农村基层组织人员贪污与职务侵占行为之认定 ——以贵州省黔南布依族苗族自治州为例

崔 维

由于利益的驱使和监管漏洞的存在，农村基层组织人员贪污、侵占征地、拆迁补偿款的现象时有发生。我国现行刑法设立的职务侵占罪和贪污罪，其本质上都是行为人利用各自职务上的便利将本不属于自己的财物非法占为己有，但因主体和所侵犯财产性质的不同，由此导致了罪名的差异。在司法实践中，由于两者在犯罪构成客观方面的相似性，时常给罪名认定造成困扰，不仅直接影响了定罪量刑，甚至还使一些犯罪嫌疑人逍遥法外，从而损害了刑法规范人们行为的效能。

一、当前处理农村基层组织人员贪污和职务侵占类案件面临的困境

（一）罪与非罪的分歧

本文所讨论的农村基层组织主要是指村党支部和村民委员会，俗称村支“两委”。之所以将贪污和职务侵占行为相提并论，是因为我国1979年制定的刑法曾将贪污罪设立于第五章侵犯财产罪之列，与职务侵占罪一样同属侵财性犯罪。在现行刑法中，对该两项罪名的相关规定进行对比可知，主体的不同、犯罪对象即财物性质的差异直接影响着最终的定罪量刑。在两项罪名的具体适用中，主体身份层级越高，刑法则越容易加以规制，反倒是层级较低人员，如村支书、村主任等村支“两委”人员涉嫌贪污、职务侵占行为的认定成为难点，容易造成分歧。

无罪论认为，村“两委”不是国家单位，尤其是村民委员会，属于村民自治组织，协助乡镇政府开展工作，村民委员会等村组织人员并非国家公务人员，当然不能成为贪污罪的主体。并且，更有观点认为，如果村支两委人员侵吞的是村民个人征地、拆迁补偿款而非集体财产时则不构成犯罪，即此时也不能以职务侵占罪论处。持此种观点的人身份多为农村基层组织人员。

有罪论认为，村组织人员虽主体身份与国家公务人员有所区别，但在协助政府从事特定工作时则属于公务人员。比如，《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国刑法＞第九十三条第二款的解释》（以下称《解释》）规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事包括土地征用补偿费用的管理等多种类型行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，即村民委员会人员在实施特定行为之时是可以成为贪污罪主体的。该《解释》的出台，无疑将贪污罪主体进行了扩大化，村组织人员在实施贪污行为时的社会危害性可见一斑。同时，有学者认为，村民委员会等村基层组织人员，利用职务便利侵吞集体财产的，以职务侵占罪论处。①张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第1020页。与此同时，对村民小组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，以职务侵占罪定罪处罚。②参见最高人民法院1999年6月25日《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》。根据有罪论的观点，凡村民委员会等村组织人员利用职务上的便利，非法占有公共财物或集体财产且数额较大的，即构成贪污罪或职务侵占罪。

有罪论和无罪论争论的焦点在于对农村基层组织人员利用职务便利所实施的侵财行为应如何定性，其关系到我国反腐败斗争中“拍蝇”行动要不要深入以及如何深入的问题。“基础不牢，地动山摇”，村支书的贪赃枉法使国家、集体和村民利益受损不说，还败坏了党群、干群关系，势必影响基层政权组织建设。单靠《中国共产党纪律处分条例》已远不能阻止某些村党支部人员谋取非法利益的脚步，更何况村民委员会人员有时既非党员也不具有正式的国家公务人员身份，但却在某些特定领域、特定时刻掌握着经济大权，掌管着或属于国家或属于集体的财产，如果没有更为严格的制度和法律约束，仅凭思想和道德教育，难免使得“苍蝇”们无所顾忌、胆大妄为。一旦“越线”之后，若再无法律严加惩戒，势必造成破窗效应和恶性循环，最终导致不法分子竞相效仿，不惜以身试法。

以贵州省黔南布依族苗族自治州（以下称黔南州）为例，近些年来随着脱贫攻坚和经济发展的步伐不断加快，征地、拆迁等活动日渐频繁。国家依法给予的补偿款项一般由村支“两委”人员进行管理。由于利益驱使和监管漏洞的存在，补偿款甚至扶贫款时常被相关人员克扣、侵吞和冒领。截至2019年11月22日，黔南州在扫黑除恶专项斗争中共收到举报线索4099 条。其中，涉及农村基层组织人员的线索占比达8.5%。虽核查结果大多为非涉黑涉恶案件，但村支“两委”人员利用职务便利侵占公共财产及村民个人财产的行为较为普遍。其通常采取的手段是先通过拉票贿选当上村干部，然后利用职权代表村民在征地、拆迁、土地租赁过程中签订补偿、租赁协议，或者谎报土地面积和性质，继而通过管理相关款项的便利，采取不公开账目、伪造签名冒领、少发或者不发的方式侵吞补偿款项；或者是利用职权直接将村集体土地等财产通过非法手段占为己有之后再通过合法的方式获得征地、拆迁等补偿。于是，出现了某些村支书工资收入不高同时也不经商的情况下，却拥有多套豪华住房、多处宅基地的奇怪现象。从国内出现的亿元村长案例中，贪污、职务侵占行为的危害可见一斑。

如果说职务上所拥有的便利为村支“两委”人员实施不法行为创造了条件的话，那么疏于监管以及过低的违法成本则为其提供了滋生腐败的温床。例如，多年担任村支书的徐某，曾先后因私自将应归村集体的林地划归个人名下和将林地以耕地进行测量骗取征地补偿款而受到党内警告和严重警告处分，并被收缴违法所得。但同时，依据《中国共产党纪律处分条例》的相关规定，仍可继续担任村支书一职。类似这种因经济问题仅被警告或作撤职处理的村干部不乏其人，较低的违规违纪成本背后带来的是高额的“回报”。由于未受到法律的严惩，导致农村基层组织中贪污与职务侵占行为屡查不绝、屡禁不止。有最严酷法律之称的刑法似乎在此已被束之高阁，鞭长莫及了，这显然与我国刑法及相关《解释》中有关惩治贪污和职务侵占类犯罪的立法初衷背道而驰。

因此，笔者赞同在侵财数额达到法定条件下成立贪污罪、职务侵占罪的观点，使刑法的惩戒和预防功能得到应有体现。这就好似“醉驾”入“刑”，设立“危险驾驶罪”后，全国酒后驾驶机动车辆的行为得到了有效遏制一样。“打虎拍蝇”应与依法治国紧密结合，让法律的光芒无处不在。

（二）此罪与彼罪的争议

按照犯罪构成要件理论，每一项罪名都有着各自的犯罪特征。《解释》将农村基层组织人员协助人民政府从事所列举的多种行政管理工作时，将其身份认定为《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，即在特定条件下农村基层组织人员实施特定行为时，则符合国家工作人员的身份。但何谓协助人民政府？究竟是指在政府大楼里办公还是只要存在某种协助情形而不管具体的办公场所？是否还需要专门的委托和授权？另外，该《解释》所提及的“款物”如果已划拨给了村组织并由其进行管理，此时还能否称之为农村基层组织人员协助人民政府进行相关款物的管理？由于《解释》未再进一步说明，于是便有了司法实践中的异议和分歧。

例如，程某、陈某和罗某在案发前分别任某村民委员会主任、副主任和村党支部书记，三人作为村组干部配合当地政府投资的高速公路建设项目的征地工作。在领取村集体土地补偿款共计六万余元后，他们并未将其存入村集体账户，而是分别转入其中二人的私人账户后共同瓜分。案发后，检察机关以三人涉嫌贪污罪提起公诉，但法院经审理认为，三被告人不具有国家工作人员身份，且在征地工作中通知村民、协调纠纷的行为不属于协助人民政府从事行政管理工作，不具有《解释》所规定的情形，应认定为职务侵占罪。

显然，检察院和法院对以上三人利用职务便利所实施的侵吞公共财物的行为的定性存在着分歧，具体而言，主要体现在两个方面。一是主体身份的认定。检方认为三人的工作行为属于协助人民政府从事行政管理工作的类型，符合《解释》的规定，属于“其他依照法律从事公务的人员”，即应以国家工作人员论；而审判机关的意见则恰好相反。二是犯罪对象性质的认定。三人所侵吞的究竟是国有财产还是集体财产，是本案定性时所要考虑的关键因素之一。在我国，通常将国家财产和集体财产称为公共财产。我国刑法第九十一条对“公共财产”的范围进行了界定，其包括：（1）国有财产；（2）劳动群众集体所有的财产；（3）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。那么，此案中的补偿款在还未存入集体账户且被他人侵吞之时，是属于国有财产还是集体财产呢？在无法界定程某等三人的工作行为是否符合《解释》规定的相关情形条件下，如果认定为集体财产，则可能构成职务侵占罪；如认定为国有财产，则三人的行为理所当然应认定为协助人民政府从事行政管理工作中的“土地征用补偿费用的管理”，此时根据《解释》的规定，应适用刑法第九十三条第二款关于 “其他依照法律从事公务的人员”之规定，三人具有国家工作人员的身份，因而他们的行为应以贪污论处。可见，本案中犯罪对象的性质对程某等三人行为的定性影响不容小觑。于是有观点认为，非法占有本应归属村委会集体所有的财物的，应构成职务侵占。①叶研：《侵吞土地补偿费用应如何认定》，《中国纪检监察报》2017年11月22日。

笔者认为，程某等三人在行使管理职能领取征地补偿款之后，并未按照财务管理的相关规定将其存入指定的村集体账户。此时，由于该笔款项并不被村集体知情和掌控，应还不属于村集体资金，而只是被三人利用职务便利侵吞和非法占有了。（如果相关款项存入集体账户后则另当别论，因为三人此时是利用其管理集体资金时所拥有的职务上的便利而为之的。）在征地补偿款发放到位之前，村干部协助政府从事土地征用补偿费用管理的工作客观实际上还未结束，其“国家工作人员的身份”就一直处于一种持续的状态，而补偿款项的发放到位既包括发放到村民个人手中，也包括将款项置于村集体组织管理和掌控之下，绝非只要有村干部签领就算任务完成。毋庸置疑，程某等三人正是利用了已领取补偿款但又不入集体账户这么一个监管空白的存在从而心存邪念的。因此，程某等三人的行为符合《解释》的相关规定，应以贪污罪定罪处罚。同时，笔者认为出台《解释》的一个重要初衷就在于加大针对日益猖獗的农村基层组织人员贪污行为的惩治力度，而司法实践如对此置若罔闻，则有悖于立法精神，使相关法律规范形同虚设。

关于农村基层组织人员协助人民政府工作是否需要专门的委托或授权，如未经特定的程序，是否不能称之为“协助”，即使其已经实施了《解释》所列举七类协助人民政府的管理行为？笔者认为，农村基层组织及人员承担了大量的行政性工作，协助人民政府管理诸如土地征用补偿费用、救灾、扶贫、移民、救济款物等是极其普遍和常见的行为，通常情况下并无正式的委托书或授权书，况且 2018年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，即国家以法律的形式明确了村民委员会的协助义务。在协助人民政府开展相应管理工作方面，村民委员会等基层组织可谓是义不容辞，相关的协助行为是合情、合理、合法的。因此，可以认为农村基层组织人员协助人民政府从事《解释》中所提及的七类管理工作系职责之所在，并不需要以正式的委托书或授权书为前提条件。因此，农村基层组织人员只要客观上实施了《解释》中所提及的协助人民政府从事相关管理工作的行为时即具备了国家工作人员的身份，满足贪污罪对主体身份的要求。

对于有关“侵吞的是村民的个人征地、拆迁补偿款而非集体财产时不构成犯罪”的观点，笔者不予赞同。因为农村基层组织人员之所以能够侵吞村民补偿款的最直接原因就是因为其所具有的职务上的便利，即可以通过协助人民政府进行土地征用补偿费用的管理这一条件。其此时的身份根据《解释》的相关规定已然属于国家工作人员。不过，其所侵吞的对象是否属于公共财产呢？我国刑法第九十一条第（三）款第二项规定，在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。根据该项法律规定，村民还未收到的相关补偿款即使属于私人财产，也仍以公共财产论。故此时他们的非法占有行为仍可构成贪污罪，而非职务侵占罪，更不是无罪或须村民个人进行维权起诉才成立的侵占罪。因为笔者认为，没有哪位村民愿意将自己的补偿款交由“村官”代为保管（有口头或书面委托保管协议的则另当别论）。事实上，农村基层组织人员是因接受了人民政府的委托或指派而承担征地、拆迁补偿费用的管理和发放职责的，这些人员也因此获得了相应的工资报酬。并且，根据我国刑事法律规定，侵占罪属绝对亲告罪，这无疑是在加大了作为弱势群体的村民取证维权成本的同时变相提高了违法者的入罪门槛。所以，笔者此时赞同“在相应的征地补偿款发放至个体村民之前，农村基层组织人员在此过程中利用职务之便侵吞相应征地补偿款项的，应以贪污罪定罪处罚”①李国华、王海铭：《另眼看村民小组长将集体土地征用补偿款据为己有之定性》，《中国检察官》2017年第12 期。的观点。

通过以上的举例和对比分析不难发现，具有鲜明侵财性特征的贪污和职务侵占行为，在我国农村基层组织中大有星火蔓延之势。所谓“千里长堤，溃于蚁穴”，不管是正在开展得如火如荼的扫黑除恶专项斗争还是脱贫攻坚决战，农村始终是重点领域。打“虎”之时不忘深拍藏在农村基层组织中的“苍蝇”，乃是新时代的迫切要求和众望所归。不难理解，人造鸡蛋为什么难以普及，因为制造成本太高；私家车辆堵塞消防通道的行为为什么总难根治，因为违法成本过低。所以，加大农村基层组织人员的违法成本，对其利用职务之便所实施的涉嫌贪污、职务侵占犯罪的行为依法进行查处和准确认定，实现依法治国的同时不忘依法治村，显得尤为重要和急迫。

二、认定农村基层组织人员贪污和职务侵占行为的建议

笔者认为，中央在反腐工作中提出的“打虎”和“拍蝇”必须同时进行的要求，应在司法实践中得到积极回应和深入贯彻。“拍蝇”行动中虽分歧还在，“可是法律代表一起生活的秩序，不能把法律交付给意见分歧。必须要有凌驾于一切意见之上的一种秩序”①[德]拉德勃鲁赫：《法律哲学》，第108页；转引自沈宗灵：《拉德勃鲁赫的相对主义法学及其后期转变》，《社会科学战线》1990年第4 期。。针对司法实践中查处农村基层组织人员贪污和职务侵占行为时所面临的问题以及相关立法的缺陷和不足，迫切需要出台更为详细的立法或司法解释，从而细化农村基层组织人员成立贪污罪和职务侵占罪的法定条件，以解决特定领域、特定人员涉嫌犯罪时判定界限不甚明朗、模棱两可的尴尬局面。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，同时，还要加强纪委、监委同司法机关的密切配合，统一思想和认识，形成合力，严格执法，做到准确理解和适用法律。

（一）准确把握农村基层组织人员侵吞土地征用补偿费用行为的定性原则

农村基层组织人员采取虚报人口数、土地数量等手段侵吞土地征用补偿费用的行为，应认定为贪污；在将土地征用补偿费用发放给村民的过程中，农村基层组织人员对土地征用补偿费用的侵吞行为发生在村集体尚未提留前的，应认定为贪污；在将土地征用补偿费用发放给村民的过程中，农村基层组织人员侵吞应当发放给村民的资金的行为虽然发生在村集体按规定提留之后，但仍应以贪污论处；只有侵吞村集体提留资金的情形，才可认定为职务侵占。

（二）丰富和细化《解释》中的相关规定

进一步完善《解释》中有关村民委员会等农村基层组织中的人员协助人民政府从事行政管理工作时具有代表性的六个方面内容，比如，针对“土地征用补偿费用的管理”进行相应解释说明，阐述该项管理工作具体包括哪些主要内容、事项和方式等。同时，针对“协助”的内涵及外延进行相应阐述和说明，即何为“协助”，协助的方式、方法具体包括哪些主要方面，以求定纷止争。

（三）尽快完善有关职务侵占罪的立法或司法解释

职务侵占罪与贪污罪，其本质上虽都属于利用职务上的便利所实施的侵财性犯罪，但我国至今未有针对职务侵占罪的独立的立法或司法解释。要通过进一步的立法或司法解释来规范和指导查处职务侵占罪的司法活动，其中不但包括《刑法》第二百七十一条规定的职务侵占罪主体所实施的职务侵占行为的具体认定和处罚，而且还应涵盖农村基层组织人员利用职务上的便利侵占村集体财产及村民应得利益的定罪量刑等方面内容。

（四）不断强化相关部门之间的协调配合

纪委、监委和公、检、法机关应密切配合，加大对农村基层组织人员利用职务上的便利所实施的侵吞国家、村集体财产行为的查处力度，依法严惩农村基层组织人员在涉农惠农补贴申领与发放、农村基础设施建设、征地拆迁补偿、救灾扶贫优抚、生态环境保护等过程中侵吞国家专项资金的犯罪，彰显刑法的威慑力，罚当其罪。

三、结语

基层组织是执政之基、发展之基、稳定之基，农村基层党组织是党和人民群众联系的纽带和桥梁，不但要发挥好农村基层党组织的战斗堡垒和先锋模范作用，而且要努力实现依法全面从严治党，在不断加强体制建设的同时，切实推进治理体系和治理能力现代化，实现法治化。习近平同志在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调，要深入整治民生领域的“微腐败”，促进基层党组织的全面过硬。要继续坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，重点查处不收敛、不收手的违纪违法问题。总书记的讲话为依法治村指明了方向，谱好了基调，是依法治国伟大工程中反腐工作的更高要求。“打虎拍蝇”应当是一个必须长期坚持的反腐策略，其生命力和发展方向只能是制度反腐、法治反腐、标本兼治基础上的“打虎拍蝇”。①魏东：《论在“打虎拍蝇”中的法治理性》，《法治研究》2014年第10 期。法的社会作用不言而喻，要大力发挥刑法对经济建设保驾护航的作用，对农村基层组织人员所实施的涉嫌贪污与职务侵占等犯罪行为，做到有法可依，违法必究，是依法治国和时代进步的必然要求。这不但事关人心向背，基层政权巩固和我国脱贫攻坚的决战决胜，而且事关社会大局稳定，国家的长治久安和党的事业兴衰成败。