加快构建现代环境治理体系助推美丽辽宁建设的思考

张巍

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，2020年8月，中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省推动构建现代环境治理体系实施方案》（以下简称《实施方案》）。环境治理体系是辽宁省治理体系的重要组成部分、建设美丽辽宁的迫切需要、完善生态文明制度体系的重要任务、统筹山水林田湖草系统治理的根本要求、实现辽宁省生态环境事业高质量发展的必然选择。

《实施方案》为理顺不同环境治理者的行为规范提供了方法，也为辽宁省环境治理体系和治理能力现代化建设的推进指明了方向。总的来看，《实施方案》可以概括为“四个角色、七大体系”。

四个角色

“四个角色”指的是环境治理中党委、政府、企业、公众和社会组织。以往的政策和相关研究大多认为环境治理者包括政府、企业、公众。《实施方案》指出要“以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好地动员社会组织和公众共同参与为支撑”。党委是领导，政府是主导，企业是主体，公众和社会组织是参与，《实施方案》赋予了各方在环境治理中的差异化责任。

“四个角色”综合考虑了当前和未来辽宁省环境治理所处的阶段，越是在环境治理已经取得一些成就之时，越是继续推进的艰难阶段。如果说之前已经解决了环境治理中的主要问题，那么接下来的任务就是巩固效果、查漏补缺，否则之前已经解决的环境问题就会卷土重来，甚至变本加厉。要想避免、解决这些问题，就必须牢牢把握坚持党的集中统一领导。坚持党的集中统一领导是国家治理体系的显著优势，也是国家治理体系的首要内容。生态环境治理与公共卫生事件管理具有相同之处，只要一个地方的环境治理做得不到位，其他地方的治理努力也将枉费。因此，要想巩固、扩大治理效果，必须从全局出发，坚持党的集中统一领导，做到统筹左右、协调前后、兼顾上下，只有充分、科学、有效地发挥“党委领导，政府主导，企业主体，公众和社会组织参与”多元共治的作用，才能形成政府治理和社会调节、企业自治的良性互动，形成工作合力。

七大体系

“七大体系”指的是到2025年要建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系。“四个角色”作用的发挥需要机制保障，通过机制设计，明确其在环境治理中的权责利，同时将其权责利通过机制联系起来，形成一个有机集合。

一是领导责任体系。通过落实中央统筹、省负总责、市县抓落实工作机制，明确财政支出责任，开展目标评价考核，推动落实生态环境保护党政同责、一岗双责。

在领导责任体系中，有两大创新亮点。第一是《实施方案》指出要针对“全省性、重点区域流域、跨市域等环境治理”，明确省与市县财政事权和支出责任，制定生态环境领域省与市县财政事权和支出责任划分改革方案，这有效解决了全省性、重点区域流域、跨市域等不同行政区划由于经济水平和生态环境状况的差异导致的环保努力程度差异化问题，更加符合财力与事权相匹配的原则，进一步理顺了省与市县收入划分和完善转移支付制度改革中统筹地方环境治理的财政需求。第二是《实施方案》指出开展省级生态环境保护督察，制定辽宁省生态环境保护督察工作规划和规范，依法依规开展例行督察及“回头看”、专项督察、派驻监察。严格实行生态环境损害责任追究，对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的按规定实行终身责任追究，压实党政领导干部生态环境保护责任。

二是企业责任体系。《实施方案》提出全面实施排污许可制，推动生产服务绿色化，提高企业治污能力和水平，提升环境风险防控水平，主动公开环境治理信息。通过排污许可证管理制度的实施，摸清家底，为环境监管提供全面、准确的依据；推动生产服务绿色化，从全过程管理入手，将污染治理前置，节约治理成本；提高企业治污能力和水平，加强企业环境治理责任制度建设，助推企业环境治理行为由政府环境规制为驱动力的“他治”转变为由成本内部化为驱动力的“自治”；公开环境治理信息，要求企业向公众公开环境治理信息，发挥社会组织和公众的共同参与作用。

在企业责任体系中，有两个创新亮点。《实施方案》明确要求排污企业通过企业网站等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况。第一是传统的环境管理模式将政府与企业视为监管与被监管的关系，将公众的角色预设为环境污染的受害者，正是因为这种模式导致了政府与企业的紧张关系，也使得公众长期缺位于环境治理。事实上，政府与企业在生态环境领域的关系不仅仅产生于监管过程中，还可以建立起共赢机制，公众也不仅仅是污染的受害者，还能够成为污染的治理者。实现上述角色转变的关键就是信息公开。大量企业环境数据的公开，既保障了公众的知情权，为公众提供更加全面的数据服务，也能帮助政府部门快速获取环境信息，从而为构建环境治理共同体提供开放、透明、准确、及时的环境数据。第二是健全企业环境风险隐患排查治理长效机制，建立环境安全台账，完善防控管理制度，落实企业环境安全主体责任。加强应急物资储备和应急救援、专家、监测等队伍建设，依法做好突发环境事件的风险控制，不断提升环境应急能力。制定突发环境事件应急预案备案行业名录，纳入名录的企业和化工园区依法制定突发环境事件应急预案，并报生态环境部门和有关部门备案。推进化工园区有毒有害气体预警体系建设，在大连、盘锦化工园区开展有毒有害气体预警体系建设试点。

三是全民行动体系。《实施方案》提出推动环境治理社会共建共治共享，完善信息公开体系，发挥各类社会团体作用，提高公民素养。首次较为系统地提出了公众参与的途径与方法，从环保举报热线、新闻媒体曝光、开展生态环境公益诉讼等方面强化社会监督；发挥各类社会团体的作用，充分调动群团组织、行业协会、商会等社会团体参与环境治理；提高公民环保素养，使绿色发展的理念深入人心，引导绿色消费和生活方式，进而从需求端倒逼企业环境行为的改进。

在全民行动体系中，有一个创新亮点。《实施方案》指出要“将生态环境保护纳入全省各级党校（行政学院）教学计划和课程体系”“按规定纳入全省义务教育课程和公民教育培训体系”，这有助于从观念和思想上引导绿色消费和生活方式，形成全民行动体系的巨大推力。从古至今，生态环境保护作为一种伦理观和道德观被广泛传播，因此，生态环境保护不仅仅是环境治理，更深层次的是一种文化。只有将生态环境保护作为文化加以传播，才能将生态文明建设根植于每个人的心中，引导人们采用绿色生活方式。只有将生态环境保护的文化纳入全民教育，尤其是学生的可持续发展教育中，才能让我们的子孙后代尽早树立正确的发展观，正确看待人与自然的关系，这才是真正地将生态环境治理的工作前移。

四是监管体系。《实施方案》提出，建立“三线一单”管控制度，建立健全国土空间开发保护制度，保障耕地和建设用地土壤环境安全，完善农村环境治理机制，强化监测能力建设，健全生态保护和修复制度，完善联防联控机制，完善环境监管执法体系，加强司法保障。

监管体系的核心有以下两个亮点。第一是环保与公检法的联动。《实施方案》提出要建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。这将解决环境监管体系中的部门协调问题，有助于进一步加大对生态环境案件的惩处力度，同时对可能和潜在的违法行为形成震慑，争取在环境违规行为发生之前做到有效阻止。第二是实行“谁考核、谁监测”。环境监测的准确性直接影响着环境治理的精度和力度。多年以来，以属地监测为主的地方监测模式，意味着考核者的考核依据来自被考核者，这就使得被考核者有动机干预监测数据。只有做到“谁考核、谁监测”，才能从机制上保证监测数据客观、真实、可靠，真正提高现代环境治理效能。

五是市场体系。《实施方案》提出，构建规范开放的市场，强化环保产业支撑，创新环境治理模式，健全价格收费机制。促进各类资本参与环境治理投资、建设、运行；通过环保产品自主创新的支持和环保企业的培育，强化环保产业的支撑；创新环境治理模式，提高环境治理公共物品的提供效率，扫清环境治理死角；健全价格收费机制，借助大数据精准刻画企业和居民的环境行为，完善差别化价格机制。

市场体系中有三个创新亮点。首先，对于政府来说，监管与市场是实现环境治理目标的两个互补手段，前者的力度强、见效快，而后者的成本较低，不容易造成资源错配和扭曲。对于不同类型的生态环境问题和环境治理的不同阶段，应当发挥两种机制的互补作用。监管与市场之于政府，等同于约束与激励之于企业。唯有合理利用两种机制，才能做到环境治理短期效果与长期效果的有效衔接。《实施方案》对于健全环境治理市场体系的论述，充分体现了市场竞争精神和原则。其次，《实施方案》提出加强关键环保技术产品的自主创新，推动环保首台（套）重大技术装备示范应用，加快提高环保产业技术装备水平。一个对外依存度较高的行业固然是好的，因为其可以充分发挥不同生产环节的比较优势，做到互赢互利。但如何保证行业在特殊情况下生产不受影响，关键还在于对关键技术的掌握。因此，推动环保首台（套）重大技术装备示范应用才是促进环保产业长久发展的根本所在。另外，《实施方案》还提出以污染河段和污染地块为重点，开展第三方治理；委托专业环境服务供应商提供多要素、多领域协同治理服务，实行按效付费，这是创新环境治理模式的大胆设想和尝试。对污染河段、污染地块的治理不是停留在环境修复，而是要进一步开发、建设、运作起来，充分发挥生态环境治理资金的带动引导作用，提高社会资本进入环境治理的积极性，打造循环经济发展新模式、新业态。 六是信用体系。通过加强政务诚信建设，健全企业信用体系，解决生态环境污染与破坏市场失灵问题。长期以来，困扰生态环境治理的一大难题正是市场失灵。市场失灵包括信息不对称、外部性、公共物品三种情况，现代环境治理正是对生态环境领域存在的这三种市场失灵的有效解决。首先，在环境治理体系中的不同参与者之间，都存在不同程度的信息不对称。解决各级政府之间的信息不对称才能确保地方政府的监管到位，解决地方政府与企业的信息不对称才能保证环境执法的公平公正，解决企业与公众的信息不对称才能让公众真正参与到环境治理中。其次，生态环境问题产生的根源就是外部性，即企业污染环境却没有付出相应成本。再次，环境治理体系的建设本身就是提供生态环境这一公共物品的过程。在经济学中，解决市场失灵的重要手段就是建立信用体系，信用体系本质上是将行为主体的当期行为与未来收益挂钩的机制，也是解决市场失灵问题中一劳永逸的办法。

《实施方案》指出要加强政府诚信建设、企业信用建设，这两个信用体系的建设正是解决上述市场失灵问题的突破。加强政府诚信建设，为环境执法人员和地方政府戴上“紧箍咒”，迫使各级环境监管部门一方面加大环境监管力度，做到应罚尽罚，另一方面也要斟酌监管方法和力度，做到罚必适度。否则，即便监管者已经调离岗位，也需要为此付出代价，这就有效解决了上下级政府之间的信息不对称问题，也有助于保证环境治理这一公共物品提供的数量和质量。加强企业信用建设，建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度，解决企业与政府、企业与投资者、企业与公众的信息不对称问题。发挥资本市场的定价作用，使企业环境行为在资本资产定价中充分体现，提高环境行为与财务绩效、市场价值的关联性，做到外部性成本内部化，将企业当期环境行为与未来经济收益挂钩。

七是法规政策体系。健全环保地方性法规规章体系，完善地方环境标准体系，加强财政支持力度，完善金融扶持，这部分内容包括法律体系和政策体系两部分。对于法律体系，《实施方案》指出要健全环保地方性法规、政府规章体系，完善地方环境标准体系。这两者的完善是相辅相成的，如果法律法规建设不够完善，再严格的环境保护标准也只是虚设；如果环境保护标准是滞后的、不清晰的，法律法规在执行中就会出现偏差。《实施方案》特别强调，制定土壤、固体废物污染防治和农村环境保护、海洋环境保护等地方性法规。研究制定碳排放权交易规定。完善生态环境损害赔偿磋商等制度办法。鼓励市级在畜禽养殖污染防治、河道垃圾清理、城市扬尘管控、秸秆综合利用等领域开展立法。对于政策体系，《实施方案》指出要加强财政支持力度，完善金融扶持等措施。作为一种公共物品，环境治理的资金来源是以财政支持为主，这也是环境治理本身决定的，但如果能够充分利用好金融的扶持作用，就可以极大缓解财税压力，甚至事半功倍。《实施方案》提出，鼓励发展重大环保装备融资租赁。探索建立省级土壤污染防治基金。研究制定排污权有偿使用和交易管理办法，逐步建立排污权交易制度。加强碳排放权交易能力建设，落实碳配额发放、企事业单位年度碳排放监测、报告和核查工作，将具有多种效益的温室气体自愿减排项目优先纳入碳排放权交易市场。

结语

《实施方案》作为一种制度设计，为辽宁省未来较长一段时间内的生态环境多元共治制定了路线图，但是制度优势能否转化为治理效能，还有很多问题需要进一步探讨。要抓住关键问题，切中要害。新时代下的环境治理不仅要科学地解决经济与环境的关系问题，实现经济社会发展与生态环境保护的和谐发展，同时还要充分考虑财权与事权在各级政府之间的配置问题，只有合理匹配财权与事权，才能实现各级政府的生态环境保护职责，当事权大、财权小时，应当通过中央政府的专项资金使用等制度解决，当财权大、事权小时，则可以考虑生态补偿等跨流域、跨区域的财权与事权匹配制度。应紧紧围绕提高辽宁省生态环境质量、建设美丽辽宁这一最终目标，变行政管理为公共服务，实现环境治理理念的转变。