监狱工作改革探索与展望

●路 丽

一、引言

监狱作为体现国家文明程度的重要窗口和社会治安管理的基本指标，在国家法治工作建设中举足轻重。2017年10月，党的十九大对新时代全面深化改革提出了一系列新要求新部署。而监狱体系作为司法建设的重要组成部分，也在司法部认真贯彻落实十九大精神的推动下加快了深化监狱体制机制改革的进程。

现今生产力高速发展的新时代下，人民对政治、经济、文化等方面的需求日益提升，监狱也需要承担更多的社会责任。在确保社会安全稳定、维护公平正义、保障人民利益的同时，监狱在展现社会的文明风貌以及树立国家的政治形象等方面面临着更多期待。而在加强罪犯再社会化、提高罪犯改造质量、最大限度减少社会不稳定因素等方面，中央也对监狱体系提出了更高的要求。

为顺应时代发展，更好地履行监狱职能，自2008年始，我国全面实行监狱体制改革。十余年来，监狱改革取得了阶段性成果，新型监狱管理运行体制初步建立，影响和制约监狱工作发展的体制性、机制性、保障性等问题正在被逐步解决。

目前，监狱改革已步入“保障有力、职能回归、治本安全、质量合格”的制度完善阶段。随着监狱改革新阶段的开始，在深入彻底推进监狱体制改革的进程下，对于实现监狱职能回归、使监狱企业更好地服务于监管改造等方面，仍有诸多问题需要探索和思考。

二、监狱企业改革发展的现状与问题

（一）监狱企业的现状

经过十余年的监狱体制改革，“全额保障、监企分开、收支分开、监社分开”规范运行的监狱体制改革已取得如下的阶段性成效：确立了监狱经费的全额保障制度，基本实现了监狱财政经费全额保障。监企分开初步完成，建立了监管改造和生产经营两套分管体系。财务分开管理机制初步形成，监狱财政经费收支与监狱企业生产经营收支分账核算。

（二）监狱企业的问题

目前改革既定任务的落实仍然不够彻底，监狱体制改革还存在着一些不足和问题，主要表现在以下五点：监狱经费保障不全面，基本支出项目和科目不健全，且保障标准低，导致监狱运维经费紧张、监狱基本建设资金和罪犯医疗救治费用存在较大缺口。监企分开尚未完全到位，监狱与监狱企业经费尚未实现真正意义上的收支分离，财政方面仍然存在经费混用的现象。监狱改革覆盖的领域范围不完全，监狱的组织架构以及管理制度等方面依然存在部分功能性的缺失，在这些方面仍需优化完善。过去监狱企业以经济效益为主的旧思维未被根本转变，监狱企业的工作重心服务于监狱改造的新思维仍不够深入。导致在改良生产方式、创新职工管理等方面的改革较为乏力、监狱改革成果作用发挥不够充分，监狱罪犯改造工作的中心地位亟待进一步强调提升。对监狱和监狱企业的分别考核评价体系还未建立，两者长期共用一套考评体系直接导致了监企难以分开的根本性问题等。

三、监狱企业改革的发展期望

面对上述问题，在巩固上阶段改革成果的基础上，仍需继续深化改革，梳理总结目前监狱实践中存在的短板和问题，进一步完善监狱管理体制。将重点难点问题作为深化改革的着力点和突破口，针对性地提出创新改革方略、践行深化改革措施，在解决问题的过程中进一步增强改革实效，促使弱点存量变成优势增量，有效提升监狱行刑效能。

在监狱改革的新阶段，应重视以下几个方面：

（一）健全经费保障

根据实际需要，调整全额保障事项范围和标准额度，协调建立监狱经费动态增长、分类保障制度，切实做到监狱经费足额保障。从而切断企业提供的经费保障渠道，促使监狱工作更好地聚焦于罪犯改造等中心任务，发挥其根本职能作用。

（二）完善法制保障

坚持依法治监，建立科学完备的监狱法律制度体系，提高监狱科学决策水平，推进改革制度贯彻落实。

（三）争取政策支持

积极争取确立相关的国家政策，出台将罪犯文化教育和技能培训纳入社会统一规划、大病统筹、基本医保、养老保险、临时性救助保障等一系列完善全面的特殊政策。同时，推动监狱体制改革、布局调整、监狱退危、政府采购、监狱购买社会服务等政策尽快落地实施。

（四）积极推动政府采购支持监狱企业发展的相关政策落地

将监狱企业纳入公益类国有企业进行管理，完善监狱企业利润上缴管理体制，将监狱企业从弥补提供监狱经费的职能地位中完全解放，使新监狱企业围绕监狱改造职能规范运行。

（五）加强干警培训

健全完善监狱管理、监管改造、企业经营管理，重视加强相关专业技术人才教育培训，大力培养符合监狱发展新方向的复合型、专业型、实用型人才。增强队伍适应新时代监狱工作发展的能力。

（六）推动劳动生产转型

在保证监狱安全的前提下，将监狱企业建设成为改造罪犯的基地，实现服务职能的转变，优化以改造罪犯为中心的监狱企业管理体系，以适应新时代监狱行刑的需要，促进监狱企业更好地服务于监狱执法改造。

（七）建立监狱改造与监狱企业分别的考核体系

依据监狱改造罪犯的职能和监狱企业服务监狱改造的职能要求，改变以往以经济效益作为重要考核指标来评价监狱和监狱企业的固化思维，转而以履行监狱职能的成果和服务改造的效果作为评价体系的重要指标。

四、监狱改革问题的解决方案

（一）完善监狱和监狱企业管理模式，实现职能转变

在现有的监管改造和生产经营两套管理体系下，按照“分类、分设、分责、分考”的总体思路，推进“监企分开”改革。监狱、监狱企业职能专门化，作为两个平行主体，各自规范运行。监狱不再承担经济发展的责任，全力维护监管秩序的安全与稳定。监狱资源、队伍精力更多地投入到改造罪犯的中心任务中，提高罪犯改造质量。监狱企业则专注服务于改造罪犯，全力配合完成监狱惩罚改造任务。监狱企业应当既不脱离监狱而独立存在，又要作为相对独立的运营主体，直接为监狱罪犯劳动改造服务。因此监狱企业应积极推动劳动生产转型，构建与监狱管理相适应的劳动生产项目体系。从而使监狱和监狱企业两者协调运行、各尽其责、密切配合，高效高质地履行监狱职能，共同完成罪犯劳动改造的工作任务。

（二）真正实行监狱和监狱企业收支分线管理

监狱法第8条规定:“国家保障改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”在法律层面上，建立市场经济以来，长期困扰并日趋严峻的监狱工作经费保障问题已经被解决。在监狱改革的新阶段，将全面实现监狱经费全额保障，监狱与监狱企业职能完成根本转变，监狱与监狱企业严格执行分账核算的财务管理。监狱执法经费各项支出全部纳入政府财政经费管理体系，与企业的收入、支出、资产、负债、权益等核算完全分开，执行封闭运行管理。监狱企业则无需再承担补充监狱经费的任务，企业利润全额上缴财政，从根本上实现监狱经费与监狱企业利润的完全分离。监狱企业利润与监狱经费支出分别纳入政府财政资金管理体系，实现真正意义上的“收支两条线”。从体制上，根本杜绝因“监企不分”而导致的监狱追求经济效益、监狱职能弱化及错位等问题，同时也能在一定程度上减少监狱腐败和权力寻租等问题的发生。

（三）建立全新的监狱与监狱企业管理考核评价体系

根据监狱与监狱企业的各自职能不同，应分别建立与其职能相适应的考核评价管理体系。

监狱作为关押罪犯和改造罪犯的场所，其目标是将罪犯改造，使其成为合法公民、对社会有用的人，同时保障监狱安全，实现社会安全的可持续发展。因此，以往注重追求监狱企业的利润，以及通过监狱企业创造经济效益的高低、实现利润的多寡来对监狱进行考评的思维是片面且偏离的。在新阶段的监狱改革中，监狱考核的内容应突破过去的旧思维，去除对监狱经济指标完成情况的考核，重点考核评价罪犯改造职能的完成情况、监狱组织监管改造的工作质量、罪犯劳动改造质量的提升程度等。主要考核内容应着眼于罪犯职业技能的培训情况、出监罪犯的社会适应能力、罪犯再犯罪率等，将监狱是否能向社会输送守法的合格公民作为最终考核目标。

对于监狱企业，应重点考核对监管改造工作的服务质量。具体而言，应将监狱企业的生产运行规范程度、资金运行效率、成本节约情况、为监狱提供服务的工作效率、资金收支操作的规范与否等纳入考核内容。即根据监狱生产改造罪犯的需要，以企业的形式为监狱提供物资供给、物资调配、产品销售、产品储存等服务。为保证监狱改造期间的生产过程正常进行，监狱企业应提供优质顺畅的服务，例如物资的及时供应、人员服务及时到位等，确保企业规范运行。监狱企业在为监狱提供服务的过程中，还应注意节约开支、优化各环节的管理，在提供优质服务的同时，坚持贯彻落实节约高效的原则，做好成本控制管理，争取达到成本利用效率最优。同时将监狱企业资金运行管理纳入监督审计，对企业资金运行情况进行全过程规范监督，确保企业利润实现全额上缴。在新阶段的监狱改革中，应根据以上这些方面，建立起全新的监狱企业考核评价体系，全面而针对性地考评监狱企业的服务质量。

（四）优化改革服务于改造罪犯的职业教育培训体系

监狱的基本工作目标是使罪犯养成劳动习惯、矫正行为恶习、学会劳动技能，对罪犯进行再社会化教育，最后使其能够顺利回归社会。同时监狱也承担着保障安全稳定、维护公平正义、展现社会文明的重任。因此，监狱应主动适应社会形势的发展变化，与时代同频共振,将改造罪犯的“刑期”转变成改造其思想、培训其技能、提高其素质的“学期”。在监狱改革的新阶段新时期，要建立起有利于罪犯刑释回归社会的实训基地、推行监狱改造生产车间“课堂化”、强化与时俱进的监狱职业技术教育、增加适应新时代发展要求的新内容、加强对罪犯的创业培训等。坚持以改造为导向，提供适宜劳动岗位。严格劳动项目准入、优化项目结构布局。积极构建与监狱类型、改造需求相适应的劳动项目体系，优化劳动项目结构层次。加大新工艺、新技术、新装备的引进力度，降低罪犯劳动强度，有效压减罪犯劳动时间。促使罪犯劳动更好地适应现代职业要求，提高改造效能，提升罪犯劳动素养。使罪犯在服刑期间学习实践的工作生活经历，成为罪犯回归社会后就业谋生的基础、保障生存生活的根本。通过不断提高罪犯的劳动改造质量，使其就业谋生及适应社会的能力有效提升，进而降低刑释人员的再犯罪率，从根本上解决罪犯改造的问题，遏制刑释人员再次犯罪的萌芽，促使刑释人员步入稳定的社会生活，达到社会可持续性长治久安的效果。

五、结语

监狱经济体制改革是一场全新的、彻底的监狱工作改革，是一项复杂的社会系统工程。这需要监狱体系不断深化改革，立足更高起点，保持改革定力，激发改革动力，切实回答好全面深化监狱工作改革的时代命题，持续加强监狱自身建设，推进顶层设计与基层探索的良性互动，抓住关键事项，大胆创新突破，逐一解决执行层面的诸多具体问题。同时，把监狱工作大局融入到社会治理大局中谋划推进，更大力度地与外部力量协同协作，取得更多的社会资源支持。只有通过自身改革以及社会各界的共同努力，最终才能高效高质量地实现把罪犯改造成为合格守法公民的中心目标。为此，我们还需要付出更多的时间和精力在大量的工作实践中进行探索和研究。