南通农村公共文化服务体系建设中存在问题与对策

翁明丽

（南通大学，江苏 南通226019）

在乡村振兴背景下，南通市积极响应党的十九大提出的“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”号召，建设农村公共文化服务体系，并将其纳入了全面建成小康社会的重要内容，有力地促进了农村经济和社会的发展。 但是南通市农村公共文化服务体系建设中仍存在一些问题。强化农村公共文化服务体系建设，促进农村文化的繁荣与社会和谐是一项非常重要的时代任务， 需要南通市积极制定有针对性的扶持政策，增强多元主体合力，克服缺陷和不足，开创南通乡村文化振兴的新局面。

一、现状和成绩

（一）设施建设不断增加，服务内容日渐丰富

截至2018年末，南通市拥有文化馆9个，文化站97个，公共图书馆10个，“农家书屋”1643个，城乡社区综合性文化服务中心建成率100%，全市已备案的各类博物馆（纪念馆）22家。 南通市万人拥有公共文化设施面积2835平方米， 市级以上文物保护单位92处， 其中达到全国重点文物保护级别的有11处；省级文物保护级别的有22处。 市级以上非物质文化遗产125项，其中国家级10项； 省级53项。 南通市全市拥有广播电视台7个， 年末有线电视用户213.47万户，其中数字电视用户199.02万户；高清电视用户46.51万户。 以上所述的公共文化建设成就，很多都是与农村相关的， 呈现出了城乡齐头并进的良好态势。

（二）农村群众文化活动蓬勃开展

自2016年出台《关于加快推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》以来，南通市各级政府非常重视“文化惠民”活动的开展，进一步深化文化事业单位改革，激发文艺创作活力，推出地域题材、百姓视角的精品力作，着力讲好“南通故事”。 如南通市文联近年来每年开展文艺惠民服务30余场，2000余名文艺工作者赴乡镇、街道社区、企业、校园等开展惠民活动，每年惠及群众上万人次。 2018年，南通市举办的全民文化节公共文化服务展示月活动，进一步丰富和活跃了群众文化生活，充分展示器乐演奏者的风采，增加相互交流学习的机会，在农村地区也营造出了良好的文化氛围。

（三）政府对农村公共文化服务体系建设日益重视

中共中央、国务院《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，要进一步健全乡村公共文化服务体系，发挥县级图书馆、文化馆等公共文化机构辐射作用，实现乡村两级公共文化服务全覆盖，推进农家书屋提质增效，乡村健身设施全覆盖。 2018年南通市政府工作报告提出，要加快南通大剧院、美术馆等重大文化设施建设，推动基层综合性文化服务中心全面达标。 2019年政府工作报告则提出，要提升公共图书馆、文化馆和农家书屋等文化设施使用效率，着实办好重点文化品牌活动。 《南通市乡村振兴十项重点工程实施方案（2018—2022年）》提出，要推进基层综合性文化服务中心建设，全市镇（街道）综合文化站（文化中心）、村（社区）综合文化服务中心建设全面达标；到2022年，村镇级综合性文化服务中心保持全覆盖；推动行政村建设体育活动室和多功能运动场，向农民集中居住区和较大的自然村延伸体育设施等。

二、存在的主要问题

（一）农村公共文化政策法规不健全

为促进南通市文化产业和服务水平的持续提升，近年来南通市出台了一些政策法规，做出了一些整体性的规划，政策体系也日趋完善，提高了公共文化服务体系的整体覆盖面。 但是从整体上看，南通市现有政策法规主要是面向城市社区的，以城市公共文化服务为主，在农村地区的覆盖面和激励性相对不足，能够专门面向农村地区的公共文化政策基本上还处于空白状态。 进一步讲，由于市级没有制定专门面向农村地区的公共文化服务政策和规定，那么县级和镇级公共文化服务部门制定的相关政策也就缺乏针对性和系统性，不利于城乡文化建设的一体化进程。

（二）农村公共文化设施建设仍然滞后

近年来，南通市在公共文化基础设施建设上虽然不断加大投入，但主要还是以城市地区为主。 农村地区的公共文化服务实施建设相对滞后，现有的一些服务设施也大都存在陈旧、落后、空置等问题，所以现有的农村文化基础设施没有发挥出有效的载体作用。 如南通市的一些县级、镇级图书馆和文化馆还处于规划阶段，已经建成的农村地区的图书馆、文化馆在平时没有做到对外开放，很多文化基础设施的建设标准较低，服务设备落后，所以服务覆盖面比较狭窄，服务效率比较低，能够提供的文化产品也相对单一。 再者，南通市一些农家书屋、文化大院、农村图书馆的文化资源比较少，很多图书资料没有得到及时的补充和更新，有些资料甚至是已经被时代淘汰和落后的过时资料，也就很难对接农民新形势的阅读与学习需求。 农村电影院的相关设施存在很大程度的闲置现象，即便是存在较多的下乡放映活动，也常常是走形式，因为农民对农村电影的放映不是很欢迎，每次放映时观影人数比较少， 很多农民更加倾向于家中的新媒体和网络娱乐，致使农村地区的电影院、文化场馆等经常处于闲置状态，能够发挥的作用和功能相对有限。

（三）农村公共文化人才结构不合理

在制约南通市农村公共文化体系建设的因素中，专业人才的缺乏是最关键的。 这是因为农村地区对人才的吸引力非常有限，所以现在的农村公共文化人才存在数量偏少、结构不合理的问题。 首先，公共服务方面的专职人才比较少，现有的农村文化人才配置满足不了农村公共文化服务需求，真正能够投入实际工作的优秀人才少之又少。 加上一些农村原有的优秀人才积极涌入城市，所以农村地区的精英人才存在严重的外流情况，在很大程度上导致了农村公共文化人才队伍的不稳定。 其次，农村公共文化服务人才的结构不合理现象比较突出，由于农村文化活动的组织和开展需要优秀人才进行引导，人才在公共文化服务中所起的作用是不可替代的。 但是由于城乡发展的不均衡，农村地区的人才发展环境和工作待遇相对较差，职业发展空间相对有限，所以农村地区现有的公共文化服务人才主要是传统人才、兼职人才为主，高素质的管理人才、专业人才则严重缺失和后继乏人。 没有建立起良好的人才流动与晋升机制，从而大大限制了南通市农村文化管理人才的有效培育。

（四）农村公共文化服务考核评估不完善

南通市农村公共文化体系的建设之所以存在一定的滞后性，可持续发展的动力也相对不足，与现有的绩效考核与评估机制有很大的关系。 目前南通市虽然在公共文化建设上有相应的目标定位和政策出台，但缺乏对基层部门、基础设施服务水平和农民满意度的有效考核。 首先，从基层政府等部门来看，基层部门在农村公共文化服务中的导向作用不强，对农村文化供需矛盾的解决力度不够， 在财政支持和相关投入上存在较大缺口， 很难形成对农村公共文化服务工作的有效激励和促进。其次，从农村文化的基础服务设施和设备来看， 目前南通市还没有建立与之相关的使用率、闲置率、维修管理费用等方面的考核标准，对农村图书馆、文化馆的开放时间、资源配置和借阅情况等方面的考核也具有较大的随意性。 再次，在农民满意度的考核上，并没有结合农民的文化兴趣、产品需求、参与程度、覆盖人群等指标，所以很难对农民群众的满意程度进行客观、 准确的考核评估， 这对农村地区公共文化服务体系的长期建设和优化调整都是相对不利的。

三、存在问题的原因分析

（一）对农村公共文化服务建设重视不够

目前，南通市在农村公共文化服务与产品供给等方面的工作不尽人意，与当地一些部门长期以来“重经济、轻文化”的传统发展观念有很大的关系。即对公共文化服务体系的建设不够重视，即便有相关的政策要求，也容易出现“上紧下松”的执行困境， 如很多基层干部和文化服务部门的应付了事。同时，在对工作业绩的考核上，长期也是以GDP为主要参考依据，对农村文化建设工作不够重视，甚至选择性的忽视，并没有充分认识到农村公共文化事业的建设意义，导致相关工作的推进相对缓慢。 这暴露出南通市一些基层文化管理部门在认知上的误区，影响了农村地区公共文化基础设施的建设步伐。 再者，在对南通市部分乡镇文化服务的走访调查中不难发现，很多地方缺乏科学管理意识，导致很多文化服务设施和场所处于闲置状态， 对使用、维修等方面缺乏有效的考核。 也未能充分调动基层文化服务工作人员的服务积极性，缺乏主动服务与创新意识，职业精神和奉献精神相对缺失。 这必然会影响农村文化事业建设的大局，很难有效纳入社会主义新农村建设的全局当中，难以实现整体规划和全面统筹发展。

（二）对公共文化服务体系建设投入不足

在分析南通市农村公共文化服务体系建设的问题和影响因素后不难发现，建设投入的不足与农村社区人民群众日益增长的文化需求之间还存在着巨大的矛盾。 由于农村公共文化建设事业不仅仅是一项文化工程， 同样也是一项重要的民生工程，所以需要有持续不断的资金投入。 但是当前地方政府的资金投入常常缺乏持续性，社会力量的参与热情还不是很高。 在投入中，对物的建设投入多，对人的建设投入少，大多数农民群众还没有得到好的宣传教育，在农村文化事业的建设中还没有作出足够的贡献，农民群众的主体性作用还没有得到有效的发挥。 可以说，在农村公共文化服务体系的建设中，社会资金和公众群众的投入是最重要的两个因素，是不可或缺的重要内容，而政府部门则是要更好地发挥主体性作用。 只有各方之间做到协调配合，才能确保各项投入因素的高效配置，营造出公共文化人人共建、人人共享的良好社会氛围，增强人民群众对公共文化的高度自信和高度自觉。

（三）公共文化服务人才机制不完善

人才已经成为制约公共文化建设的关键性因素，公共文化服务人才机制不完善造成当前专业人才数量不足和结构单一等问题。 由于在人才管理机制的不足，现有的薪酬制度和晋升制度很难对文化服务与管理人才形成有效的职业推动力，不利于文化人才队伍的梯队建设，出现优秀人才少、年龄偏大、专业素质不足的现象，加上相关单位在人才招聘上又存在吸引力不足和难以留住优秀人才的问题。 这导致国家公共文化服务政策在贯彻落实环节大打折扣，可能造成农村既有文化服务设施无法获得充分利用，更无法满足乡村公共文化组织、演出和教育活动的发展需要。

（四）公共文化服务管理体制不健全

南通市公共文化服务管理体制上的不健全，主要表现在以下方面：一是各级公共文化服务部门的权责关系还不是很明确。 虽然中央、地方各级政府都在积极承担着提供公共文化服务的职能，但是对于不同级别政府该担负的具体责任还没有明确的界定。 二是政府与市场之间的关系需要进一步厘清。 对于能够通过市场调节来解决的，政府不要进行盲目的干预；对于需要政府进行引导的，政府对自身角色要进行准确定位。 但是目前政府与市场的角色定位不是很明确，文化产品的市场供给和服务管理存在一些无序情况。 政府是公共文化产品的主要供给者，市场地位和话语权毋庸置疑，但是这也容易造成政府部门在政策制定上的主观性、 随意性。 很多文化管理工作习惯于以自我为中心，缺乏对于农村公共文化市场的充分调研和了解，政策制定环节缺乏严格论证，而文化产品与服务的垄断性则会造成行政行为失常、资源浪费乃至官员腐败等问题，致使农村文化产品在供给与市场需求上的不相适应，难以保障南通市农村公共文化领域服务质量的提升。 三是农村公共文化服务监督机制尚不健全。 很多监督机制往往流于形式、浮于表面，在具体实践中仍旧存在一些资金虚报和资源浪费的行为，对公共文化服务部门的对外形象和公信力造成了一些不利影响。

四、对策

（一）提高认识，完善相关政策法规

由于单独性政策和针对性法规存在建设滞后的问题，目前南通市农村公共文化服务体系建设还处于无章可循、无据可依的局面，导致农村地区的公共文化供给成果难以得到有效的保障。 因此，要加强重视，尽快完善相应的政策法规。

首先，南通市政府应当在进行充分的农村文化市场调研的基础上，对未来的农村文化市场需求和发展趋势进行科学评估，对农村与城市的公共文化市场进行区别对待，尽快出台和制定专门针对农村公共文化建设的服务政策与法规。 尤其是在制定相关激励政策和扶持政策时， 一定要适当向农村倾斜，逐渐缩小城乡差距。 要充分考虑南通市各个区域农村公共文化建设的特殊性，在政策法规的出台与贯彻上既要有整体意识、系统意识，也要有特色意识、品牌意识，保障相关政策法规在制定上的民主性、规范性。 在制定相关法规和扶持政策时，需要以人民群众的文化需求为根本出发点，进一步突出人民群众的主体作用，体现公众的意愿。 这样才能确保公共文化服务供给与市场需求的有效对接，促进农村公共文化产品在供给数量和供给质量上的双丰收。

其次， 各项政策法规的制定不是一劳永逸的，政府部门应当对相关政策法规的实施效果进行动态化管理和评价。 这是因为农村公共文化扶持政策实施的区域环境和周边环境在不断地发展变化，广大农民群众的文化需求也在不断地演变。 所以只有对区域内的相关政策实施效果进行监测，才能更好地发现可能存在的政策漏洞或缺陷，进行有针对性的完善和调整。 因此，南通市农村公共文化政策法规在实施之后，区域内的政府部门必须积极做好自我评价、自我完善和自我调整方面的工作，只有这样才能做到与时俱进，更好地保持与农村公共文化产品与服务需求的同步， 敢于进行创新和完善，必要时可以进行相应的调整，确保各项政策法规的持续完善和有效适应。

（二）建立多元的资金投入机制，加强基础设施建设

公共基础设施作为南通市农村文化事业可持续发展的物质保障， 目前还存在很多不完善的地方。 其根本原因在于资金投入上的整体不足和资金来源渠道的相对单一。 因此，拓展渠道、增加投入是现阶段需要解决的一个重要任务。

首先， 要对现有的财政体制进行改革与调整，丰富资金的投入机制，坚持以效益为导向，促进资金的科学合理流动，设立支持农村公共文化事业发展的专项资金，确保相关投入的及时性、充足性和持续性。 尤其是对于社会力量和市场力量的投入，一定要进行有效激励和科学引导，并做好相关的监督工作，这样才能建立有效、多元、富有层次的资金投入机制，在农村公共文化基础建设上确保各项资金投入的持续性。 例如，南通市自2014年起为文化产业发展设立专项资金，发挥财政资金四两拨千斤的撬动效应，目前已累计兑付近4000万元，为全市文化产业发展插上了腾飞的翅膀。

其次，在确保各项投入的基础上，必须尽快建立适合南通市农村地区的基础设施建设标准，提高各项服务的覆盖范围， 完善各项设施的服务功能，进而不断提高南通农村公共文化基础设施的建设标准和服务质量。 例如，要尽快对南通市的农村图书馆、艺术馆、文化馆、博物馆、非遗展示馆、农家书屋等文化设施进行规划、建设和完善，及时配备高素质的文化管理人才，着力保障基层文化机构的正常运行。 在信息时代背景下，还须大力开展公共文化的资源共享机制和数字化服务机制，完善开展信息化服务的各项基础设施，真正将“文化惠民”政策落到实处，让南通市农民得到更多的实惠。

（三）创新人才建设与管理机制，培育乡村文艺骨干

为了实现南通农村公共文化服务体系的有效建设，必须尽快建立一支优秀的乡村文化人才队伍，这就间接的要求南通市必须创新人才的建设与管理机制，尽快培养优秀的乡村文艺骨干，搭建优秀的文化管理人才班子，树立人才培养的精英意识。

首先，南通市的政府主管部门和工作人员要有“人才兴文”的战略目标，结合当前农村公共文化服务需要， 建立富有竞争力的薪酬制度和晋升机制。实现广纳英才，尽快招聘一批德艺双修的既懂文化又懂管理的乡村文艺骨干，优化乡村公共文化服务人才的结构。 同时，要加强面向农村公共文化人才的人力资源管理制度建设，提高相关工作人员的福利待遇，引导他们做好职业生涯规划，确保在各个工作岗位上可以人尽其能，每个人拥有公平发展和晋升的机会，以充分激发现有人才队伍的职业发展潜能。

其次， 要重视对农村公共文化服务与管理人才的教育和培训，不断培育农村地区的自我“造血”功能。培养一批高素质的新型农民艺术人才，使他们可以在农村的业余文化生活中发挥组织引导职能，并及时将农村有特长的优秀文化人才、文化名人、文化能人等吸纳到农村公共文化服务体系的人才队伍中来。还应当加大对大学毕业生的招聘力度，吸纳年轻一代的优秀人才充实现有的农村文化人才队伍，让人才队伍的年龄结构和素质结构更加合理。

（四）健全管理体制，加强绩效考核与评估

为了提高南通农村公共文化的服务质量，必须对现有的管理机制进行健全和完善。 对此，政府相关部门一定要有系统意识和长远眼光，能够从大局出发、小处入手，进行短期、中期、长期的战略部署，加快推进农村公共文化服务管理体制的优化建设。尤其是在绩效考核与评估上，必须长期作为核心工作内容来抓。 具体来说，农村公共文化服务考核与评估体系的设立，应以服务型政府为出发点和立足点，倡导以人为本，贴近农民文化需求，契合时代主题和新农村建设任务，积极弘扬充满正能量的优秀文化内容，提高产品和服务的供给质量。 必须建立与之相对应的考核、监督与问责机制，促进多个部门之间的相互协作、相互配合和共赢。 要充分采纳农村地区群众的意见， 或者将农民纳入绩效考核、评估与监督的主体，使广大农民群众可以在农村文化建设的绩效管理和评估体系中发挥更多的作用。

综上所述，随着社会主义新农村建设的不断推进，农村公共文化服务体系建设滞后的格局逐渐显现出来，其影响因素是多方面的。 所以南通市政府相关部门需要提高对农村公共文化体系建设的重视程度，要积极、主动地应对各项困难和挑战，在公共文化建设资源投入上要适当向农村倾斜，建设优秀的人才队伍，完善监督管理机制，实现城乡文化的统筹发展。 这样农民群众的文化自信与文化自觉才能得到有效增强，乡村振兴战略的实施才能真正落到实处。