行政事业单位内部控制报告编制存在的问题初探

●陈红云 李 艳

一、行政事业单位内部控制报告编制背景

2012年，财政部针对当时行政事业单位对内部管理重视不够、缺乏基本的控制要求和措施、风险防范意识薄弱、相关规定和要求长期不能落到实处等问题，发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》。

2016年，为了切实落实好《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，进一步加强行政事业单位开展内部控制的建立和实施工作，财政部下发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，要求各行政事业单位以量化评价为导向，开展基础性评价工作，并印发了实施方案。基础性评价工作是对行政事业单位内部控制的“摸底”评价，有利于行政事业单位在内部控制工作中有的放矢、心中有数，加强内部控制系统建设，标志着我国行政事业单位内部控制进入新阶段。

2017年，为全面推动行政事业单位内部控制规范的建设，财政部印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。2020年是内部控制报告编制的第4年，内部控制报告编制报送载体从单机版发展到网络版，内容也结合实际进行了扩展，这些改进措施对于推动行政事业单位内部控制建设、以评促改具有重要意义，对行政事业单位建立内控报告制度，促进内控信息公开起到了重要作用。但内部控制报告编制过程中存在领导重视不够、力量薄弱、各部门参与度不高、结果运用不充分等问题依然存在。本文对内部控制报告编制中存在的问题进行剖析，并针对性地提出改进建议，对于完善内部控制报告的编制、促进单位内部控制规范和防范风险具有一定意义。

二、行政事业单位内部控制报告的有关内容

行政事业单位内部控制的报告包括单位内部控制总体评价、单位内部控制总体效果、单位内部控制存在问题和建议，覆盖单位和业务各层面，其中重点涉及预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产业务管理、建设项目管理、合同管理等六大领域的业务活动，能全面反映行政事业单位的内部控制建设情况。

（一）单位内部控制总体评价

主要反映单位总体内部评价的现状情况，对于单位总结当前内部控制中存在的问题和完善下一年度内部控制工作具有重要参考意义。

（二）单位内部控制总体成果

单位内部控制总体成果主要包括单位层面内部控制情况、业务层面内部控制情况、内部控制信息化情况、内部控制工作的经验、做法及取得的成效、行政事业单位内控工作中存在的问题及遇到的困难、对单位当前开展内控工作情况的意见或建议等。

一是行政事业单位层面内部控制情况。这一层面主要包括对行政单位内部控制的机构组成有关情况、内部控制的机构运行情况和权利运行制衡机构建立情况等进行报告。具体表现在单位主要负责人是否负责内控，单位风险清单制度是否建立，重大决策是否集体决策，关键岗位是否分离，是否将内部控制有关要素及建设按要求整合成一个完整的系统等。

二是行政事业单位业务层面的内部控制情况。主要涉及内部控制业务工作职责分离情况、内部控制业务岗位轮换情况、内部控制制度建立健全情况、内部控制有关制度执行情况。对于行政事业单位业务层面内部控制报告的内容主要涉及预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、建设项目及合同管理等六项控制活动。该六项业务活动的分析评价，基本涵盖了行政事业单位所有的内部控制活动，且业务是相互联系，共同影响着行政事业单位的资金活动，构成了行政事业单位内部控制业务层面的经济业务活动。

三是行政事业单位内部控制制度建立健全情况。主要涉及业务环节适用情况，以及本年度与内部控制有关的制度和内部控制流程更新情况，对单位预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、建设项目、合同及其他业务领域管理有关制度是否有更新等情况进行报告。

四是内部控制制度执行情况。包括预算执行、项目绩效、采购合同、非税收入、采购验收、账实相符、固定资产处置、合同等情况。

（三）内部控制信息化情况

以信息化的手段推动行政事业单位内部控制机制建设和提升，信息化有利于促进内部控制质量、水平和效率等提高，行政事业单位内部控制信息化的情况主要是本单位本年度信息化资金投入，是否与单位各业务对接，与政府会计制度对接等。

三、内部控制报告编报的有关情况

从2017年起，财政部每年布置行政事业单位上一年度内部控制报告编制工作，至今已经连续4年。内部控制报告编制一般由财务部门负责牵头、相关部门配合完成。通过编制内部控制报告，一是进一步增加了单位内部控制管理理念，提高了各单位内部控制风险的防控意识；二是有效促进内部控制系统的完善，规范了单位的各项经济活动，实现了各项经济活动相互制约、相互监督的机制；三是能够进一步发现单位内部控制的薄弱环节，有利于单位有的放矢，查漏补缺，推动单位内部控制上新台阶，对于规范单位内部权力运行，推进廉政建设，促进国有资产保值增值具有重要意义。

内部控制制度贯穿于单位经济活动的始终，在单位内部从职责分工到业务流程等已经形成制衡。行政事业单位是内部控制建设的主体，各职能部门是内部控制主体的重要组成方面，所以任何一个部门无法独立完成单位内部控制工作，各部门应通力合作才成。目前，由于编制内部控制报告的时间紧，涉及的业务和管理范围广，部门参与度不够，由财务部门牵头的单位内部控制报告编制工作几乎由财务部门独立编制完成，导致编制的内部控制报告在一定程度上不能完全反映单位内部控制的真实情况，有违编报内部控制报告的初衷。

（一）认识不到位，重视不够

发掘出单位内部控制的薄弱环节，自查自纠，查漏补缺，有的放矢，举一反三，推动单位内部控制上新台阶，进一步推进前段时间廉政建设等是行政事业单位内部控制报告编制的意义之一，所以内部控制总结环节是不可或缺的。目前，在单位内部控制方面存在较为严重的“重执行、轻总结”现象，主要体现在领导甚至是“一把手”非常重视、单位各部门参与内部控制制度建设和实施，但内部控制制度建设与实施情况总结报告往往被认定为是财务部门的一项工作，理应由财务部门完成。究其原因，内部控制与单位经济活动、业务活动的管理已融合，是领导关注的重点，也需全员参与；内部控制制度建设与实施情况总结报告虽然意义重大，4年来，其编制质量无评价，编制内容无核实，实施结果无反馈，财务部门保形式上的完整即可，导致内部控制报告流于形式。

（二）内部控制报告编制人员能力有限

根据财政部关于内部控制的有关文件精神，2017年开始全面开展内部控制报告编制工作以来，这项工作几乎没有组织相关的业务培训。行政事业单位受编制限制，一般没有设立内部控制管理岗位，内部控制报告编制虽由财务部门牵头，但业务部门很少参与。由于内部控制面广、量大，而报告编制人员能力有限，导致编制的单位内部控制报告质量无法保证。报告编制人员能力不足主要原因：一是对编制方法缺乏系统专业的培训，大多数亦为非专业人员；二是对单位内部控制的内容和流程缺少全方位的了解；三是受岗位限制，不可能全面掌握单位的制度资料，业务资料，这些资料是编制内部控制报告的基础支撑材料。

（三）相关部门参与度不高

由于单位领导重视不够，对于内部控制报告编制工作，单位亦无明确的责任分工，对如何编制内部控制报告，从上至下，无系统的业务培训。因为开展内部控制报告编制工是由财政部发文布置的，所以按单位管理流程，此项工作最终的执行落在财务部门，即使领导批示相关部门配合，其参与意愿也不高，对配合要求视而不见，财务部门牵头的内部控制报告编制工作往往最后由财务人员独立完成。

（四）内部控制报告结果应用不足

内部控制报告通过软件系统上报，可避开了领导审阅；内部控制报告上报后，报告质量无评定，报告内容无核实，内部控制问题无反馈，不能敦促报告单位制度建设和有关文件修订，或对执行中的有关问题进行整改，影响了内部控制重点、难点问题的分析及评价结果的应用。

四、改进建议

为进一步推动单位内部控制工作，形成对权利的有效制约，完善单位内部控制流程，为全面做好行政事业内部控制报告编制打下良好基础，形成“人人学内控、人人讲内控、个个受约束”的良好气氛，单位须做好以下工作。

（一）提高认识，加强组织领导

内部控制涉及单位层面和业务层面，内容涉及到预算业务、收支业务、资产管理、政府采购、建设项目、合同管理、内外监督等各项经济活动。内部控制的实施需要单位内部各有关部门和岗位通力合作，加强沟通与协调，形成互动机制，要靠单位全员参与，相应地，反映实施情况的内部控制报告也需要各参与部门配合。单位内部跨部门沟通协调还需靠领导的高度重视和大力支持，故单位领导，特别是“一把手”重视是做好内部控制建设和编制好内部控制报告的关键。行政事业单位主要领导和班子人员要带头树立廉政风险防控意识，做好单位内部控制建设、内控评价和报告的编报工作，为单位开展内部控制建设工作提供组织保障，确保内控工作顺利推进。

（二）明确责任，报告编制制度化

要进一步明确责任，对单位内部控制制度的建设、执行及监督等方面进行全面梳理，将内部控制报告编制工作纳入内部控制的内容，并用制度规范化。成立单位内部控制领导小组，明确牵头部门和参与部门，防止内部控制编报仅有财务人员参与的情况。在编制内部控制报告的过程中，要发挥内部控制领导小组的协调作用，切实提高内部控制报告的准确性和可读性，提高编制质量。

（三）加大培训力度，提高报告编制水平

内部控制是一个复杂的系统工程，需全员参与，内部控制报告是对单位内部控制制度建设和实施情况的总结，需相关部门配合。单位既要组织内部控制规范的培训学习，也要组织内部控制报告编制的专题培训，并进一步普及培训面，扩大参与度，切实提高内部控制报告的编制水平。

（四）推进内部控制信息化建设

信息化能够提高内部控制的效率，内部控制编报是系统性很强的工程，行政事业单位应用信息化的手段推动内部控制体系建设，把更多线下审批业务集成到线上，完善办公管理系统，将业务活动嵌入到办公系统管理中，一方面可提高工作效率，减少发生经济活动风险，另一方面，方便内部控制报告编制时查阅提取资料，提高内部控制报告的准确性。

（五）推动内部控制结果的运用

要积极开展内部控制报告结果的应用工作。对编报的内部控制报告质量进行评定，提高编报水平；对编报的内容要抽查核实，确保报告的真实性；根据内部控制报告中反映的问题，进一步修订和完善有关内部控制制度。要建立问题清单，对内部控制存在的问题限期整改，对行政事业单位内部控制报告进行重点检查和监督，敦促各单位及时进行整改。要强化数据共享，对于内部控制报告中存在的问题要及时分享给各单位和各部门，让相关部门充分了解问题及建议，并及时进行整改，以推动内部控制报告结果得到充分的应用。

内部控制报告是对内部控制制度建设和实施情况的总结，内部控制报告编制工作是内部控制的一个重要环节。做好内部控制编制工作，有助于推动内部控制水平的提高，对提升单位内部治理、规范单位权力运行、改进单位财务管理都具有重要意义。