政府投资项目的全周期绩效管理探究

◎刘伟珍

作为国家宏观经济调控必要手段之一的政府投资项目，在调节社会投资结构、引导社会投资和完善社会公用设施和基础设施方面发挥着重要作用。我国的政府投资项目（以下简称项目）主要是指以政府为主体，通过财政投资、发行国债或地方财政债券等方式，兴建的社会基础设施和公益性设施等固定资产投资项目，其往往具有投资额大、周期长和项目间差异大的特点。近年来，项目支出占财政预算总支出的比例不断提升，预算规模进一步扩大。为此，研究优化项目绩效管理，对发挥项目的积极引导作用具有现实意义。

一、项目全周期绩效管理现状及存在的问题

为规范和加强项目绩效管理，我国实行了政府采购、预算编制、国库集中支付和绩效评价等制度，同时各地根据实际情况，相关部门也先后完善了项目绩效管理相关规定。尽管如此，部分地区项目的全周期绩效管理工作还存在有待完善之处，主要有：

1.项目预算管理不够规范。由于预算编制涉及部门、人员较多，易造成各部门对接和人员沟通不充分情况，同时项目涵盖经济社会发展的各个方面，具有类别多，范围广的特点，易发生项目资金遗漏或重复，无项目概算安排资金和预算安排与项目建设进度不匹配等情况，从而影响预算编制的精细度和准确性，导致预算执行的不均衡及存在资金结转、结余等情况。

2.项目信息管理相对分散。项目一般在通过可行性研究报告批复、初步设计、立项和概算的批复，纳入政府年度投资项目计划后，进入项目预算申报、对接、审核、指标下达或拨付环节。项目数量多、程序复杂、建设周期长、管理环节较多，工作量非常大，涉及职责部门多，而项目各环节、各职责部门信息管理相对独立，未达到项目管理全周期数据共享，不利于实时了解项目情况，易产生信息管理缺失，影响项目管理效率。

3.项目绩效管理监管力度不够。现阶段，项目绩效监管往往重点关注于项目完成后进行的绩效评价、工程结算和财务决算管理，而忽略项目实施前的效益评估和实施过程中绩效监管，使项目缺乏有效的投资控制和风险制约，从而影响项目绩效管理目标实现，不利于财政资金效益的充分发挥。

4.项目绩效管理制度不够完善。在项目的实际管理过程中，目前还缺乏一套科学完善、规范合理且兼具项目个性特征的绩效管理制度体系，以致存在指标设计不合理、绩效管理报告质量不高、绩效结果不能得到充分应用等问题，严重约束了项目绩效管理的有效性。

二、优化项目全周期绩效管理的对策和建议

为有效解决项目绩效管理中存在的问题，更好的发挥项目的积极引导作用，提升财政资金使用效率，提出了以下几点优化措施和建议。

1.推进全周期绩效管理，创新资金管控模式。

（1）强化全周期绩效管理理念。为全面、真实、准确反映项目资金管理情况，应将所有项目和可用于项目建设的全部资金（含上级补助资金及专项资金、本级财政安排的专项资金和单位自有资金在内的政府性资金等），均纳入项目绩效管理。同时，绩效管理工作应贯穿于项目全周期，从项目实施前的规划设计阶段至项目完成财务决算阶段全过程进行有效管理。

（2）压实项目绩效管理责任。为有效实施全周期绩效管理工作，应明确财政部门、审计部门、项目主管部门和项目实施单位等项目全周期绩效管理责任主体，积极推进项目全周期绩效管理各项工作。同时，还需明确项目主管部门、项目实施单位等具体职责，做细、做实项目全周期绩效管理基础工作，确保按程序和要求对项目进行全周期管控。

2.构建大数据平台，实行动态信息管理。

（1）构建项目数据平台。财政资金的高效运转和项目信息的透明公开都离不开大数据平台，建议以大数据和信息技术为依托，为项目构建一个全面、系统的数据管控系统平台，对项目实行全周期、全过程集中、有序的监督和管理，以确保项目数据实现全面共享。

（2）实现平台数据动态更新。项目实施单位和各职责部门（单位）应及时在数据平台，对项目实施进展情况和审批情况进行即时更新，以确保平台数据完全匹配项目建设进度、审批进度和资金管理进度，提供数据准确性。

（3）用活信息化系统。通过平台数据对比分析，科学预测项目年度资金需求，实现项目管理和资金管理融合动态监管的同时，还可将项目数据平台与审批服务平台相连接，实现项目线上审批，提升审批工作效率。

3.全周期实施项目绩效监管。

（1）加强效益评估工作。在项目实施前，财政或审计部门应提请介入项目的可行性研究、初步设计等论证工作，审查项目实施必要性、预算支出的合规性、目标设置的合理性和预算的科学性，结合实际评估必要性，从源头上遏制绩效评估不良的项目进入实施阶段，制定切实可行的项目绩效目标，减少不良投资，促使财政支出决策更加科学、合理。

（2）强化项目监管力度。定期对项目目标、预算执行等情况进行跟踪审计，当项目绩效目标发生偏离时，及时采取矫正措施，严控项目实施过程中的随意变更和调整，确保项目目标顺利实现，提升财政专项资金使用效益，对预算执行形成刚性约束。

（3）建立科学合理的绩效管理体系。在项目管理全周期，依据项目个性特征和绩效管理要求，建立合理的绩效指标考核体系，形成固定绩效管理工作方案，同时结合实际情况，对指标、方案和中介专家信息库进行动态调整和优化，提升项目绩效审核针对性和项目绩效审核质量。

4.完善和健全项目全周期绩效管理机制。

（1）加强顶层设计。在项目全周期过程中，构建一套项目全周期绩效管理制度体系，明确划分财政部门、审计部门、项目主管部门、项目建设等单位的职责，有效推进项目全周期绩效管理各项工作。

（2）重视督查作用，建立结果导向的监管机制。重视内部审计督查工作，对项目检查中发现的问题，及时进行通报和公示，同时建立结果导向机制，项目督查审计结果直接与预算资金安排、年度绩效考核等挂钩，充分发挥审计督查对项目绩效管理的促进作用。

（3）引入“第三方”监管。从项目前期介入，对建设全过程进行监控，包括项目可行性研究报告、初步设计、详细设计、施工、投产、运行、维护各个环节，跟踪评估项目的经济效益，如用数字化引入物资编码，追踪物资设计、采购、安装、投入运行、形成固定资产全过程管理，为实现国有企业资产全生命周期绩效管理保驾护航。