新预算法实施背景下地方政府债务的困境与治理

●吴奇锟

随着我国工业化、城镇化的深入推进，地方政府不断强化基础设施建设，以满足社会民众的美好生活需求。在此过程中，资金始终是地方政府面临的一道难题。由于财权上移、事权下沉，加之原《预算法》的约束，地方政府不得不采取负债融资的方式弥补资金缺口，获取经济社会的发展，但也由此形成了沉重的债务。数据显示，1994—2018年，我国地方财政收入比重在50%左右，而支出比重却从67.4%上升至85.2%。深入分析新预算法实施背景下地方政府债务面临的困境，研究探讨治理路径，对于防范和化解地方政府债务风险、推动经济社会高质量发展具有重要的现实意义。

一、新预算法对地方政府债务治理的价值

为强化地方政府债务管理，2018年由全国人大常委会新修订的《预算法》，对地方政府债务的“借、还、管”提出了新的要求。在“借”上，该法案赋予了地方政府依法适度举债的权限；在“还”上，要求地方政府“应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”；在“管”上，对发债主体、用途、规模、方式、风险、责任等作出了新的限制。

新预算法对于地方政府债务的现代化治理具有重要的意义。首先，有利于增强地方政府债务的透明度与整体监控。该法案一方面规定，地方政府有权依法适度举债；另一方面又规定，地方政府要向社会公开其债务情况，接受各级人大与社会的监督。这些规定有利于地方政府债务风险的防控。其次，有利于地方政府降低融资成本与还债压力。该法案准许地方政府通过发行债券融资，较好地降低了地方政府融资成本。这是因为，发行债券的成本，仅相当于同期的国债利率，远低于融资平台的融资成本。同时，对地方政府债务实行限额控制，并准许地方政府可以通过发行债券转换高成本存量债务，从而消解了地方政府还债的压力。

二、地方政府债务治理面临的现实困境

在实施新预算法过程中，由于涉及环节较多，使得地方政府在自身债务治理中，还存在诸多亟待解决的困境。具体体现在：

（一）信息透明度亟待提升

建立规范、公开、透明的预算管理制度，是新预算法提出的重要目标。虽然地方政府在积极推进政务公开化、透明化，但由于债务信息与数据的特殊性，加之地方政府债务统计口径复杂、隐形债务缺乏记载、披露方式不统一等，导致地方债务信息公开存在一定的缺憾。比如，虽然地方财政收支情况每月都会公布在政府网站上，但较少提及地方政府债务收支情况；虽然地方政府公布了其一般性债务、专项债务决算表，但公布时间较为滞后。而由于地方政府债务信息公开不全面、不及时，给地方政府债务的分析和管理带来了不便。

（二）管理科学化亟待加强

在政府收支科目中，地方政府债务支出的方式较为模糊。在理论意义上，在收到发行债券收入之后，地方政府留用金额与转贷支出，应该与发行债券收入相等。但由于地方政府收支报表不够完整，不能及时反映本级留用金额；而债务支出，由于国库办理、商业银行办理两方面的债务支出是分开管理，难以及时掌握地方政府的还债情况。由此可以看出，地方政府债务在怎么借、怎么用与怎么还，尚未形成一个完整的链条。同时，由于地方政府监管机制的缺失，导致地方政府负债变相增加的问题。比如，新预算法明确规定，“省以下地方政府无权举借债务”，但在现实中，有的基层政府却以“临时借支周转金”的名义，向上级财政借款，变相增加了基层政府的债务。

（三）融资市场化亟待强化

负债融资是一种市场化行为。从地方政府债券发行看，虽然在形式上是一种市场化，但在实质意义上，地方政府与商业银行由于存在一定的利益关系，而且在地方政府债券发行市场，商业银行是具有“定价权”的投资者，导致二者之间“场外协议”的普遍存在。从PPP模式的推动看，政府确定的PPP项目多是公益性项目，而参与的社会资本往往是以获得最大化利益为目标。由于各参与主体之间的风险分配机制还不完善，加剧了公益性与盈利性之间的矛盾，制约了PPP项目的健康发展。

三、地方政府债务治理的路径选择

地方政府债务治理，不仅涉及面较广，而且牵扯环节较多，故而，应选择系统化的治理路径，既要积极稳妥地处理地方政府债务存量，也要加强控制和管理新增地方政府债务。

（一）增强地方政府债务信息数据的透明度

财政部在财预[2018]209文中强调“真实、准确、完整、及时公开”的原则，随同预决算及时公开地方政府债务限额、余额、使用安排及还本付息等信息情况，自觉接受监督，防范地方政府债务风险。增强地方政府债务信息透明度，当务之急应抓紧编制并及时公开地方政府综合财务报告。新预算法规定，地方政府综合财务报告应以“权责发生制为基础”，客观而真实地反映地方政府资产与负债全貌。地方政府应以此为契机，切实弄清自身的资产水平与负债情况，并及时向社会公开，为社会对政府的信用评估、绩效评价提供准确的数据支撑。

（二）提升地方政府债务管理科学化水平

提高政府债务管理科学化水平，关键在于建立有监管的、自担风险的地方政府负债管理体系。首先，应规范和细化地方政府债务收支管理，并将其全额纳入国库管理。这不仅有利于增强国库对地方政府债务统一管理和监督，而且能够动态了解和掌握地方政府债务“借、用、还”的全过程，从而促进地方政府债务风险的有效预防与化解。其次，加强对地方政府债务资金的来源与使用管理。在资金来源上，根据新预算法地方政府举债只能采用发行政府债券的方式的规定，对于地方政府盈利性项目的融资平台，可依法合并或关闭；对于公益性项目的融资平台，可采取发行政府债券的方式举借债务。在资金使用上，应及时公开地方政府债务投资方向，在各级人大与社会公众的监督之下，确保债务资金花在实处，取得更好的经济与社会效益。

（三）推动地方政府债务融资的市场化

目前，融资平台仍是地方政府债务融资的主流渠道。一方面，应深入财政专户改革，将政府资金全额纳入国库，割断财政与商业银行间的“利益纽带”，最大程度地减少影响招标价格的场外因素，不断提升债券发行的市场化程度；另一方面，应通过转变观念、增强契约意识，严格规划约束、完善风险分配机制，科学编制PPP规划与实施方案等，不断完善PPP模式，缓解地方政府融资压力。

总之，新预算法为地方政府债务现代化治理提供了有力的法律保障。应依据新预算法，加快修订与之匹配的《新预算法实施条例》，将地方政府债务的发债用途、规模、责任、管理等作出具体的规定，切实增强新预算法的可操作性。同时，应加大对违反预算法行为的责任追究力度，切实维护新预算法的严肃性和权威性，增强地方政府债务治理的规范性与有效性。