山西省社会化养老服务体系建设对策研究

●任 杰

建立完善社会化的养老服务体系，是积极应对人口老龄化、大力发展老龄产业、更好地满足养老服务需求的必然选择。近年来，党中央、国务院频频传递大力支持社会力量参与养老服务的信号，通过各种方式引导社会力量成为发展养老服务的主体。山西省紧随国家大政方针，积极推进养老市场供给侧改革，有力推动了全省养老服务的发展。但总体来看，当前的养老服务体系仍难满足多样化的养老服务需求，亟需创新体制机制，加大改革力度，疏通难点堵点，建设社会化的养老服务体系，不断提升全省养老服务水平。

一、山西省养老服务体系建设的现状及存在的问题

近年来，随着人们的养老观点从传统走向现代，养老模式也从以家庭养老为主走向政府、社会与家庭相结合。山西省养老服务体系在国省养老政策的指导下，经历了不同的发展阶段，建立起相对完整的体系框架，取得了较为突出的成就。但同时我们也必须看到，当前的养老服务体系仍存在一些问题，不能完全适应人民日益增长的多样化的养老服务需求。

（一）机构综合实力增强，仍难满足养老需求

近年来，山西省不同层次、不同类型的养老机构各显身手、百花齐放，特别是民办养老机构，较“十三五”初期明显增长，且呈逐年上升态势。但总的来说，山西省民办养老机构规模相对较小，设施相对简单，质量参差不齐，特色化供给不足、能力有限的问题较为突出，存在发展不平衡、分布不均匀的现象。与之相对的是，山西省老龄化呈现“井喷式”发展，截至2019年底，全省60岁以上老年人口达625万人，占总人口的16.8%，65岁及以上人口为409万人，占总人口的10.8%。通过人口迭代模型进行预测，未来几年，山西人口老龄化将会以更快的速度持续提高。此外，随着城镇化程度加快和人口流动，城乡老年人口倒置现象加剧，全省山区、老区、贫困地区的老龄化、空巢化愈加严重。养老服务需求的急剧攀升和养老服务能力的相对滞后、养老资源的分布不均，使得加速完善养老服务体系成为亟待解决的重大社会问题。

（二）从业总量稳步扩大，服务质量仍然偏低

从业人员队伍的建设对养老服务发展至关重要。近年来，山西省加快推进专业养老服务人员培养，在缓解专业人员需求压力、提升整体服务质量方面，取得了一定成效。但从业人员学历不高，职业资格证书持证比例偏低也是不争的事实。据民政数据统计显示，山西省养老机构从业人员超过70%是初中及以下文凭，年龄大多为40～50岁，基本构成是下岗职工、农村务农者、家庭妇女等，人员流动性大，专业性差，不能很好地满足老年人养老的需求，特别是对一些生活不能自理的老年人，难以提供“一对一”的专业服务。据统计，山西省民办养老机构养老护理员与失能、半失能老人的平均比例为1∶5，远低于1∶3的国际惯例。

（三）志愿队伍不断壮大，服务人次时长不足

据相关资料显示，近年来山西省注册志愿者增加速度很快，截至2019年8月，全省注册志愿者达266.67万人，拥有志愿服务组织2623个。但根据访问调查得知，由于养老服务对象的特殊性，志愿者前往养老机构进行服务的比例相对较低。服务资源共享机制不健全，缺乏统一的网络协调与管理机制，导致跨系统、跨区域、跨行业的资源流动和整合非常少，增加了志愿者参与的时间和精力成本，造成志愿服务的重复和资源的浪费。而志愿服务活动延续性的缺乏、专业性的不足、专职志愿者相对较少，也一定程度上影响了志愿服务的效果和质量。

二、原因分析

尽管近年来养老政策频频出台，政策红利逐渐显现，发展环境不断好转，但由于投入大、见效慢、回报周期长，以及土地、贷款、税费、补贴等方面的支持政策在落实过程中存在各种障碍，社会化养老服务的发展仍动力不足。

（一）扶持政策落实不到位

随着国家取消了养老机构的设立许可审批，山西省也相继出台了许多优惠利好的政策措施。但高级层面的政策往往只确定基本方向和框架，缺乏细化规范，在层层落实过程中，由于城乡差别、区域差异以及事权财权的不明确，容易形成差异化、层级型的地方政策壁垒。另一方面，相关配套政策不完善，具体操作程序不明确，新旧政策的转换衔接过程存在漏洞、瑕疵，也严重影响政策的实施效果。此外，已出台的优惠政策在实施过程中存在兑现不力和协调争取困难的问题，申请手续冗长，享受条件苛刻、补贴发放周期过长、前期资金垫付压力大等现象频现，一定程度上挫伤了社会力量参与养老服务的投资热情。

（二）监管管理规范性欠缺

加强政府监管、规范行业管理，对净化行业风气、促进良性发展具有重要意义。山西省现行养老事业主管和监管单位不明，“多龙治水”导致存在分工不明、职责重叠或缺位的问题。甚至在同一管理机构内部，同一事务和项目也会出现由不同处室负责的局面。这种管理体制的不顺畅在一定程度上制约着养老事业的发展。多头监管、力量分散、统筹不强、联动不畅导致有效监管不足。另一方面，许多民办养老机构自身经营行为不规范、资金管理使用混乱、服务设施简陋、服务质量欠佳、风险隐患丛生、内部管理漏洞百出。这些都导致民办养老机构的社会信任岌岌可危，极大影响社会资本参与养老服务的积极性。

（三）服务运营要素不足

人才缺乏和资金不足是制约社会化养老服务体系健康发展的主要障碍。工资待遇低、工作难度大、工作时间长、社会地位低、生活方式单调等原因导致养老护理员的招聘困难重重，养老机构人才队伍建设面临困境，极大地阻碍了养老服务水平的提升。社会力量投资创办养老机构普遍存在回报周期长、投资风险大、盈利能力弱等问题，不少社会养老机构在申请商业贷款时，由于抵押条件不符、预期盈利不多等因素，难以获得银行贷款支持。随着人力成本上升导致运营成本进一步增加，现有政府补贴资金远低于运营成本的上升幅度，养老机构的运营更显得举步维艰。

（四）消费动力能力不强

山西省老年人养老观念相对保守，受传统家庭养老和计划经济时代形成的“福利养老”观念的影响，大部分倾向于选择依靠子女居家养老，而不愿意“花钱买养老服务”。社会资本参与养老服务起步晚，宣传不到位、运营不成熟、收费相对高等因素也影响着老年群体的选择意愿。另一方面，长期以来，我省整体收入水平偏低，老年群体支付能力更是相对不足，难以承担较高的养老费用。社会资本一进入养老服务领域就陷入进退两难的境地——收费高了老百姓不接受，收费低了只能自己亏损。绝大多数老人对发展智慧适老助老产品表示很有兴趣，但同样担心价格过高、难以承受。有效需求的不足进一步阻碍了社会力量参与养老服务的动力。

三、当前山西省养老服务需求形势分析

当前，山西省已步入人口老龄化快速发展期。未来几年，全省60岁以上老年人口占比将以5%的速度增长，2021年将突破700万，2047年更有可能超过30%的重度老龄化警戒线，届时每三人当中就有一个老年人。老龄人口“井喷式”的增长与人口红利日益减少的矛盾愈加突出。而随着城市化进程不断加快，城市年轻人外出求学、工作、婚后独居，农村青壮年劳动力外出务工、创业、进城生活，越来越多的家庭趋于小型化，传统的家庭养老功能逐渐弱化。加之40年来计划生育政策影响下生育率的降低，第一代独生子女的父母开始步入老龄人群，独居老人和空巢老人将成为老年人中的“主力军”。少子老龄化的这种发展趋势，如果应对不当，会引起创新动力减弱、劳动人口缺乏、储蓄率降低和财政负担日益加重。对居民家庭和老年人群体来讲，社会老龄化过快带来的不适和压力则更直接，养老问题正逐步由家庭问题演化为重大社会问题。

另一方面，山西省不仅是众所周知的“未富先老”，更是令人担忧的“未备先老”。全省工资收入水平长期以来全国排名滞后，老年人收入更是常年偏低。尽管近年来在健康医疗、养老保障和养老服务体系建设上取得了积极进展，但由于制度供给和产品供给不足，加之信息不对称产生的错配，需求与供给产生巨大差距，养老难题对社会的困扰还在不断加重。

但同时我们也要看到，老龄人口的迅速增加也会创造出新的有效需求，发掘利用得好，可以成为一种新的重要经济增长因素，催生出“银色经济”市场。社会化养老作为一个必然趋势，反映了养老在家庭和社会之间分工的变化，必须在制度和服务体系建设上抓紧做好准备，吸引更多社会力量进入健康养老服务领域，围绕老人在保健、美容、教育、旅游、文化、金融服务、康辅设备、医药品、智能护理、亲情关怀等方面产生的活跃消费，提供有效供给，促进相关制造业、服务业发展，不断为社会化养老的发展创造条件。

四、山西省社会化养老服务体系建设的重点方向及路径选择

社会化养老是应对当前人口加速老龄化、摆脱“中国式”养老困境的必然选择，需要我们突破旧有思维，谋定科学方略，整体协调推进，充分调动各种社会力量，发挥政策优势和社会各类资本优势，稳步推进完善社会化养老服务体系建设，不断增强全省养老服务能力。

（一）实施高水平的系统谋划战略

养老服务是一项系统工程，需要从顶层设计上合理规划养老服务发展布局，形成政府主导、社会参与、全民行动的良好氛围。要从谋划布局、规范标准、出台政策、严格考核等方面加强顶层设计，不断引领社会化养老事业充分发展。

1.加强顶层设计，制定发展规划。按照“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的要求，全面启动老年人服务需求调研，结合老年人口规模、养老服务需求，对全省社会化养老服务进行顶层设计和整体谋划，建成涵盖养老服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会化养老服务体系。明确养老服务设施建设规划，并将有关内容纳入城市总体规划，同时与人口布局规划、建设用地规划、居住区或社区规划、医疗卫生规划等相关配套规划进行协调和衔接，按照一定规划期老年人口构成、规模等因素，合理确定养老服务设施类型、布局和规模，充分发挥土地综合利用效益，合理安排建设时序和规模，加强区域养老服务设施统筹协调，实现养老服务设施的均衡配置。

2.规范服务标准，加强需求评估。根据民政部《社区老年人日间照料中心建设标准》和《老年养护院建设标准》要求，坚持老年养护院选址、面积指标、采光标准，进一步完善生活护理设备、医疗设备、康复设备、安防设备和交通工具等设施配置，从而为广大老年人群提供一流的养老环境。尽快建立完善适应山西省实际的养老服务需求评估制度及实施细则，将养老服务需求评估结果作为养老机构准入、社区和居家养老服务使用、养老护理补贴领取等的前提，充分发挥评估结果的基础性作用。

3.合理谋划布局，改革定价机制。对山西省现有养老资源进行全面梳理和统计，在层次、规模和类型等方面对现有养老设施进行划分，在养老设施的建设过程中要合理规划布局，保证设施完备、选址恰当，并保持各自的特色。根据全省居民点等级体系，从地域、服务对象、服务需求、文化层次等方面区分出不同老龄群体的不同养老需求，依托“地级市中心城市—县（市）—建制镇—行政村（乡、集镇）”四级进行全省层面的养老设施空间布局，满足老年人差异化的养老需求。加大养老服务定价机制改革力度，实行全成本核算，重新制定收费标准，调整养老服务资金的投入方式，加大“补需方”的力度，完善各项津补贴制度，探索长期护理保险制度。对进入社会化养老机构的老年人，实行同等力度的补贴方式，引导老年人多样化选择养老服务方式，调整生活理念，强化预防康复，增进老年人健康。

（二）实施多元化的主体培育战略

政府是基本养老服务最重要的责任主体，保障兜底性、福利性的养老服务。但养老服务作为一种公共产品，必须多方投入，协同发展。社会化养老作为未来的养老发展方向，能够为老年群体更好的医疗、养护服务。要通过政府的持续投入，充分调动社会各方积极性，共同构建政府主导、多种力量参与的多元供给体系，更好地满足老年群体的养老需求。

1.充分发挥政府的带动性作用。不论是营利还是非营利，除个别高端养老项目外，养老服务设施建设项目具有较强的公益性。要加大政策帮扶和落实力度，为社会化养老创造更好更宽松的发展环境。增加对社会办养老机构的用地支持和财税支持，多方增加城乡养老用地供应，拓宽民办养老机构融资渠道，适当增加机构开办费、运营费以及护理群体的补贴。按照“政府引导、社会参与”的原则，在养老资源配置的政策制定上发挥应有的作用，制定更多鼓励社会力量投入养老服务的优惠政策。同时要确保政策的稳定性和连续性，更好地发挥政策的保障作用。积极探索新的管理制度，构建养老服务质量管理长效机制，搭建养老质量监管体系，整合信息资源、建立诚信体系，督促养老机构完善硬件设施，提高服务质量和水平，确保养老服务市场规范发展。

2.培育企业成为养老服务重要载体。充分发挥区域资源优势，鼓励建设一批功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等一体化的养老产业园区。吸引国省内外养老服务领域知名企业入驻，吸引上下游企业聚集，打造养老服务完整产业链。鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，培育和打造品牌化、连锁化、规模化、专业化的养老服务机构，扶持中小型养老服务企业连锁经营。鼓励相关企业加快发展老年功能代偿产品市场，开发为失能老年人提供助行、助浴、助餐等辅助产品，发展血糖仪、助听器、呼吸机等家庭医疗器械。做好市场调查和论证，确定服务对象、档次，开办有特色的养老机构，提供多元人性化的服务，如心理辅导、知识学习等。鼓励社会力量兴办医养结合机构，将符合条件的民办医养结合机构纳入基本医疗保险定点。鼓励社会资本探索推动“养老+医疗+保险”模式、“养老+养生+现代农业”模式、健康养老综合体带动社区服务模式以及辐射农村养老模式等新业态发展。

3.构筑社会化养老的组织体系。进一步完善政府购买服务机制，制定政府向养老服务社会组织购买生活照料、康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等养老服务的政策。培养老年产品研发联盟、养老服务行业协会、养老服务企业商会等一批特色品牌养老服务社会组织，开展养老服务教育培训、研究交流、标准制定、咨询评估和第三方认证等服务。支持养老类社会组织建立智能化养老服务平台，发展“互联网+养老服务”模式，提高养老服务质量和水平。鼓励公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供等，支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务。有选择地引入品牌优、服务好的第三方社会组织或企业，切实提升照料中心、老年食堂等居家养老服务设施的利用率和专业化水平，满足老人的实际养老需求。联合高校资源，依托专业社会组织，共同探索建立“时间银行”服务平台，同时建立以时间币为核心的服务兑换和激励机制，以累积服务时间兑换实物、社会捐赠、项目推广、公益合作、养老服务等多种形式，鼓励各类志愿者为老年人提供精准优良的服务。

（三）实施全方位的市场开放战略

全面建立开放、竞争、公平、有序的养老服务市场，放宽养老服务市场准入，支持社会力量参与提供养老服务。

1.支持社会资本投资养老。全面落实建设和运营补贴，以及在用地、用电、用水、建设等方面对社会办养老机构的优惠政策，使民办养老机构能够享受与公办机构同等的政策待遇。设立支持养老机构建设的投资引导基金，专项支持社会力量兴办养老机构，采取投入本金、小额贷款、风险补偿金、股份制等方式，激励社会力量投资机构养老事业。鼓励社会资本，包括外资，通过资产重组、委托管理、加盟连锁等整合方式，对优质的养老服务管理资源进行重新配置，在激活存量的前提下增加实际可用的床位数。充分利用电视、广播、传单、报纸、杂志、网络等主流媒体对社会办养老机构的宣传，形成示范效应，提高社会办养老机构的公信力和认同感。明确公立养老服务机构可通过参资入股、委托管理等方式引入专业公司开展市场化运营，运营商自负盈亏、自主经营、自主用工，若出现虐待遗弃老人、连续两年考核不合格等情形，养老机构可终止与运营商合作。推动有条件的地方将专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制，完善企业法人治理结构，构筑公办养老机构民营化的“绿色通道”。

2.加快推进“放管服”改革。简化项目审批流程，整合养老投资项目报建手续，优化审批条件，打破部门界限,精简办事环节，全面实现统一受理、统一组织、并联审批、统一告知。明确标准和时限，加快业务流程再造。制定养老机构登记备案工作的实施细则，全面梳理登记备案需要准备的材料，科学制定和完善养老机构备案流程，确立办结时限等。建立综合监管机制，调整事中事后监管法律条款，明确监管职责，建立养老机构第三方评价评估规范，落实评价评估结果运用和公告。搭建完善政府部门监管制度、社会监督机制、老年人监督平台协调统一的监督监管体系。提升政府服务水平。按照统一归集、及时准确、共享共用的原则，及时、主动公布养老服务相关的供需信息，建立数据比对工作机制，促进协同监管和信用约束。转变运营补贴发放方式，让提供相同服务的经营性养老机构享受与公益性养老机构同等补贴政策。通过置换、租赁、购置等方式，创新服务设施供给方式，加强养老服务设施建设。鼓励采取公建民营等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营。

3.推动优质资源战略重组。针对山西省不同地区的功能区划和财政状况，出台不同的资金配套方案和政策，整合现有的“零散型”养老力量，探索尝试养老机构“规划、布局、建设、管理、运营”五统一模式。引入卫生、医疗、康复、送餐、保洁、购物等社会力量，充分利用闲置办公场所、学校，集成文化室、活动室、图书室等各种资源，探索综合福利中心、养老公寓、护理院、日间照料等多种形式的运行体系。打造产业双资平台，由品牌辐射力强，资本与资源都十分雄厚的大型企业集团牵头组建“养老产业综合开发运营平台”，各大中小型企业根据自身所长加入平台联合开发运营，实现“资本+资源+经验”的集成化，降低进入养老产业的门槛及开发风险，突破养老产业资源分散、资本匮乏的难题。

（四）实施差异化的服务创新战略

社会化养老应朝着满足多样化、品质化服务的方向发展。全方位优化养老服务有效供给，避免养老服务的完全同质化、功能单一化，避免过于低端化与过于高端化，根据不同老年人的需求和收入能力，提供大众化、差异化、多层次的养老服务，提高养老服务的精准性与可及性，是未来养老服务的大势所趋。

1.深化“医养结合”。建设医养融合服务体系，满足老年人不同服务需求。建设具有养老功能的大型综合性医院，以医院为依托，开展养老服务，形成医养融合服务机构，承担医疗和养老服务功能。推动医养融合服务机构设置分支机构进驻社区，实行连锁经营、集团化管理。通过分支机构将服务送进社区，让老年人不出社区即可获得专业的养老服务和日常医疗服务，实现老年人群就近就医。将医疗和养老服务延伸进入家庭，完善中国特色的“家庭医生”服务和居家养老服务。老年人一旦生病需要住院，进驻社区的医养融合分支机构可方便地将老年人转送至总部就医，并负责日常照料，减轻家庭负担。一旦病情好转，进入康复期，则转回社区分支机构，减轻医院的床位负担。

2.探索嵌入式服务。针对当前城市中心城区土地资源紧张、机构增加空间有限、难度大、周期长，增大存量挖潜力度，结合社区内部以及社区周边的养老服务资源，将社区内闲置物业改造成长者照护之家和社区综合为老服务中心，既可提供机构入住养老服务又可面向社区老人提供日托、全托、助餐、康复、护理及入户养老等全套服务，集中传统家庭养老、社区居家养老和机构养老三者的优势。

3.建立养老型小区。按照山西省《关于支持社会力量发展养老服务业若干措施的通知》要求，在住宅小区规划布局“深度医护区”“老年公寓区”“小户型住宅区”“大户型住宅区”和“社区公共服务核心区”的“四菜一汤”式小区布局模式，以满足不同年龄老年人的不同需求。“四菜”分别面向失能、半失能老人，具有一定自理能力的老年人或老年夫妇，小型家庭和两代以上结构家庭。“一汤”为全体小区居民特别是老年人，提供各类社区公共服务。小区老年人在不同阶段不出小区就可以选择所需的住房和服务，维持稳定的社会交往和亲情慰藉。

4.推行机构连锁经营。积极推行“公建民营”的运营模式，由政府出资兴建养老机构，统一招标、办管分离，选择合适条件的社会组织和团体参与运营，强化对养老机构的宏观监管的作用，切实增加政府的公共责任承担能力，减少民间力量在机构建设上的前期投入，为社会力量进入养老领域打造一个公平有序竞争环境。探索连锁经营模式，强化民办养老机构与公办养老机构、郊区养老机构与市区养老机构的合作，将公办或市区等候的老人引荐到民办或郊区县，有效缓解公办、市区入院紧张和民办、郊区床位闲置等问题。推动规模较小的养老机构或者说经营不善的养老机构加盟大型养老机构，建立规范化的管理体制和良性运行机制。