林业行政执法主体问题探究

●宋佳怡

2019年11月起，令全球震惊的澳大利亚丛林大火肆虐不息，蔓延至每一个州，先后导致数十人丧生，几亿只动物死亡，许多城市宣布进入紧急状态。这场牵动着全球人心的丛林大火爆发和很难遏制的原因有很多。2019年11月起当局已就因大约200宗和林火相关的罪行，对183人提出了警告或检控。引起火灾的原因有很多，有蓄意纵火，也有不小心丢弃烟头导致的，这也是全球森林火灾发生的主要原因。在这场灾难中我们看到无数动物流离失所，浓烟遮天蔽日，惨不忍睹。从经济到生态以及各个方面，这场大火给澳大利亚甚至于全人类都带来了无法挽回的损失，因为森林资源并不仅仅关乎于一个国家，更是与整个生态系统息息相关，林业资源的存在与否关乎到整个地球。这场大火也是给了全世界的一个严重的警告，因此，切实加强对林业各个方面的管控已迫在眉睫。

森林被称为地球之肺，对于全球生态的作用至关重要，截至2019年9月，我国森林覆盖率已达22.96%。作为多年森林覆盖率居于全球第一而且远超于其他国家的日本，其森林覆盖率已达70%，日本在管理制度、林业发展、行政执法等方面都有很多可以借鉴之处。本文将通过对于我国林业行政执法问题的研究中行政主体方面进行详细分析，并对比日本的管理制度作一总结，同时提出相关建议。

一、林业行政执法依据及执法范围

（一）林业行政主体

林业行政执法主体是由国家赋予的行政执法权，并且用自己的名义从事林业行政执法的活动，能够独立承担由林业行政执法所产生的法律责任的林业行政机关或组织。根据《中华人民共和国森林法》第九条、三十四条，《林业行政处罚程序规定》第六条、《林业行政执法证件管理办法》第一条，《中华人民共和国野生动物保护法》等都为我国的林业行政执法主体提供了法律依据。根据以上依据，我们可以大致把林业行政执法主体做出以下分类：国务院林业主管部门、县级以上地方人民政府、森林公安部门、经有林业执法权的机关授权给组织或者个人以林业行政处罚权，如植物检疫机构、林业站、护林员等。

（二）林业行政主体执法范围

为了明确问题根源，有条理地开展工作，首要任务就是要明确好行政主体的执法范围，明确各方职权，以免出现问题归责不明晰，多方推诿责任。所以根据我国相关法律中关于执法权限的规定，法律所赋予行政主体的管理范围大概分为以下几个方面。第一，根据《森林法》第九条规定，县级以上地方人民政府是本辖区内林业行政执法主体，根据《森林法》第四条地方政府也可设立专职。比如划定护林区，建立林长制，配备护林员等。有责任于保护林业资源，修复生态，督促相关组织对林业进行管理等。

第二，根据《森林法》第十二条，对于加强对于森林资源保护的意识普及是林业行政主体的义务，有责任鼓励民众加入到森林资源保护的宣传活动中来，鼓励当地居民参与绿化，提高民众的参与度。

第三，对于森林衍生资源负有保护义务，比如对野生动物、古树名树珍贵植物等进行保护，并对于捕杀野生动物的人进行处罚。

第四，根据《林业行政执法证件管理办法》第六条中的各项条款，对于林业执法工作人员进行考核培训等都有严格的要求。

第五，我国《森林法》中规定将森林划分为商品林和公益林。合理划分，高效利用。并且要明确关于商品林的承保责任，明确主体，归责明确。

二、林业行政主体存在的问题

（一）执法权规定不明确

相关法律法规对于职权范围、执法手段规定得不细致，常常会出现逾权或者怠政的情况，上级制度松散对于下级就没有震慑作用，以至于林业相关法规对于生活在林区平民百姓而言也只不过是空文而已，而且这会极大地降失司法的公信力。我国《森林法》自1984年颁布起已经30多年了，至2020年7月1日才适用新的《森林法》，截至2019年底也才进行了三次修订，更新速度缓慢，没有跟上经济、政治等方面发展的进程，而且我国1984年颁布的森林法一直围绕着开发林业资源为立法宗旨，滞后的法规是无法起到有效规范的作用的。相比于日本，其林业管理制度历经百年，进行了数次修订并且多次重新颁布森林法，直至今天形成了这样标准完整的林业执法管理体系。而如今日本的森林法已经针对老龄化的趋势来开展林业相关的工作和计划，考虑周全，内容细密。法规的更改及时跟进于政治、经济基础的改变，这也是日本森林覆盖率连续居于世界首位的硬性条件。

（二）执法人员素质较低

林区大多数处于祖国的边陲地带，经济水平落后，发展缓慢，相对应的政治建设制度并不先进。并非所有的林业执法人员都是通过考试选拔上来的，更不具有极高的相关法律素养，缺乏责任意识以及道德追求。缺少专业的知识，不了解先进的技术和设备，就没有科学的管理方法和思维方式。不按照标准的执法程序、没有相关的法律知识且道德素质低下，这样的执法人员所组成的执法队伍就无法支持构建强有力的林业执法体制。

（三）政府方面对于民众的宣传教育不足

林业主体不仅包括政府的执法部门，更包括森林承包人、林区居民等。这些以林业资源为生存条件的人，他们作为林业资源最直接的接触者，缺乏林业资源可再生的意识、思想落后、不懂法律就会严重阻碍我国的林业法制化进程。比如在笔者的家乡伊春，一个以红松闻名的林区，红松作为我国珍贵的资源，砍伐红松已被列入刑法，即使面临严重的处罚，也仍有人妄图掩耳盗铃，知法犯法，这类行径是我们所要严厉打击的，思想意识是一切政策得以建立稳定的根基。所以，政府方面对于民众的宣传教育不足也是执法部门的问题之一。

（四）没有引导经济发展与资源开发之间的平衡

平衡经济与可持续发展之间的矛盾是行政主体的职责。其实从实质上来看，商品经济的发展和森林资源保护是相互矛盾的，要想平衡经济与生态需要科学理论的指导以及先进的管理经验还要有专业的仪器检测。没有国家对于开发林业资源专门的引导，就不能对森林资源进行有效的利用，进而导致林业资源浪费。所以只有明确细化各方的责任，制定平衡的标准，才能够降低由于对于经济利益的追求而造成对林业资源的破坏性。

三、对于林业行政执法主体问题的建议

（一）完善执法队伍的监督制度

首先，针对执法队伍内部必须明确职权分类的问题。要保证队伍的清正廉洁和有效的执法力度，遵守《林业行政执法监督办法》中的相关规定，要将层级监督和奖惩制度有效地结合，横向纵向双管齐下，防止内部抱团、相互包庇、弄虚作假的现象。其次，要特别注意：《林业行政执法监督办法》于1996年颁布至今，会有不切合当代社会实际情况的地方，各林业主管部门要根据本辖区内的实际情况来定夺。

（二）改革执法队伍

1.建立完善的监督机制。执法人员作为整个林业行政执法主体中的最关键一环，其工作在林业执法一线，直接接触林区群众，影响到整个执法公信力的实现。所以执法人员要严格地遵守法律法规，保证执法程序的正确性，维护法律的威严。提高执法人员自身的法律素养、职业素养，加强学习，建立完善的监督机制。

2.提高执法人员的选拔标准。要倾向于具有相当丰富的林业知识，可以从当地自身的林户中进行选拔，同时要有一定的法律知识修养。

3.要注意道德方面的考核。进一步关注执法队伍内部的道德监督、风评等，不定期地审核小组进行审查。

4.建立责任追究制度。上层执法人员要严格规范其自身行为，对于民众要起到示范作用，注重榜样的力量，更好地知法、懂法、守法。每一个林业基站都有一个本地区的林业局领导负责，并承担连带责任。

5.对于考核制进行创新。创新考核机制，比如，每月考核占比年考核成绩，根据最终考核结果确定年终奖等，表现良好则可以获得嘉奖，有重大突出表现的则可以进行颁奖、宣传事迹等。

（三）政府要加大对于林区民众的宣传教育

根据上文中行政主体职权范围，增强宣传教育是其责任。每年的3月21日是世界林业节，3月12日是植树节，因此，可以将每年的三月作为林业宣传月，招募志愿者，例如组织大学生等有较高文化素养的公民到社区进行宣传，通过列举破坏森林危害等事例来提高民众的林业保护意识，合理引导，奖罚分明。对于擅自砍伐或者触犯法律中明文规定的事由，必须严格按照法律规定程序依法处置，并发公告，以达到警示作用。对于某些特殊地区，根据当地的公序良俗进行规范的补充，但是当个别人用习惯来对抗法律的话，执法人员应予以严格依法执行，坚守执法原则，不做任何让步。

（四）国家对林业方面的投入，引导农林户平衡经济与生态

对于平衡经济与可持续发展之间的问题，要是由国家对于开发林业资源的主体进行引导。比如，对于农林户要进一步提高和保障他们的基本收入，以打消他们采取其他极端的手段来获取林业资源的想法；对于大型开发企业，应制定严格的标准，来限制资源开采量以保护可持续发展；对于污染的排放量不得超过国家规定的标准；净化排放物的技术要达到先进水平。国家要将林业方面的专家与林户进行对接，做到理论与实践的有效结合，既能让专家了解到林业的第一手资料，提高相关的理论知识，又能为农户提供科学的指导。

四、总结

森林资源对一个国家无论是从经济方面还是政治方面都非常重要，所以对于林业方面的管理更应加强。让我们感到欣慰的是，目前我国森林覆盖率正在稳步上升，但同时，我们不能有丝毫的大意，必须切实做好相关的行政执法，依法治人，规范行政主体的行为，从法制规范到自身素质再到民众支持，保证各方力量都能够积极参与到林业资源保护和生态保护、绿色发展上来，提供公众参与感才能有效地提高治理效率。法治是国之重器，《法律稻草人》中有这样一句话：司法权威，如果没有社会的尊重与信赖托往，就是建立在流沙上的塔，置于风中的蜡烛。所以只有行政主体严格遵守法律法规，才能对全社会起到示范作用，才能稳固民众信赖之基。有良法没有良人，无论是完善林业还是其他各个方面，将是事半功倍。