四川省农村宅基地和闲置住宅盘活利用对策建议

◆龙 禹

盘活利用农村宅基地和闲置住宅对激活农村土地要素、盘活“沉睡”的农村资产、保障乡村振兴用地需求具有重要意义。党的十八大以来中央出台了一系列的宅基地改革政策，包括推进农民住房财产权抵押、担保、转让，完善农民的住房保障机制，盘活农村闲置住宅发展乡村旅游，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让，探索宅基地“三权分置”改革等。特别是2019 年修正的《土地管理法》进一步完善农村宅基地制度，增加了“户有所居”的规定，明确村民建房要符合村庄规划，允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。这一系列顶层设计，充分体现了党中央国务院对盘活农村宅基地和闲置住宅的高度重视。

一、近年来四川省宅基地管理工作成效

（一）圆满完成宅基地制度改革试点

2015 年2 月，中央部署农村土地制度改革三项试点（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）工作，成都市郫都区、泸州市泸县被列入试点，到2019 年底，改革试点圆满完成，取得了一系列实践成果，为促进乡村振兴和城乡融合发挥了积极作用，试点经验被吸收进新《土地管理法》。截至2019 年，试点区域建成幸福美丽新村聚居点97 个，5.09 万户农民自愿有偿退出宅基地3.06 万亩，实现指标价款20 多亿元，176 个行政村收取有偿使用费340 万元。其中，郫都区通过“小规模、组团式、微田园、生态化”的农村村民集中建房，节余出1460 亩建设用地，发展了一批示范项目，带动培育企业40 余家，打造了一批乡村旅游示范村，农户产业化经营面达94%以上；泸县腾退宅基地2.27 万亩，由县政府保底收储2 万亩、调整入市999 亩，落地产业项目40 多个，建成北部田园综合体等乡村振兴示范点5 个。

（二）用好用活城乡建设用地增减挂钩试点政策

自2006 年四川省纳入全国城乡建设用地增减挂钩首批试点地区以来，通过实施增减挂钩，宅基地盘活利用成效明显。一是在充分尊重农户自身意愿的前提下，撤并散乱的农村居民点，优化了城乡用地空间布局，盘活了粗放低效利用的农村建设用地，极大提高了土地节约集约利用水平。二是将节余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的部分土地增值收益又反哺农村，拓宽了脱贫攻坚资金渠道，改善了农村生产生活条件，为推进城乡统筹发展奠定了基础。三是增减挂钩节余指标用于保障乡村振兴、农村新产业新业态等发展用地，鼓励农户大力发展特色种植业、休闲观光农业和乡村旅游，激发了乡村内生发展动力，推动了农业产业融合发展。

（三）科学有序推进村规划编制工作

村规划是国土空间规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据。2019 年5 月，四川省自然资源厅印发了《关于做好村规划编制工作的通知》和《四川省村规划编制技术导则（试行）》，明确各地要按照传承文化、节约集约、分类推进和突出特色的原则，针对村域空间存在的主要问题，进一步优化村域空间布局，强化村规划对村域生态空间、生产空间和生活空间的统筹和管控。坚持稳妥推进、典型引路原则，鼓励有条件、有需求的村优先编制村规划。截至2020 年7 月，全省共有763 个村启动了村规划编制工作。其中，452 个村已形成规划成果。

（四）各地积极开展宅基地管理实践探索

近年来，四川各地通过完善用地政策，因地制宜、创新探索，逐步取得了一些宅基地管理成效。蒲江县依托地方生态特色，通过盘活农民宅基地，与社会资本有效结合，发展出一批较为成熟的农村新产业新业态，形成了“农房利用+艺术下乡”的蒲江模式。泸县依托农村土地制度改革三项试点，探索农村宅基地保权腾退制度，并给予“五条路径”的安置、“两个套餐”保障，激励农户可在保留宅基地资格权的情况下退出多余或闲置的宅基地，形成了“宅改试点+保权腾退”的泸县模式。郫都区允许已保障户有所居的农户经农村集体经济组织同意，在向集体缴纳一定比例的土地有偿使用费后，向符合一定条件的新村民转让闲置农房所有权和一定年期的宅基地使用权，形成了“农房转让+有偿使用”的郫都模式。

二、当前四川农村宅基地盘活利用面临的困难和问题

现行宅基地管理制度，有效保障了亿万农民的基本居住需求，但随着工业化、城镇化进程的加快推进，农村宅基地和住宅闲置浪费问题突出，盘活利用农村宅基地和闲置住宅还面临不少困难和问题。一是在经济发展较快、人均耕地少的地区，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大，“一户一宅”难以为继。二是由于外出务工、进城定居、继承或建新未拆旧等多种原因，农村空置住宅、一户多宅等问题突出；三是因四川农村普遍缺少实用性的村庄规划和基础设施配套，农民建房无序，布局分散，占用承包地建房现象较为普遍，自然村落居民户数多为几户到几十户不等。四是农村建房占地规模不断扩大，根据调查显示，全省农村人均宅基地面积远超规定面积，闲置浪费严重。五是宅基地被实际赋予的权能不足，宅基地难以进入土地市场进行流转和转让，不利于宅基地财产价值和资产属性的显化。六是由于“落叶归根”的传统观念影响，宅基地有偿退出机制虽已有政策，但是实践中推行难度比较大。七是与宅基地制度改革密切相关的户籍制度改革、集体产权制度改革等推进缓慢，相互掣肘。

三、盘活利用农村宅基地和闲置住宅的对策建议

为进一步做好农村宅基地和闲置住宅盘活利用工作，要更加注重维护群众利益，更加符合发展规律，更加注重因地制宜、精准施策，更加注重规划引领，更加注重统筹协调。具体建议如下。

（一）深化认识，坚守底线

习近平总书记指出，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。我们在改革的过程中，必须坚持农村土地集体所有制不能变，耕地红线不突破，粮食产量不能降，农民利益不损害，因地制宜，解放思想，大胆探索，充分发挥基层的能动性。坚决守住法律和政策底线，不得违法违规买卖农村宅基地，禁止城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆。切实维护农民权益，不得违背农民意愿强制农民“上楼”，不得强迫农民退出合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。

（二）摸清家底，理顺权属

开展“房地一体”的农村宅基地、集体建设用地确权登记颁证工作，有利于维护农民的合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定。在坚持“法定面积、一户一宅、应发尽发”原则下，全面开展宅基地、集体建设用地及其地上房屋权籍调查，完成房地一体的农村宅基地、集体建设用地登记任务。尽快完成农村不动产权籍调查，摸清底数，掌握农村范围内每一宗宅基地、集体建设用地的实际状况，确保农村不动产权籍调查全覆盖。基本实现“应登尽登”，为推动农村产权制度改革、宅基地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市等工作奠定基础。

（三）规划引领，管控约束

要坚持先规划后建设。针对四川省村数量多、差异大、类型复杂的实际，推进闲置宅基地盘活利用与村落布点、美丽乡村、全域旅游、产业发展、古村落保护等规划相匹配，加强乡村风貌整体管控。村规划编制要贯彻绿色发展理念，充分尊重农民意愿，充分考虑当地的山水林田湖自然条件，依山就势、因地制宜、突出特色，防止乡村建设“千村一面”。同时，切实加强村规划实施监督，禁止违背农民意愿搞大拆大建，不搞强迫搬迁和集中上楼，禁止破坏生态环境等，确保一张蓝图绘到底。

（四）积极探索，创新路径

一是健全宅基地权益保障方式。灵活掌握“一户一宅”“户有所居”的分配原则，探索农民住房保障的多种实现形式，在尊重农民意愿的前提下因地制宜推进中心村建设，健全农民住房保障机制。二是继续开展宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，放活宅基地和农房使用权，激活沉睡的土地资产，在出租、转让、抵押、作价入股等方面开展积极探索。三是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。因历史原因形成一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，可以探索有偿使用。四是探索以乡镇为基本实施单元开展全域土地综合整治，全面盘活农村闲置建设用地资源。五是建立全省统一的增减挂钩指标交易平台，探索增减挂钩与宅基地退出、集体经营性建设用地入市的结合，进一步优化城乡建设用地结构与布局，提高土地资源配置和利用效率。

（五）建章立制，明确分工

逐步完善全省宅基地管理各项制度，尽快明确农业农村、自然资源等部门盘活利用农村宅基地和闲置住宅的责任分工，共同做好农村宅基地审批工作，确保农民住宅建设用地供应、宅基地分配、农民建房规划管理等工作的连续性和稳定性。建立健全部门协同联动机制，做好信息共享互通，推进管理重心下沉，加强事中事后监管，避免新增乱占耕地建房，全面提升农村土地治理能力和水平。