公路建设项目支出绩效评价探讨①

《财政投资公路建设项目绩效评价问题研究》课题组

绩效理念的引入，对我国的预算管理发生了重大、深远的影响。随着财政收支矛盾的进一步突出，作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的关键举措，预算绩效管理成为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。2019 年中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理提出了更高的要求，提出了加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。公路作为准公共产品，一直是财政资金支持的重要领域，如何做好公路建设项目绩效评价工作，是目前急需解决的问题之一。

一、公路建设项目绩效评价发展历程和现状

自改革开放以来，我国在财政管理事业上取得了长足发展，建立了适应社会主义市场经济要求的财税体制框架，基本形成了一个比较稳定的财政收入增长机制。但随着财政收支规模的逐年扩大，以及财政职能的转变，财政支出管理却相对滞后，成为制约财政稳定、高效运行的重要因素。深化财政支出改革成为建立强大、稳固、高效财政的关键环节。为提高财政预算支出的安全性、合规性和有效性，在借鉴美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家和世界银行等国际组织在资金使用效益评价方面所取得成就的基础上，财政部从本世纪初开始对财政支出绩效评价的理论和实践问题进行了专项研究，逐步建立了财政支出的“追踪问效”制度。

十八届三中全会后，我国加快财税改革的步伐，预算绩效管理也被提到了法律的高度，2014 年修订通过的《预算法》强调了绩效的理念，明确提出各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。2018 年9 月，中共中央、国务院发布关于全面实施预算绩效管理的意见，进一步提高预算绩效管理工作的要求，提出力争用3 ～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要全方位实施政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理；要实施事前绩效评估、预算编制绩效目标设置和审批、事中绩效运行监控、事后开展绩效评价和结果应用的全过程绩效管理；要实现部门预算和转移支付资金绩效管理的全覆盖，实现政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算的全覆盖。

落实财政部绩效评价工作的要求，自2005 年开始，交通运输部通过研究与试点相结合的方式，开始建立交通运输行业预算资金的“追踪问效”评价机制。公路建设项目作为公共项目，是财政资金的重要支持领域，是绩效评价的重要对象，交通运输部第一批绩效评价试点中即包含了沪宁高速公路项目。为统一规范交通运输建设项目的绩效评价工作，交通运输部于2015 年出台了《车辆购置税交通运输重点项目绩效评价暂行办法》（交财审发〔2015〕203 号），明确要充分认识绩效评价工作的重要性，切实加强绩效目标管理，稳步推进绩效评价工作，探索绩效评价结果应用，并规范了车辆购置税项目绩效目标设置、绩效评价指标、绩效评价工作流程、绩效评价报告编写、绩效评价结果应用等方面内容。目前，地方交通运输主管部门也按要求在积极推进公路建设项目绩效评价相关工作，但基本处在试点探索阶段。

二、公路建设项目支出绩效评价存在问题

绩效评价是一项涉及面广、环节众多、流程复杂的工作，需要坚持不懈、不断推进，需要边推进、边完善。从研究调研了解的情况看，公路建设项目绩效评价还存在一些问题。

（一）绩效评价工作机制不顺畅

绩效评价是预算绩效管理的一个环节，但预算绩效管理仍是预算管理的一种模式，一种以支出结果为导向的预算管理模式。以车辆购置税交通运输重点项目（主要为公路建设项目）绩效评价为例，其在绩效评价中存在两个突出问题：一是绩效评价对象不明确；二是绩效评价管理职责不清晰。

车辆购置税资金为中央对地方专项转移支付资金，作为引导性补助资金，公路建设项目资金中除车辆购置税资金外，还有地方财政配套资金和其他筹措资金，且车辆购置税占项目总投资的比例较低，在车辆购置税公路建设项目绩效评价试点中，因绩效产出指标与投入资金量对应，反映资金投入形成的产出数量、质量等情况，因此工作人员常困惑产出指标对应的是车辆购置税资金，还是含车辆购置税在内的所有财政性资金，或者是项目总投资。实践中，考虑到项目产出与效益难以区分是哪些资金带来的，均与项目总投资对应。

根据《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2014〕654 号）规定，车辆购置税资金的项目管理以交通运输主管部门为主，资金管理以财政部门为主。绩效评价是一项全方位的工作，按照财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）的规定，评价内容包括决策（项目立项、绩效目标、资金投入）、过程（资金管理、组织实施）、产出（数量、质量、时效、成本）、效益（实施效益、满意度）等，全面涵盖了项目管理、资金管理和项目成效等方面的内容，需要主管部门和财政部门共同完成。而根据《中央对地方专项转移支付管理办法》（财预〔2015〕230 号）“第六章 预算绩效管理”要求，各级政府财政部门和主管部门应当加强专项转移支付预算绩效管理，建立健全全过程预算绩效管理机制，各级政府财政部门和主管部门应当按照要求及时开展专项转移支付绩效评价工作。但在绩效评价试点工作中，由于专项转移支付资金管理的特殊性，专项转移支付资金全过程预算绩效管理机制并不顺，特别是转移支付资金项目的绩效目标申报、执行监控填报及绩效自评等常规化工作机制目前还没有建立，中央、省（自治区、直辖市）和市县之间的转移支付资金项目绩效管理职责并不清晰，财政部门与主管部门之间的绩效共管机制并没有很好的形成。

在交通运输部门内部，公路建设项目的立项管理以规划部门为主线，建设与运行管理以公路管理部门为主线，财务部门主要是绩效评价工作的牵头部门，公路建设项目预算绩效管理涵盖项目立项、资金申请、执行、交工验收、运行管理等项目实施全过程，需要提供不同环节的信息数据支撑，目前财务部门和相关业务部门的绩效评价协调机制还未很好的形成。

（二）绩效评价指标体系不完善

科学有效的绩效评价指标评价体系是有效开展绩效评价工作的基础，更是准确衡量被评价项目绩效实际发挥水平的重要前提，不合理的、缺乏有效针对性的评价体系会导致绩效评价结果的失真。目前财政部绩效评价指标体系包含共性指标和个性指标两部分。财政部共性指标包括决策、过程、产出和效益四个方面的一级指标和二级指标，原则上共性指标不做调整，难点是针对不同的绩效评价项目，如何细化产出和效益的三级指标和指标值，并科学进行评价。目前公路建设项目的个性化绩效评价指标体系还未形成，不同公路建设项目之间评价的尺度不统一。并且公路建设项目与一般公共预算的运维类项目相比，其周期长、类型复杂，目前公路建设项目个性化指标还有分类设置，如按照收费公路和非收费公路分别进行设置，按照公路建设期与运行期分别进行设置。

（三）绩效评价工作缺乏经验

绩效评价是一项综合性工作，难度高，操作复杂，目前还处在探索阶段。近年来，虽然各级交通运输主管部门积极推进与落实绩效评价管理等相关工作，但由于开展绩效评价的时间有限，可借鉴的实际工作经验较少，因此部分单位以及相关人员对财政有关绩效目标管理和绩效评价的主要内容、管理环节以及基本要求了解程度还有待进一步的提高。特别是不同省市在预算绩效管理实践方面的具体做法有一定差别，对预算绩效管理工作认识程度也不尽统一，进而影响了有的省市在预算绩效管理工作上的推进，特别是转移支付资金绩效管理工作的推进。此外，第三方中间机构的绩效评价人员的业务水平也参差不齐，急需政府部门加大宣传力度，细化操作规程，加强业务指导，进一步提高预算绩效管理方面参与人员的业务能力。

（四）绩效评价结果反馈性较差

由于我国处在绩效评价工作的初级阶段，绩效评价体系的科学性和机制的合理性都比较有限，这造成了形成的绩效评价结果报告质量参差不齐，评价结果尚难得到理论和实务界的广泛认同。现阶段的绩效评价结果绝大多数仅仅是一种情况反映。正因如此，绩效评价结果还难以与公路建设项目后续资金安排挂钩，不能真正成为预算编制和管理的重要依据和主要内容，使得绩效评价流于形式，结果不能应用于管理，绩效评价与预算编制和管理、完善项目管理以及提高财政资金使用效率产生了脱节。

三、公路建设项目支出绩效评价的一点思考和建议

（一）完善绩效评价工作机制

绩效管理的重点是要突出预算的“绩”和“效”，即成绩与效果，衡量绩效的指标都是业务管理体现出来的内容。针对目前转移支付资金项目绩效管理中，中央与地方、财政部门与主管部门之间绩效管理不顺畅，以及绩效管理与预算管理、业务管理“两张皮”的现状，进一步理顺业务管理、资金管理与绩效管理之间的关系，特别是随着预算绩效管理工作常态化，绩效目标申报、绩效执行监控和绩效自评也要求实现全覆盖，因此，要尽量把绩效管理的有关要求融入到项目管理考核、业务统计分析等日常管理工作当中，建立绩效管理与预算管理、项目管理的协同管理机制，减轻各单位绩效管理工作的强度，为绩效管理工作可持续、良性的推进奠定基础。

（二）强化绩效指标设置

公路建设项目个性化指标的设置，主要涉及产出和效益指标，这些绩效指标的确定主要在绩效目标申报环节，公路建设项目的绩效目标要能清晰反映公路建设项目在一定期限内（年度、中期）的预期产出（即资金投入提供的公共产品和服务情况）和效果（即产出预计对经济、社会、生态等带来的影响），并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。针对公路建设项目类型不同，应科学设置相应的绩效指标，并充分体现公路建设的规划目标实现、通行能力实现和服务水平实现等情况。如加拿大公路基础设施项目运营绩效评价指标设置了安全（事故发生率和伤亡人数等）、通畅（车辆平均行使速度和日均交通量等）、可靠（道路封闭的频率和道路持续通行时间等）、稳定（主要以资金允许情况下每年开展建设和维护情况来评价）等四个方面的评价指标进行成效的考核。考虑到我国绩效评价工作由财政部统一管理，仍在财政部提出的绩效评价指标体系框架下进行公路建设项目绩效指标的细化。处在建设期的公路建设项目，公路的功能还没有发挥出来，其效益指标突出施工期呈现的成效，可以从以下几个方面设置，通过工程实施带动的钢材量、水泥量等、施工安全事故次数、施工期提供就业岗位数量等指标进行社会效益评价，通过建筑废料循环利用数量、扬尘管理措施达标率、取土复垦率等指标进行生态效益评价，通过四新技术研究应用数等指标进行可持续影响评价，公路建设项目的产出指标，则反映被考评期内的公路建设工程量、工程质量、进度、成本等情况。处在运行期的公路建设项目，则应把公路建成通车后发挥的效益体现出来，其效益指标可以从以下几个方面设置，通过日均通行量、带动当地农副产品品种数量等指标进行经济效益评价（收费公路还可以将通行费收入列入经济效益指标进行评价），通过行车里程缩短距离、行车速度提升比例、助力脱贫攻坚地区数（县）、解决贫困地区劳动力人员数量等指标进行社会效益评价，通过绿化覆盖率等指标进行生态效益评价，通过养护部门接养经费保障金额、路面技术状况（路面行驶质量指数RQI）等指标进行可持续影响评价，满意度方面可以从司乘人员、沿线居民、沿线企业、沿线学校等多方面进行满意度调查。

（三）提高绩效评价队伍素质

公路建设项目绩效评价工作，行业特色鲜明、专业性强，构建一支高素质的绩效评价专业队伍是绩效评价工作顺利开展的有力保证。公路建设项目绩效评价人员应突出专业性的特点，既要有熟悉财政、财务管理、监督的专业人员，了解公路建设项目资金筹措、资金管理等要求，还要有与监督项目相适应的项目管理、工程管理的专业人员，了解公路建设项目的管理要求、发展目标和发挥效益。人员的组成应该以绩效评价组织机构内部人员为主，可以吸收或临时聘请财政资金管理部门、项目建设管理部门或有关方面的专家。此外，绩效评价组织机构应该定期组织学习有关制度、法规等政策文件，同时通过剖析具体的案例，使监督管理人员更加深入地了解和掌握开展财政支出资金绩效评价的方式、方法、流程、重点等。

此外，要加大预算绩效管理政策、制度、操作规程的培训，提高第三方中介机构以及公路建设项目相关管理部门对绩效评价的认识，提高绩效评价工作成效，提高绩效评价的科学性和效率性。

（四）强化绩效评价结果的反馈和应用

目前，绩效评价结果的应用力度还有很大的提升空间。有关部门应积极探索评价结果应用机制，确保绩效评价结果的权威性。一是将绩效评价结果及时向社会公示，强化社会监督；二是将绩效评价结果向人大报告，强化人大监督和指导作用；三是将绩效评价结果作为立项和预算安排的依据，从源头上提高财政资金的使用效益；四是建立绩效问责制度，强化主体责任，采取措施，有力保证绩效问责制度的落实。通过绩效评价问责制度，奖优罚劣，切实强化有关部门、部门内部有关人员的绩效意识，避免绩效评价工作流于形式。