CPTPP国企条款对我国国企的挑战

●胡若涵

一、引言

CPTPP的前身为美国主导的TPP协定，美国于2017年退出后，日本主导下其余11国签署CPTPP（跨太平洋伙伴全面进步协定），并于2018年12月30日正式生效。TPP旨在“促进自由化进程，达成自由开放贸易”，在国企和指定垄断、环境、劳工等多个议题上设置了更高门槛。TPP中的国企条款发展到了目前最完备、最体系化的程度，是国企条款在区域贸易投资协定中较为全面的首次尝试，其规制标准要高于以往自由贸易协定中的国有企业条款①。据《财富》中国500强排行榜显示，我国国有企业一直占据主导地位。虽然近年来民营企业在改革开放中不断发展，在2019年上榜的企业中，民营企业数量只比国有企业少20家，但国有企业是国民经济主导力量的事实依然没有改变。因此，我国需要关注CPTPP等高标准协定的国有企业条款，研究其对我国国企的影响，以应对规则变化带来的挑战。

二、TPP的特征及与“竞争中立”规则的差异

TPP中的国有企业条款主要涉及以下几个方面的内容：（1）国有企业概念的界定；（2）非歧视待遇和商业考虑；（3）非商业援助；（4）透明度；（5）管辖权与管制公平；（6）豁免权及例外条款。

首先，可以明确的是，TPP国有企业条款的核心思想来源于竞争中立规则。国内学者唐宜红、姚曦指出，TPP国有企业条款可以看作是竞争中立规则国际化过程中，在区域贸易投资协定中较为全面的首次尝试①。TPP国有企业条款的最高目的与竞争中立相吻合，即达到国有企业和私营企业共同竞争的状态。美国副国务卿曾在2010年提及“竞争中立”，之后便在国际层面大力传播这一概念。TPP中的第17条国企条款在2012年谈判中由美国提出，意在推广竞争中立原则在国际竞争层面的运用。

其次，细究竞争中立原则在TPP中的表现形式可以发现，其与竞争中立的本质有所差异。澳大利亚于20世纪90年代最早提出此项原则，澳方提出的目标是“消除政府企业在重大经济活动中因所有权因素造成的资源配置扭曲”。在具体制度制定方面，澳大利亚《竞争原则协议》（CPA）中规定了三类序列化竞争中性工具:公司化改造、税收/债务/监管中性、全成本定价②。2012年，OECD以澳大利亚提出的竞争中性原则和措施为参考，发布《竞争中性：维持国有与私人企业公平竞争的环境》，将竞争中性归纳为税收中性、债务中性、监管中性、回报率中性等几个要素③，将澳大利亚提出的可实施政策等归纳为指导性精神和建议，促进竞争中性在国际层面的推行。

与OECD和澳大利亚相比，美国主导增加的国有企业条款体现出一个特点，限制性极强。在非歧视条款和商业考虑条款中，将覆盖范围扩大至另一缔约方企业和该缔约方领土内涵盖投资的企业的购买（销售）货物和服务的过程。非商业援助条款中，明确规定不得给另一缔约方带来不利影响，包含了政府对国有企业和国有企业对另一国有企业的非商业援助，并且明确规定不利影响所指的可能情形。所以，TPP和其他两份文件的区别在于其在竞争中立原则下的措施表现。澳大利亚在其国内推行《竞争原则协议》，通过制度和法律来保障私营企业和国有企业的公平竞争状态，引导市场高效运转，OECD将竞争中立作为国际层面的指导性建议，而TPP则是从结果出发，通过规避不利影响从而试图建立国际贸易新秩序，以实现对他国国有企业竞争力的遏制。

再次，从条款适用的对象来看，在界定国有企业概念时，TPP采用所有权、控制权和任命权三重标准来涵盖国有企业的范围。除此之外，在国有企业条款第17.13中对适用的国有企业进行了范围的缩小，规定非歧视待遇和商业考虑、非商业援助、透明度等条款不适用于在前3个连续的财务年度中的任何一年，自商业活动获得的年度收入低于2亿美元特别提款权的国有企业或指定垄断。国有企业是发展中国家和新兴经济体用以保障国民经济稳定发展，促进社会全面进步的重要手段④。在条款中对国有企业的规模加以限制，注重对大型国有企业的监管和限制，会对部分经济上依赖国有企业的发展中国家而言产生重大影响。例如，越南的国有企业在其国民经济中占主导地位，许多国企仍然面临着亏损和负债多的问题，但同时，在加入TPP后的几年过渡期中，越南加快了国有企业股份制改革的进度，并大幅出售国企，正在试图建立一个创新性经济制度。对于急需经济改革的新兴经济体而言，这一条款既是挑战和压力，也是利用TPP先进国际经贸规则来倒逼国内改革的良好契机。

三、TPP对我国国有企业的影响

作为目前在世界范围内推动“竞争中立”原则的主要力量,美国已经在双边、区域、诸边等多个层面将“竞争中立”原则转化为具有约束力的国际规则,比如《美国—新加坡自由贸易协定》《北美自由贸易协定》及《美墨加协定》等，这些双边、区域、诸边的规则很有可能构成日后多边规则的基础⑤，所以对于正在经历国有企业改革的中国来说，需要关注CPTPP中的国企条款对中国国有企业造成的可能影响，并积极采取措施进行应对。2019年3月国企改革发展记者会上国务院国资委主任肖亚庆提到，国有企业是独立市场主体，与其他所有制企业同样参与市场竞争，国家正在梳理和规范对中央企业的补贴，这将有利于为各类不同所有制、不同规模的企业营造公平竞争的环境和条件⑥。可以看出，中国国有企业的改革方向和目标与“竞争中立”原则相一致，但中国国有企业的现状仍然和TPP中所要求的有很大差距，对于我国国企而言，可能有以下不利影响。

（一）大型国有企业在对外贸易过程中可能受阻

TPP第17章第13条规定了国企条款不适用于规模以下的企业，即在前3个连续的财务年度中的任何一年，自商业活动获得的年度收入低于2亿美元特别提款权的企业。而国内学者徐昕指出，从国资委官网2017年公布的央企名单来看，对参与国际贸易和投资的，尤其是中央一级的国有控股企业而言，2亿SDR的门槛并不算高。⑦所以TPP条款表现出该条款对于大型国有企业的牵制，一旦成为贸易协定中的国企条款范本，则对我国国有企业而言波及范围较广。此外，在非商业援助的条款中特别规定，除了政府对国有企业的援助之外，还要求国有企业对另一国有企业提供的非商业援助不得造成不利影响，更是扩大了受影响的国有企业范围。

TPP首次将国有企业条款作为单独章节，形成了独立的、具有执行力的规范体系，国企条款从一国国内发展至双边FTA中的约定，再到区域、多边贸易协定中的重要条款，其在国际经贸规则中的重要性逐渐提高，对我国国企的对外贸易造成挑战。我国大型国有企业在钢铁、石油等重点行业中起着非常重要的作用，这些企业在基于商业考虑的基础上，往往还肩负满足公共需求的任务，由于部分具有行业的垄断优势和政府优惠贷款条件、减免债务等援助行为，一旦企业出口货物或服务价格较低，则容易以不正当竞争之由受到其他国家的双反调查，给大型国企的对外贸易施加了压力，所以这也被认为是美国牵制中国国有企业发展的政策性工具。例如钢铁行业频繁遭受反倾销调查，太原钢铁（集团）有限公司、韶关钢铁集团有限公司、宝钢集团有限公司等知名国企在前两年都曾被美国商务部裁定具有补贴和倾销行为，因而影响其出口行为。除去国有企业的身份之外，CPTPP的缔约国之间受到关税减免和原产地规则的影响，交易成本降低，加大成员之间的贸易往来，降低对中国产品的需求，其中澳大利亚、日本、马来西亚等国是我国重要的贸易伙伴，这一协定生效带来的贸易转移效应对我国企业进出口产生一定消极影响。

（二）在透明度上对国有企业改革提出更严格要求

TPP中规定，经另一缔约方书面请求，如该请求包括对国有企业和指定垄断的行为如何影响贸易和投资的解释，一缔约方应迅速提供有关该实体的以下信息，包括政府、国有企业持有的股份比例和投票权比例、任何特殊股份或特别投票权的描述、该实体最近3年的年收入和总资产、该实体根据缔约方法律所享有的免责和豁免，以及其他任何公开可获信息。对比国内2009年发布的《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》中，要求公开的包括国资委所出资企业生产经营总体情况、国有资产相关统计信息、国有资产保值增值、经营业绩考核总体情况和企业负责职务变动及公开招聘有关情况，与TPP所要求的数据与信息的公开度有一定差距。在国资委官网政府信息公开目录的国资监管和国企改革一栏中，公开了央企领导人任免、职务变动、负责人薪酬信息披露、改革重组、企业经营业绩考核等关键信息，但在信息披露过程中仍旧存在信息更新不及时、不完善的现象，且在国有企业经济运营情况的信息公开方面较为宏观，难以达到TPP中信息披露的高标准。

此外，第17.10条透明度条款中还规定了对非商业援助的公开要求，经另一缔约方书面请求，一缔约方应保证提供非商业援助的形式和金额、提供非商业援助机关或国有企业的名称、获得援助的企业名称、提供非商业援助的政策或法律依据等信息，对我国的国有企业构成很大挑战。中国从2001年加入WTO以来共做了4次关于中央层面维持的各类补贴的通知，最近一次是在2015年。在通知中，中国政府按照如上要求对每项补贴作出通报。但对于补贴额度，中国提交的通知中只对以财政拨款形式提供的补贴提交了具体数字，其余的则均为尚不可知（not available）。对于据以评估补贴对贸易影响情况的统计数据，则全部为尚不可知。⑦

透明化义务是确保实现竞争中立的最关键手段，无论是国有企业的公司治理改革、直接运营成本界定，还是税收中立等措施，都必须依靠透明化义务而存在。⑧提高我国国企透明度的呼吁一直未断，但对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国企来说，若是以不透明和不正当竞争的理由被要求披露过多信息，则对本国的敏感行业可能造成损害。

（三）TPP条款变相对对外投资设限

TPP国有企业章节中虽然未对海外投资进行明确的限制规定，但在多个条款中都加大了投资者进入东道国的投资壁垒，增加了国有企业海外投资的难度。在非商业援助章节，TPP将受约束的范围从的一缔约方国内的国有企业扩大至包含在另一缔约方或第三缔约方领土内投资的企业对另一缔约方提供货物和服务的情况，而相比之下，WTO《补贴与反补贴措施协定》则并非针对国企，而是对所有企业的国际货物贸易进行限制。TPP中对国有企业单独提出严格要求，故有学者认为，TPP国有企业条款实质上减损了协定赋予国有企业海外投资的国民待遇，将管控国企参与境外市场竞争的阶段提前到进入行为发生之前。⑧2005年中海油收购美国优尼科案就被美国CFIUS以危害国家安全为由拒绝。2016年，紫光股份有限公司收购西部数据时也因收到CFIUS安全审查通知而选择终止，有学者分析极有可能由于紫光联合34.27%由清华大学设立的国有独资公司清华控股间接持有，紫光股份为紫光联合提供贷款，且贷得时值4倍于其总股份的贷款，存在“外国政府控制交易”和国家补贴的潜在可能⑨。所以在进行海外投资时，我国国有企业因信息披露程度较低和补贴政策不透明等问题容易遭到他国的外资国家安全审查，而TPP的国有企业条款更是在投资审查制度之前，即贸易准入阶段对国企进行诸多限制，使海外投资的成本增加，提高了他国投资者在本国领土内进行投资活动的难度的同时，避免滥用投资审查制度的控诉。

四、我国国有企业的应对之策

（一）推进国企分类，深化国企混合所有制改革

依据国有企业所处行业和主要从事的活动对国有企业进行分类，有利于实现国有企业在国内和国际层面的竞争中立，规避他国对我国国有企业健康发展的遏制。在我国，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。作为贸易条款中的关注重点，明确哪些行业及环节的企业属于商业类国企，并对其经营目标是利益最大化还是考虑社会效益等加以区分，是推进国企改革的重要前提。同时，在进行国企分类和混合所有制改革时，我国应依据市场水平而继续推进国企分类和分层的举措，进行分类管理，考虑企业的业务结构和主要业务变化，从“管资产”转向“管资本”，完善现代企业发展制度。

（二）营造市场公平竞争环境，规范补贴模式和监管机制

我国正在规范对央企和国企的额外补助，对于我国部分国企而言，由于其所具有的公共服务性质或具有扶持重大领域的功能，在接受政府补贴方面容易受到外国安全审查的挑战，从而不利于我国国有企业整体上在海外成功投资的概率。在从事海外商业活动时，我国国企应关注国际投资安全审查法律及相关案例，注重规避敏感领域和部门。国家应加强相关立法，注重对防止国家干预企业经营政策的落实，营造市场公平竞争环境的同时，增强国际上对我国国有企业投资的认可。

（三）与民营企业共进，抓住“一带一路”机遇“走出去”

“一带一路”自2013年实施以来取得良好成效，与沿线周边国家共同发展，是发展我国对外贸易的重大契机，也是国有企业获得经济动力的新机遇和新挑战。国有企业相比民营企业而言，在投资对外发展项目时具有国家政策保障、更容易争取到区域金融机构融资等优势，故国有企业在以基础设施建设项目、提供公共物品服务等为特色的“一带一路”倡议中，更应承担中国企业“走出去”的责任，坚持共同发展的精神，积极拓展海外市场。

（四）完善国内相关法律法规，建立具有中国特色的“竞争中立”规则

目前，我国国内在市场竞争方面已经出台了《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律规范市场竞争的公平性和统一性，但由于中国对于“竞争中立”和竞争法的实践时间较迟，政策性过强等问题导致实施效果并未达到预期目标，国内需要对相关法律法规进行修订和完善，以提高国企改革的法治化水平。此外，我国应当从“竞争中立”的过往实践中吸取理念与经验，同时抓住“一带一路”的良好机遇，在双边贸易协定中探索适合我国国有企业发展的立法框架和实施途径，提高国有企业竞争规则制定的话语权，以应对CPTPP等高标准国际多边贸易协定转变趋势带来的挑战，同时拉动国内经济持续发展，积极推动新兴经济一体化，在全球化进程中发挥重要作用。

注释：

①唐宜红,姚曦.混合所有制与竞争中立规则——TPP对我国国有企业改革的挑战与启示[J].人民论坛·学术前沿,2015(23):61-73

②宋彪.竞争中性的渊源、政策目标与公共垄断改革[J].经济法研究,2017,18(01):179-199

③Rennie,M.and F.Lindsay(2011),"Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia:Review of Practices and their Relevance for Other Countries",OECD Corporate Governance Working Papers,No.4,OECD Publishing,Paris

④傅宏宇,张秀.“一带一路”国家国有企业法律制度的国际构建与完善[J].国际论坛,2017,19(01):48-53+80

⑤田野.国际经贸规则与中国国有企业改革[J].人民论坛·学术前沿,2018(23):74-83

⑥肖亚庆：国有企业是独立市场主体，与其他所有制企业同样参与市场竞争,法制网,2019年3月9日,http://www.legaldaily.com.cn/direct_seeding/content/201903/09/content_7793902.htm

⑦徐昕.国有企业国际规则的新发展——内容评述、影响预判、对策研究[J].上海对外经贸大学学报,2017,24(01):14-26

⑧毛志远.美国TPP国企条款提案对投资国民待遇的减损[J].国际经贸探索,2014,30(01):92-100

⑨舒雅.中国国企在美投资的国家安全审查风险及对策研究[D].华东政法大学,2018