论国家对公民基本权利的多重保障义务

郭 殊 万中元

一、引子：“禁蒙面法”的相关立法

2019年10月4日，香港特区政府根据《紧急情况规例条例》宣布制定实行《禁止蒙面规例》（以下简称“禁蒙面法”），禁止抗议者在抗议中遮挡面部，并规定违反者最高可处2.5 万港元罚款及1年监禁。“禁蒙面法”实施目的不仅在于惩戒在示威游行中隐藏身份、逃避刑事责任的暴力示威游行者，更在于尽快恢复社会秩序、止暴制乱、保护公共安全。然而，香港特区高等法院11月18日判决《紧急情况规例条例》赋予行政长官在某些情况下制定有关规例的规定不符合基本法，并裁决“禁蒙面法”违宪。22日下午，香港高等法院法官宣布“禁蒙面法”、《紧急法》违宪及“禁蒙面法”失效，但同时批准“禁蒙面法”在终审法院上诉有结果前短暂时间继续有效执行。11月25日，香港特区政府向高等法院提出上诉，“禁蒙面法”再次获得短期临时暂缓执行令，直至2019年12月10日为止。

世界上最早的“禁蒙面法”可追溯到1723年英国的黑人法案①Mary McMahon.What Was the Black Act?.wiseGEEK.https://www.wisegeek.com/what-was-the-black-act.htm.。这一法案的出台源自于一个臭名昭著的犯罪团伙，他们会在进入公园偷猎和放火烧屋之前把自己的脸涂黑。在杀害一名猎场看守人后，议会认为将盗猎者的面部涂黑或者掩盖是一项重罪。后来的一项修正案将该法案的范围扩大到任何在犯罪时以涂黑等方式遮盖脸部伪装的人。现代社会国际形势复杂多变，尤其2010年后，西方各国普遍出台了“禁蒙面法”。2011年8月，英国发生一系列抗议示威活动，造成严重的社会骚乱，内阁为了恢复社会秩序不得不再次引入“禁蒙面法”。其他相关法律有美国多个州实施的“禁蒙面法”、俄罗斯《会议、集会、示威、游行和抗议法》、加拿大《防止在暴乱和非法集会中隐瞒身份法》、澳大利亚《2017年犯罪立法修正案（公共秩序）法》、法国2019年颁布的“反暴力游行法”等。根据“禁蒙面法”的规定，一是警察有权要求蒙面者摘下面罩，二是在集会游行等抗议活动中遮掩面部本身就是一种犯罪行为，三是在犯罪活动中佩戴面罩将会处以更重的刑罚。尽管世界各国法律表述不一，但其核心均是禁止抗议者在举行示威游行等公众活动时蒙面或以其他方式遮掩身份、逃避法律制裁。

就立法初衷而言，各国立法目的各有不同，但共同之处都内涵了保护公民的基本权利之意。合法的游行示威活动中夹杂着严重的暴力活动，其中一个主要原因是蒙面给他们壮胆，严令激进分子除去面罩，才能打击其气焰、遏制其暴行。①深圳特区报评论员：《如此荒谬判决是助纣为虐》，《深圳特区报》2019年11月20日A02 版香港特区政府订立《禁蒙面法》，针对的正是少数人借着蒙面暴力乱港的现实，并不影响香港市民依法享有包括游行集会自由在内的各项权利和自由。在这个意义上，特区行政长官会同行政会议引用《紧急情况规例条例》，禁止任何人在公众游行集会中使用蒙面物品阻止警方辨认身份，恰恰是为了维护香港法治、维护全体香港市民免受暴力恐惧的自由，以便尽快恢复社会正常秩序。②本报评论员：《禁止蒙面 止暴制乱》，《人民日报》2019年10月5日第001 版。

本文从三个方面提出国家对于公民基本权利的多重保障义务：一是现代社会风险的国家预防义务，二是公民基本权利的国家保护义务，三是紧急状态的国家制度保障功能。三者形成了一个国家与公民之间契约关系的逻辑路径。

二、现代社会风险的国家预防义务

（一）社会学的风险社会理论

德国社会学家卢曼的风险社会理论是建立在其社会系统论基础上的。因“风险”可能导致的损失后果被视作各种社会系统作用的结果。首先，对于系统的认识，卢曼将其分为两类，一是系统对于系统自身的观察，二是系统对于外部环境的观察。卢曼从系统自身的认识与思考的角度来阐述风险的概念，“因为风险本质上是系统在执行特定功能过程中，自我认识与自我决策的结果”③王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，《法商研究》2019年5 期。。卢曼对于风险的理解来自于现代世界和社会的高度复杂性，社会系统对于自身的观察以及对于观察的观察（二阶观察）的双重偶联性，即人对于预期存在不确定性，系统之间预期的不确定性越大，风险也就越大。④高宣扬：《鲁曼社会系统理论与现代性》，中国人民大学出版社2016年版，第157-159页。每当系统作出新决策的同时，另一个社会子系统必然受此影响并产生相应反应。如当行政机关根据《重大行政决策暂行条例》的规定针对风险制定的政策出现重大失误时，那么这种风险管理行为就成为了新风险的来源。⑤林鸿潮：《重大行政决策重大行政决策责任追究事由的偏离和矫正——以决策中对社会稳定风险的控制为中心》，《行政法学研究》2019年第6 期。但是每个系统自身都有独立的一套运行规则，基于过往的经验对于风险的认识和判断各有差异，最终执行的决策也就不尽相同。这种交互影响反作用为系统中新的不确定性因素。

另一位德国社会学家贝克认为，风险社会是体现风险现代化、全球化的概念。阶级社会的主要矛盾是财产分配不均，风险社会的来临则将财富分配与风险分配的问题紧密结合在一起。“由于科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突与财富分配紧密相关”⑥[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译，译林出版社2018年版, 第3-5页。，因此，风险成为一种结构性、普遍性的全球社会现象。他在《解毒剂》一书中曾提到“有组织地不负责任”这个概念。进入工业社会以来，人类自身的决策和行动对社会与自然的干预而形成的人为风险早已超过自然风险，在风险结构中占据了主导地位。大公司、政策制定者、行业专家等在各个子系统中具备重要话语权而组成的联盟制造了当代社会中的诸多危险，如制药公司、医疗器械生产商对患者的生命权、健康权的威胁，掌握海量用户个人信息的互联网企业对通信自由、隐私权形成的威胁。然而，制造这些危险的主体反而利用法律和科学建立起一套辩护之词推卸责任，如他们将由游行示威演变而来的暴力活动等危险称之为社会风险。香港暴徒事件的起因是特区政府于2019年2月13日启动修改《逃犯条例》程序，这一举措遭到了香港商界和法律界的强烈反对。商界认为这会影响香港的营商环境，法律界认为修例会破坏香港的司法独立，他们中的一些别有用心的政客、权力阶层在幕后鼓动香港的青年走上街头反对修例，并逐渐由罢工、示威、再升级到暴力活动。而这一事件也被美国等西方国家利用。

卢曼和贝克的学说虽然在某些细节上存在差异，但究其根本，“二者都认为现代风险社会是古代阶级社会根本结构性转变的结果”①王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，《法商研究》2019年5 期。。就历史解释而言，现代社会不同于古代阶级社会，社会矛盾中“财富分配平等”的需求在向“安全平等”的需求转化，呈现“财富平等分配”和“安全需求”相结合的局面。尽管现代社会制度高度发达，但是在风险面前依旧无法给出完美的解决方案。因为我们在化解风险的时候其实也在制造风险，约束风险管理行为的制度规范体系又会引发新的风险，人类社会便在这种风险规避与制造中往复循环、共生发展。②郝雅立、温志强：《社会转型期的危机管理：风险制造与规避》，《领导科学》2019年第24 期。当风险在社会系统中不分阶级、平等地传播时，一方面系统成为风险的制造者，另一方面也意味着系统成为了风险的承受者。因此，我们不应当把系统对风险的管理仅仅局限于几个特定的领域中，而要将全社会都纳入其中。对于基本权利的保护，国家在履行风险预防义务过程中采取的措施也要受到合宪性审查的监督。

（二）预防义务的宪法根据

“预防”在现代社会中的含义是指对于社会发展过程中可能发生或即将产生的偏离主观预期或客观规律的某种趋势的应对措施。风险预防义务在本质上是国家保护义务扩张的产物。根据系统论的要求，从整体出发分析预防义务在我国宪法上的根据，要充分考虑风险预防义务上主观和客观的双重性。

2004年宪法修正案在公民基本权利和义务一章第33 条中增加“国家尊重和保障人权”作为第三款，使风险预防义务在国家层面上具备了宪法文本的依据，也即主观权利面向依据。“尊重”和“保障”成为宪法对基本权利保护的核心。“尊重”强调国家对基本权利不施加不当干预的防御权功能；“保障”则强调国家通过立法机关、司法机关、行政机关为人民提供保护，体现了基本权利的保护义务功能。公民的基本权利面临社会各行各业的风险，如在基因编辑婴儿事件中，虽然根据我国民法规定，进行基因编辑时的胚胎还不是民法中的权利主体，不构成对婴儿权利的侵犯，但在基因检测和基因编辑过程中还可能侵害到婴儿父母的知情权以及对于婴儿造成的无法预测和治疗的遗传疾病风险；食品安全、医药卫生领域给公民健康权、生命权带来的风险；通信领域给个人信息带来泄露的风险；频发的劳动安全事故、就业歧视等对公民享有的劳动权的风险等。这些都需国家在立法层面上采取积极措施。

《宪法》序言第七段规定了国家的根本任务条款，指出了我国的根本任务是“集中力量进行社会主义现代化建设”。而现代化建设必然需要各个社会子系统发挥多方协同作用，形成系统合力。目前，我国仍处于社会主义初级阶段，制度建设、民主法治和经济建设还有许多不足，在这之中隐藏着诸多未知的风险。因此，“不断完善社会主义的各项制度”“发展社会主义的经济、民主和法治”是实现国家根本任务的题中应有之义。

分层次而言，我国面临的首要风险是国内政治、意识形态领域的风险；其次，复杂多变的国际环境也给政治、经济、军事等带来不可预见的风险；再次，科技领域发展以及自然灾害也是风险形成的重要来源。对于随时可能发生的重大风险，如果不能做到事先防范和及时化解，将给公共安全和社会秩序带来巨大威胁，两个一百年奋斗目标的实现也必将受到不利影响。我们必须重视风险的预防，争取做到提前预知风险的到来，防范于未然，在风险来临时提出现实可行的处理方案及时化解。

（三）预防义务的具体化和知识的把握

由于风险是系统自我认知和决策的结果，具有较高的不确定性。现阶段对某一社会系统的风险预防不可能做到精准无误，这样的要求也是不现实的。立法则成为预防义务具体化现实可行的手段，由国家通过立法制定相对具体的规定为社会系统作出指引。如针对基因技术运用过程中具有严重社会危害性的行为，需要刑法作出相应规范，后续再交由行政机关和司法机关行使裁量权。但裁量权的运用并不是毫无标准的，必须符合立法者的立法精神。由于社会子系统分属不同的知识领域，法律系统不可能掌握所有的知识。而风险的产生在系统内外必然存在某种因果关系，因此需要法律系统以开放的姿态与其他社会系统保持沟通，积累经验，在不断学习中完善自己。国家在制定政策和法律时应转变思维方式，在向社会学习的过程中分析接纳来自社会的意见，寻求法律系统和其他社会子系统的最佳结合点，提升风险的应对能力。

三、公民基本权利的国家保护义务

国家不仅不得侵害公民的基本权利，同时还承担着保护权利主体在实现基本权利的过程中不受第三人侵害的义务。“依照国家保护义务理论，宪法中有关基本权利的规定旨在真正实现公民的自由与平等，那么公民基本权利遭到私人的侵害时，国家有义务采取积极有效的保护措施。”①陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，《法学研究》2008年第1 期。

“基本权国家保护义务以基本权客观法价值秩序功能为基础，国家作为保护者保障公民的基本权利免受国家以外第三人的侵害。”②王进文：《基本权国家保护义务的疏释与展开——理论溯源、规范实践与本土化建构》，《中国法律评论》2019年第4期。现代社会极具复杂性，公民基本权利遭受损害的来源更加广泛。其中最显著的特点是损害的来源由主要来自于国家的损害演变为国家和第三人的损害并存，且第三人造成的损害日趋严重，比例越来越高。德国联邦宪法法院的“堕胎案”“航空安全法案”等一系列判决是基本权国家保护义务概念发展的重要基石。理论界主流观点认为，基本权国家保护义务根据应从基本权的双重性的角度考量。就历史解释而言，由于社会发展阶段的性质决定了过往基本权的防御权功能在理论和实践运用中占据了主导地位。“工业社会，国家权力作为限制自由的角色定位已经模糊，私人侵害对自由威胁的比重上升，国家采取积极措施以保护自由和安全应获得更多关注。”③陈征：《论部门法保护基本权利的义务及其待解决的问题》，《中国法律评论》2019年第1 期。通过对德国宪法法院判决的梳理以及运用历史解释的方法分析，基本权兼具防御权功能和保护义务两方面，双重性质理论足以成为保护义务的宪法根据。

（一）基本权保护义务的基本结构和规范体系

防御权功能是基本权最基本的功能，其目的是保护基本权利免于遭受国家的不法侵害。而保护义务的核心是受害者与国家以外的加害者之间的关系，因为防御权功能的存在，国家不是保护义务规制的对象。国家以中立的身份承担起基本权的保护者角色，平衡权利主体之间的基本利益，确保基本权利主体免受第三人的不法侵害。国家积极采取的规范加害者的保护行为，如果超过必要限度即有可能侵犯其基本权利，加害者依靠基本权的防御权功能来对抗国家的过当干预，从而形成了受害者—加害者—国家之间的三角关系。在这种三角关系中，保护义务是国家对受害者承担的义务，规制的对象包括侵害者以及国家以外的任意第三人。受害者无法对加害者本人采取直接有效的权利主张方式，而是将救济的义务交由国家。“立法机关和司法机关则成为其实现保护义务的主要承担者，行政机关因其调节社会关系的广泛性和直接性，也是国家实现保护义务的重要承担者。”④龚向和、刘耀辉：《论国家对基本权利的保护义务》，《政治与法律》2009年第5 期。

（二）基本权保护义务的梳理

在德国，“堕胎案”判决是保护义务的起点，生命权、健康权等法益成为保护义务的核心。在经过“航空噪声污染案”“航空安全法案”等判决后，基本权保护义务的法益类型扩大到财产权、名誉权、人身自由权、隐私权、劳动权、人性尊严等。对国家而言，保护义务是一种高成本的义务，但国家能承担的资源消耗却是有限的。在承担基本权保护义务时，国家如果将资源完全平均地分配给或过度集中于某一基本权利的保护时，则易造成资源和保护义务的滥用。加之，各基本权所保护的法益各不相同，如果无法区分各基本权所内涵的法益和需求保护的程度，就不能保证国家采取积极保护措施过程中的有效性。相比于生命权概念，诸如财产权、隐私权、言论自由权等基本权利之间互相发生冲突的可能就大得多，平衡他们之间的关系也要困难得多。

“对权利主体实现基本权的过程中的保护不能仅仅局限于国家保护公民免于遭受第三人的不法侵害。”①陈鹏：《论立法对基本权利的多元效应》，《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第6 期。只凭刑事处罚无法完全实现保护义务的目的，也不足以从源头上防止第三人的不法侵害。给付义务和保护义务同为国家义务的子义务，二者互为补充，给付义务的履行也能够起到推动保护义务目的实现的效果。如宪法第42 条规定“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”在劳动者和国家的关系中，国家履行给付义务，包括改善住房、交通等基础设施建设的条件以及在子女教育、福利待遇等方面给劳动者提供保障。国家再加强对基本权保护的宣传力度，从而实现劳动者对法律的内心拥护和真诚信仰，进而发挥维持社会秩序、保护国家安全的作用。因此，国家制定的相关政策还应将用人单位、政府、学校、房东等与劳动者关系密切的社会主体纳入其中。

（三）国家保护的基本手段

国家是承担保护义务的主体，但在国家内部，立法机关、司法机关、行政机关才是具体措施的制定者、执行者。国家的保护可以分为事前预防、事中排除、事后救济三个阶段。在事前预防阶段，立法机关通过立法的手段指引社会主体的行为，是保护义务的主要承担者。在事中排除和事后救济阶段，行政机关和司法机关均是履行排除义务的主体，但由于法律程序的原因，漫长的司法过程导致保护的有效性必然受损，对于正在发生的侵害行为，行政机关因其手段的直接性承担着更多的保护责任。行政权所需承担的保护义务，不仅包括执行和适用制定法，而且包括自身政策的拟定和执行等。②邓炜辉：《论社会权的国家保护义务:起源、体系结构及类型化》，《法商研究》2015年第5 期。司法机关的审判职能及其作为社会纠纷最终处理者的角色，使其成为救济义务的主要承担者，在解释和适用法律规定时，“有义务在衡量私人关系间基本权力冲突的基础上，保障基本权利免受侵害”③张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第121页。。

事前由立法机关起到警示、指引的作用，但是预防措施只是尽可能地预防损害的发生，对于已经发生的侵害需要行政机关、司法机关发挥事中排除和事后救济的作用。国家应当依据不同情况、不同阶段匹配最合适的保护手段。包括损害的程度、范围、保护义务的法益类型等均是自变量独立的影响因素，国家制定保护方案时应做到充分全面的考虑。其中，保护手段的强度和效果是国家履行保护义务的关键。前者要求国家采取的保护手段在基本权利冲突中，必须兼顾受害方的基本权利和加害者享有的自由权，做到利益权衡。如果因为国家的保护措施损害到加害方的基本权利，加害方也有权根据基本权的防御权功能主张权利保护，这体现了基本权的防御权功能和保护义务的双重面向理论的动态应用。正如美国学者桑斯坦所言“所有权利都要求政府积极的回应”④[美]霍尔姆斯·R.桑斯坦:《权利的成本：为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第26页。。保护权利都是需要消耗资源的，国家应当在提高保护效果的前提下尽量降低保护成本，使国家能够长期稳定地履行这项义务。

“保护义务的目标决定了保护义务的实现以事前预防为主，司法机关也大都将其委托给立法者的预先决断。”⑤王进文：《基本权国家保护义务的疏释与展开——理论溯源、规范实践与本土化建构》，《中国法律评论》2019年第4期。“立法是国家保护公民基本权利最重要且最有效的方式”⑥陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，《法学研究》2008年第1 期。，也是排除和救济阶段的基础。立法机关制定的部门法也使得行政和司法机关履行排除、救济义务时有了坚实的法律依据。立法最基本的要求既包括社会系统被侵害前即采用适当的组织和程序将风险降至最低，也包括为基本权实现创造有利的社会环境①邓炜辉：《论社会权的国家保护义务：起源、体系结构及类型化》，《法商研究》2015年第5 期。，同时也要不断补充完善相应的法律法规，使立法机关的预防措施能够匹配时代的发展。就立法机关可以提供的保护措施而言，具有相当高的自由度。既包括公法领域的保护，又包括私法领域的保护；既包括对受害者的保护，又包括对加害者的规制。这种自由度也使得立法机关能将事前预防功能发挥出最大的效果。

四、紧急状态的国家制度保障功能

2004年《宪法》修正案第26 条用“紧急状态”取代了“戒严”，在宪法层面确定了紧急状态制度。纵观世界各国立法，紧急状态法规定的范围比戒严更加广泛，有助于应对各种风险、提升维护国家安全的能力。②韩大元：《〈香港特别行政区基本法〉第18 条的形成过程及其规范含义》，《法学评论》2020年第1 期。但至今为止，我国都没有一部总括性的“紧急状态法”。在现有的紧急状态法律体系中，主要由《戒严法》和《突发事件应对法》承担着紧急状态基本法的作用，《防震减灾法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规对特定领域发生的紧急状态作出具体规定。我国1996年签署《公民权利与政治权利公约》，公约中紧急状态下人权克减条款的正当性与边界问题对人权保障具有重要意义。可以说我国紧急状态法律体系已基本形成。

（一）紧急状态下贯彻人权保障原则

依法治国是我国的基本方略，在任何时期都要遵循宪法和法律治理国家，在国家处于紧急状态时也不例外。而法治的真谛在于人权。在紧急状态下，平常的行政手段已经无法满足维持社会稳定、保护国家安全的要求，必须赋予政府一定的紧急行政权。而扩张的行政权不可避免地会与公民基本权利冲突，结果势必会牺牲部分基本权利，这是由紧急状态的特殊危险性决定的。因此，在此过程中如何防止政府滥用紧急权力是关键问题。

结合《宪法》“国家尊重和保护人权”条款的规定，紧急状态下也不得随意克减人权，即使是对人权的限制也应该限定在必要范围之内，这正体现了不可克减原则的价值。目前，世界上大部分国家的宪法所承认紧急状态下可以对公民基本权利进行限制的方式，主要分为直接限制和间接限制两种类型。直接限制是指在宪法中明确规定发生紧急状态时可以依法宣布中止言论自由、人身自由、通信自由、出版自由、住宅不受侵犯、参与集会游行示威自由、财产权等基本权利。间接限制是指除依据宪法宣布的特别规定外不得中止宪法中的任何条款，即对于未予特殊规定的条文所涉及的基本权利均不得以限制。以上两种限制方式各有利弊，各国对于不可克减的人权范围并未形成统一的规定。但是从对基本权利提供必要且有效保护的角度出发，这个范围应该严格限定在与人类的基本尊严和与行政紧急权运作直接相关的权利上，这也是人权保障的底线原则。正如郭春明、郭兴之所言“可以克减的人权应当仅仅限于那些与应对紧急情况的现实需要直接联系的基本权利，凡是与紧急情况并无直接联系的基本权利都不应当予以克减”③郭春明、郭兴之：《紧急状态下人权保障的比较研究——国内法和国际人权法的视角》，《比较法研究》2004年第2期。。根据《中华人民共和国紧急状态法（专家建议稿）》和《公民权利和政治权利国际公约》，紧急状态下人权保障的最低标准包括“生存权和生命权、人格尊严不受侵犯、宗教信仰自由、公民资格不得取消、不受有溯及力法律的约束、个人生活与家庭生活得到尊重、取得司法保护和国家赔偿的权利等”④周佑勇：《紧急状态下的人权限制与保障》，《法学杂志》2004年第4 期。。

（二）限制某些权力更能发挥保护效果

处于紧急状态中, 有时采取牺牲小部分人利益的方式来实现对社会秩序以及多数人利益的保护是不可避免的选择。①王祯军：《论紧急状态法制中的不可克减原则》，《河北法学》2012年第9 期。紧急状态意味着情况已向着不可控制的方向发展，常规的法律手段已经无法满足恢复社会秩序的基本需求，必须通过紧急行政权扩大政府权力。根据紧急状态的危急程度，公民部分基本权利也相应地会受到暂时的克减和限制。如言论自由、集会游行示威等政治权利的行使往往会受到限制，因为这些权利所处的社会环境已经改变，“我们不可能期望公民将在正常社会秩序下行使的权利毫无保留地转移到非常状态行使”②彭贵才、史军峰：《试论行政紧急权运作中公民权利的限制与保障》，《社会科学战线》2012年第10 期。。这些政治权利的行使未必会对恢复社会秩序带来积极的影响，反而是不加以限制的自由易成为煽动性言论、暴力行为等社会负面情绪滋生的土壤，最终可能会导致不可预料的后果。因此，就法益平衡的角度而言，对言论自由、集会游行示威自由等权利的克减和限制，能够起到对其他大部分公民的人身权、财产权等保护的作用。根据《宪法》第51 条的规定，基于公共利益的需要可以对基本权利进行限制。③韩大元：《论紧急状态下公民基本权利的限制与保障》，《学习与探索》2005年第4 期。克减一部分人的自由来保障社会其他人的自由，这也是“禁蒙面法”带来的效果。是否选择蒙面是公民的自由，法律对单纯的蒙面行为并没有加以限制，但利用蒙面实施暴力行为威胁到社会秩序和其他公民的权利时，这种自由就应受到法律的限制。显然，与蒙面自由的权利相比，保障大部分公民的人身权利和自由免受侵害是更为重要的，这也是紧急状态下对公民基本权利保障的必然要求。

五、结语

现代社会已经转型为风险社会，国家应承担预防风险的义务。国家也应承担保护权利主体在实现基本权利的过程中不受第三人侵害的义务。在紧急状态下，国家还应对公民基本权利承担制度保障功能。这三层义务和功能层层递进，从整体到个体，从一般到具体，从事前到事中，从国家—公民的二元关系到国家—社会主体—公民的三元关系，从而形成新时代国家对于公民基本权利保障的制度体系。香港特别行政区政府援引《紧急规例条例》，为保护市民的安全和社会正常运行秩序，制定《禁止蒙面规例》，本质上具有上述三个方面的义务和功能。同样，对于应对2020年1月开始的“新型冠状病毒引发的肺炎疫情”，国家也承担着保障公民权利的多重义务和功能。