基层公共文化场馆建、管、用、存在的问题及建议

张元其

（临朐县全域旅游发展服务中心，山东 潍坊 262600）

1 基层公共文化服务体系建设现状

经过长期不懈努力，特别是近年来，全国基层公共文化服务体系建设取得了令人瞩目的成就，县级建立文化馆、图书馆、博物馆，乡镇实现了综合文化站全覆盖，村（社区）建起了综合性文化服务中心、农家书屋等，山东省威海市2017年建成山东首家“城市书房”，寿光、青州等经济较发达的县级市在城区也推进建设了一批“城市书房”，寿光市、临朐县组织开展了基层综合性文化服务中心星级评定，进一步丰富了公共文化服务内涵，充实了公共文化服务内容。总分馆制建设也稳步推进，潍坊市还创新试点了镇级图书馆建设，拓展了公共文化设施的内涵，提升了公共文化服务的覆盖面，一个遍及城乡的公共文化服务平台网络基本形成，城乡居民的文化生活得到了显著改善。然而，在基层公共文化服务体系建设成果丰硕，亮点突出的同时，则是大量经济欠发达地区的县（区）在文化设施建设上的资金缺口[1]。在我国经济欠发达一些偏远地区、革命老区，基层现代公共文化服务设施的建设成为文化事业中的薄弱环节。因财政压力大，投入无法保障，部分农村特别是偏远山区村，文化设施整体存量不足、增量有限。“居住地附近没有公共文化设施或者距离较远”，是市民不能享受到公共文化服务的主要原因，反映的也是一个设施数量少、布局不合理的问题[2]。加上投入不足，由日常运维管理的小问题逐渐成为群众无法享有基本公共文化服务的大问题。

2 公共文化场馆建、管、用中遇到的问题、困难、政策制约瓶颈

在现代公共文化服务体系建设中，对于公共文化场馆建、管、用，基层党委政府及各相关部门对工作给予了极大的支持，但与文化发展的现实要求和人民群众日益增长的文化需求相比，还存在较大差距。突出表现在以下几个方面：

2.1 所需经费投入大，基层财政收入“力不从心”

虽然近年来基层对文化事业的财政投入总量逐年增加，但一些国家级财政困难县，财政底子薄、收入规模小、可用财力少、保障水平低，很难拿出更多的资金来加大对文化事业发展的投入和支持，这与文化发展的要求还不适应，与现代公共文化服务体系建设标准存在较大差距。公共文化服务体系资金采取基础、业务和财力因素分配资金，已经迈出了较为公平、科学的一步，但进一步研究还存在一些不合理的地方。公共文化服务体系资金的分配与基层实际契合度不高，特别是作为基层文化单位的文化馆、图书馆、博物馆以及镇街综合文化站、社区综合性文化服务中心、村文化大院等业务经费和活动经费得不到有效保障。如：随着经济社会发展，全国范围内开展的撤村并村、撤村并镇等，并不彻底。撤并后的中心村比原建制村减少一半以上，甚至达到2/3，但很多的中心村方圆15公里以上，且一个中心村辖七八个行政村，这些行政村只是理论上的合并，其资产、债权、债务都单独核算，各项基层文化活动的开展，仍以原建制村为主体。例如：专项资金采取基础因素与业务因素各占50%的分配方法，其中村个数在基础因素中占权重15%，该占比权重太高。再者业务因素中公共文化服务设施个数占25%，该数据统计比重较大的还是基层综合文化服务中心即中心村个数，但是很多原建制村设有的文体广场、农家书屋、村史馆等设施，这些数据都无法单独统计，均合并到一个中心村中，这样统计测算显失公平。对事关文化发展大局的文化基础设施建设、文化创作、公共文化服务体系建设等方面财政投入也存在较大程度的不足。一些自发组织的民间文艺社团，群众业余团队仅靠文艺热情演出，缺乏活动经费，发展步履艰难，也急需各级财政扶持。

2.2 原有文化设施建设标准低，改造提升难度大

目前，基层特别是经济欠发达县（区）的公共文化服务体系还不完善，尤其是县级公共文化服务设施还不健全。作为国家财政贫困地区，部分沂蒙山区县还没有建成高标准的县级综合文化中心，现有文化设施大都于上世纪八、九十年代建设，有的更早，设施功能和建筑面积都不能满足新时代新形势下文化事业发展的需要。博物馆、图书馆除进行日常基本修缮外，十几年来未有新的建设，部分馆舍存在较大安全隐患。村（社区）综合性文化服务中心建设发展不平衡，图书、书架、电脑、音响、演出等设备配备不足，难以发挥辐射带动作用。总的来说，基层文化基础设施相对落后，与现代公共文化服务体系建设标准相比，还存在较大差距。

2.3 管理人员编制不足，专业人才匮乏

基层文化由于受限于现有人员编制，从事文化工作的大部分管理人员属于兼职，极少有专职专干，难以集中精力做好基层文化工作，导致基层公共文化产品和服务供给能力不强，公共文化服务低水平运转，文化服务层次不高的问题日益突出。另外，文化专业人才重使用轻培养，青黄不接的现象比较普遍。基层文化单位专业人员老化现象严重，出现断档。尤其在创作、编导、表演、文物考古等方面缺口更为明显，镇街文化人才短缺问题更为突出。以县级馆为例，文化馆有专业人才27人，其中40岁以上的18人，约占66%；50岁以上的11人，约占40%。图书馆有专业人才9人，其中40岁以上的6人，约占66%。博物馆专业人才19人，40岁以上14人，约占73%。镇街文化干部，更是基本为一人数职，文化工作方面基本是兼职，而且学历方面基本偏低，严重影响基层文化工作的开展，人才支撑不足，基层文化只能是低层次自娱自乐，不利于文化的高水平高质量发展，更谈不上文化的繁荣。目前，不管是在县城还是在农村，广大人民群众对文化科技知识、文化技能的培训需求逐渐增强，特别是秧歌、广场舞、传统戏曲表演培训深受中老年群众喜爱。由于专业人才缺少，这些基本的培训得不到满足，影响了群众文化活动的持久开展。

3 意见建议

针对现代公共文化服务体系建设中出现的问题，应加强顶层设计和整体谋划，在财政投入、人员编制、人才培训等方面，因地制宜，强化政府主导、部门协调和社会广泛参与的工作机制，加强督导考核，严格工作落实，确保制度标准接地气，工作推进有力度。

3.1 加大各级财政投入，建立健全财政投入激励约束和考核评价机制

一是立足基层经济社会和文化发展大局，围绕推进基本公共文化服务均等化目标，科学统筹文化发展规划和资金渠道，逐步扩大资金投入规模。充分发挥政府财政的主导作用，特别是市以上政府应建立健全财政投入稳定增长机制，确保财政对文化的投入每年有较大增长。二是在财政投入上要形成各级财政共同投入机制，文化设施建设分级投入，扩大贫困地区上级财政资金投入比例，上级财政重点支持革命老区和经济欠发达地区，使其以较少的投入，建设起设备齐全、功能完善的文化基础设施，尽快缩小与先进地区的差距，为群众开展文化活动提供好的平台和服务。基层财政则应重点支持群众文化活动开展、文化产品购买等基层群众最迫切的文化需求。三是要加强财政专项资金管理和制度建设，严格落实有关政策，用好文化建设专项资金，层层落实，加强考核，确保做到专款专用。财政设立的各项文化发展专项资金应当随着文化改革发展形势不断进行调整和完善。

3.2 提高财政资源利用效率，确保财政重点投入

财政应重点投入以下文化领域：一是支持重大公共文化设施建设、重大文化艺术精品创作、文物保护、非物质文化遗产挖掘整理等方面的资金投入，促进基层文化的持续繁荣。二是支持农村电影放映、农家书屋、文化站和综合性文化服务中心（大院）、农民体育健身、文化信息共享等一系列文化惠民工程，构建基层文化阵地，让先进文化占领广大农村阵地。三是强化持博物馆、图书馆、文化馆(站)免费开放工作，使人民群众共享文化发展成果。四是支持开展各类文化培训，普及文化知识。提高文化技能，培养造就文化人才，使文化发展后继有人，文化事业兴旺发达。五是购买文化产品和文化服务。特别面向服务基层群众购买高水平的文艺演出和文化服务，使文化直正发挥育人、化人、娱人作用，实现文化服务的公益化、均等化。

3.3 充分考虑基层群众需求，突出地域文化特色

一是建立便捷、有效的群众评价和反馈机制，推动公共文化服务与群众文化需求的有效对接，最大限度地使现代公共文化服务体系的制度末梢与基层群众的文化生活实际和文化需求意愿紧密联系在一起。二是现代公共文化服务体系建设应体现地域差异化，分步分类实施，避免一刀切。经济发达地区，财政充裕，各类文化资源丰富，群众对文化需求层次高，可按标准开展相关工作；经济欠发达地区无论是财力人力物力，都存在不足，标准要求应适放宽，使基层能够按照各地特点突出工作重点，把有限的资源集中到重点文化设施建设和群众喜闻乐见的文化活动上来。在政策措施、财政投入等方面鼓励基层按照地域文化特色、基层群众对文化需求特点，广泛开展特色鲜明、形式各样的群众文化活动，提高基层群众的文化生活满意度。

3.4 强化协调统筹，建立高效的公共文化服务工作机制

构建现代公共文化服务体系必须发挥政府的主导作用[3]，需要有高效的工作机制。当前公共文化服务体系工作机制存在多头管理、业务重复、效能不高、区域壁垒等问题，亟待作出优化。要建立“政府主导、各方参与”的公共文化服务体系建设协调机制，统筹公共文化服务体系建设，突破自娱自乐、自说自话的文化工作理念，使公共文化服务建设实现开放性、持续性、协调性发展[4]。把公共文化服务体系建设纳入科学发展考核评价体系，制定以绩效为核心、与经济社会发展相适应、与公共文化服务水平考核相符合的评估指标体系和评估程序。不搞大水漫灌、“千村一律”的资源配置和服务提供[5]，建立“资源整合、共建共享”的公共文化服务跨部门、跨区域、跨层级的统筹协调机制，打破部门和区域壁垒，整合文化资源。同时，要坚持建管并用，推动基层公共文化设施切实提高服务效能、发挥综合 效益[6]。

3.5 优化文化机构人员任用制度，加强文化人才队伍建设

一是完善文化机构人员的任用制度。国家应明确制定基层公共文化服务机构人员编制、岗位职责、任职条件、聘任期限、考核指标及报酬标准，依据“公开、平等、竞争、择优”的原则,通过采取竞争上岗、双向选择，破除人员身份、编制性质的框框束缚等方面改 革[7]，按照按需设岗、按岗聘用、择优聘用做到能上能下，能进能出，优胜劣汰。基层党委政府、各有关部门要按照国家标准严格落实，着力解决基层文化工作人员编制不足、不能专职专用、工资福利低等问题，充分调动和发挥文化工作者的积极性和创造性。二是出台相关政策，鼓励、支持基层加强对文化人才的培养和现有文化人才的培训，不断提高文化人才队伍的整体素质。健全人才队伍引进、培养和管理机制，力争每年都有专业文化人才充实一线。基层对文化人才应立足培养、强化引进，通过优惠政策、灵活机制、宽松环境，吸引更多的优秀专业人才到基层工作，进一步优化人才结构，重点引进培养一批文化专业人才，切实解决基层目前存在的人才短缺的问题。探索建立文化人才管理新机制，使文化工作专人专干，人尽其才，更好适应现代公共文化服务体系建设的需要。