浅谈科研事业单位内部审计体系建设

●梅超琴

2018年1月12日，中华人民共和国审计署令第11号令正式发布了审计署审计长会议审议通过的《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），根据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》以及国家其他有关规定制定，自2018年3月1日起施行。《规定》第三条规定，“本规定所称内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”内部审计的目标作用是促进单位的组织目标实现，内部审计体系建设应保持独立性，以保证内部审计实施的独立和客观。《规定》第六条规定，“国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。”规定强调单位主要负责人对内部审计工作的直接领导，明确了内部审计的领导机制和报告机制。

一、科研事业单位业务特色和管理特点

科研事业单位主要业务是开展科学研究，形成科研专利技术、发明、创新方法和前沿技术论文等，通过科研创新成果为国家发展和民生需求提供公益性服务，大都具有公益属性。科研事业单位按照收入来源可分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。以从事基础性科学研究的全额拨款事业单位为例，其所需的事业经费全部由国家预算拨款，无需通过经营利润获取人员和运行经费，预算收入得到了充分保证，但也意味着国家对该类科研事业单位收入的全面管理和监督。

科研事业单位科研业务通常以科研课题的形式开展，分为纵向课题和横向课题。纵向课题通过承担国家或地方政府常设的科技计划项目或者科技专项项目取得项目经费；横向课题主要通过签订合作研究、委托研究、技术开发、技术咨询、技术服务、技术转让等合同方式取得项目经费。国家大力倡导将科学研究应用到国民经济主战场，通过争取横向课题开展应用型研究成为科研事业单位力推的科研业务形式，横向课题经费在科研经费绩效考核中的权重相对较高。纵向课题经费要求“专款专用”，执行国家、地方和单位预算管理制度；横向课题经费遵循合同约定，结果导向性强，通常实行预算总额控制。

科研课题的研发单元一般以课题组的形式开展，课题负责人对经费使用的真实性、合法性和相关性负责。课题组成员开展实验研究技术开发工作，通常还兼顾科研设备材料购置申请、验收、领用、保管等事务工作；科研财务助理负责财务报销和结题验收等管理工作。

二、科研事业单位内部审计体系建设

（一）内部审计对科研事业单位治理和发展的促进作用

内部审计工作的目标应当与科研事业单位总体目标一致，或者说为科研事业单位更好实现科技创新总体目标而服务。内部审计通过审计方法和程序对科研经济业务是否合法、内控制度是否完善、流程执行是否规范、风险管控是否到位等进行评价，以事后监督的形式，查错纠弊，推进整改，揭示风险，控制防范，从而起到提高科研事业单位发展质量和效率的作用。

随着科技创新“放管服”政策的推进落实，科研事业单位内部审计工作在规范科研业务活动、推动廉政建设中的作用愈加重要。内部审计工作目标不仅仅止步于做好“监督评价治已病”，好的内部审计工作还应“建言献策防未病”，深入挖掘内部审计工作管理咨询服务价值。首先是及时获取科研事业单位各项方针政策，推进管理部门将政策内化，促进单位管理制度与时俱进。其次是深入科研业务部门，宣传强化责任意识，加强科研管理业务交流，了解科研一线的困惑和诉求，加以分析，疏通管理难点和流程堵点。最后是搭建管理和业务沟通桥梁，在规范科研业务活动和项目经费管理的前提下，推动重点风险防控和创新政策落实，为科研发展和管理创新建言献策。

“监督评价”和“建言献策”像是内部审计的双翼，通过监督评价发现流程制度和管理方法的改进点，提出专业的咨询建议和提升策略，进行制度创新，改进管理方法，促进科研业务工作合法合规顺畅发展，形成审计监督和管理咨询的有效互动和良性循环。

（二）科研事业单位内部审计的机构设置现状及建议

科研事业单位是“一把手”负责制，实行的是决策、执行和监督分离的管理机制。单位负责人对内部审计的重视程度决定着机构设置能否符合独立性的基本要求。事实上，许多科研事业单位负责人更重视管理部门的机构设置，由管理部门在其职能分工范围内履行把握政策、落实决策、制定制度和监督执行的职责，对内部审计的重要性和积极作用缺乏关注和了解，认为内部审计仅仅是监督的监督，因此将内部审计作为一项职能工作，划归某个管理部门（通常是财务部门）负责完成；部分科研事业单位将内部审计与党纪工作合并设岗，岗位涵盖内部审计监督职能，实际内部审计工作仍由财务人员完成；这些形式的机构设置很难保证内部审计工作的独立和客观。一些科研事业单位为了避免“财务管内审，内审审财务”的不相容情况，单独设置少量内部审计岗位，划归到财务部门以外的其他管理部门，和财务工作确实是独立开来，但力量薄弱，深度依赖管理部门的配合，而且本质上还是内部审计低于或者依附管理部门的组织定位，依然很难独立发挥内部审计监督、评价和建议的作用。

科研事业单位作为国家拨款事业单位，出于人员编制的限制和人员成本的控制，单位负责人在机构设置时首先会满足单位运转和主体目标必不可少的机构，比如“人、财、物”三大基本要素管理部门和科研部门。内部审计属于风险控制层次的需求，因此，构建机构框架时应充分争取单位负责人对内部审计目标作用的了解和认可，看到内部审计工作的价值和作用，进一步强调独立性对内部审计的决定性作用，阐明内部审计与管理部门之间监督与被监督、提供咨询与寻求建议的关系，争取单位负责人的高度重视，设置有效发挥目标作用的独立内部审计机构。

规模较小、方向精专、经费有限的科研事业单位，建议引入外部审计机构定期开展内部审计重点业务，如委托审计中介机构或外聘内审内控专家开展内部控制风险审计，实现风险控制的合理保证。

（三）科研事业单位独立内部审计机构的创新管理体制构建

科研事业单位设置独立内部审计机构后，如何以有限的人力，提供更高效的服务，创新管理体制尤为关键。通过构建沟通舒畅、运行流畅、整改顺畅的管理体制，激发科研事业单位自主规范和自我约束的动力，释放管理服务科研创新、创新服务科研业务的活力。

构建创新管理体制，首先是确立决策有力的领导机制。科研事业单位党政领导班子是单位决策顶层组织，由党政领导班子直接领导内部审计工作，决定内部审计重要事项，部署内部审计专项工作，听取内部审计工作报告，直接了解风险程度，审议管理改进建议，推行内部审计成果应用，能最大力度保证内部审计工作发挥目标作用。

其次是设置定位清晰的组织架构。为切实发挥内部审计的监督职能，突出内部审计机构的权威性，需要内部审计组织架构定位高于职能管理部门。建议设立单位负责人审计助理，由内部审计机构负责人担任。审计助理的设置，在单位各部门间有重大冲突产生管理风险时，由审计助理负责协调，通过内部控制审计，客观据实分析冲突关键点，结合单位实际管理情况，提出全面客观的建议，有效解决问题。

最后是组建专业综合的人才队伍。随着内部审计业务迭代发展，不再局限于经济业务审计，越来越偏重于内部控制审计、风险审计、管理审计。组建一支财务精专、业务全面、熟悉管理的审计人才队伍，对内部审计管理体制构建的重要性不言而喻。建议组建体系化的专职和兼职内部审计人员。专职人员要求会计、审计专业知识过硬，管理知识精通。兼职人员可吸纳科研业务和职能管理专业人才。兼职人员参与内部审计工作，成为业务全面管理的补充；兼职人员通过参与内部审计工作，培养其全面管理和融会贯通的管理能力，起到双向互动互赢的效果。科研事业单位科研财务助理是一条可行路线。在落实科技创新“放管服”政策中，充分发挥科研财务助理在科研一线和管理政策间的纽带作用。科研人员掌握科研规律，管理人员把握制度红线，科研财务助理匹配科研业务需求和管理控制规范，通过内部审计汇集，推动制度内化，维护科研创新活跃、管理生态健康的科研环境。科研财务助理作为内部审计兼职人员可以大有可为，职业晋升也打开了通道，为内部审计积蓄人才力量。

（四）科研事业单位独立内部审计部门的工作机制建设

科研事业单位有效推进内部审计工作，良好的工作机制必不可少。内部控制工作机制主要包括工作报告机制、问题整改机制、结果应用机制和长效机制四个方面。

内部审计工作报告机制。内部审计日常工作由内部审计部门负责人及时向单位主要负责人汇报。内部审计重大事项、年度计划、实施方案、审计报告和整改报告应由审计助理报告领导班子决策。

内部审计问题整改机制。科研事业单位应重视内部审计发现问题的整改。被审计科研课题负责人是课题审计问题整改的第一责任人，需确保问题整改到位，并在规定期限内提交审计整改报告。

内部审计结果应用机制。科研事业单位内部审计应对发现的问题分门别类，对于内部控制普遍性问题，提出流程制度改进要求，推进建立符合科技创新规律的内部控制机制；对于科研业务活动共性问题，应分析原因，推动专项改进提升；对于政策理解不透、制度流程不清的情况，加强宣讲培训、互动问答，促进科研业务健康发展。

着力建立内部审计长效机制。基于内部审计工作发现的典型性、普遍性、倾向性问题，深挖问题产生的根源，仔细剖析，区分主观故意出错、客观条件限制还是改革创新试错，对不同情况，提出切实可行、行之有效的管理建议，形成长效机制，持续提升科研事业单位主动监督、自我约束和自我规范能力。