基于一体化的新时期交通运输PPP 模式创新发展研究①

冯 伟 ，赵 海 ，褚春超 ，熊才启

（1.贵州省交通运输厅，贵州 贵阳 550003；2.交通运输部科学研究院，北京 100029）

引言

推广应用PPP 模式，是新时期深化投融资改革的一项重要举措，有助于多渠道筹措公共服务与基础设施建设发展资金，有效地降低政府债务负担，更好地发挥市场在资源配置中决定性作用，不断改善公共服务和基础设施的有效供给[1-2]。近年来，在国家相关政策的规范和指引下，各地通过科学部署、完善机制、严格监管、精准发力等举措，使PPP 模式在诸多行业领域获得了深入广泛地应用，在促投资、稳增长、保供给等方面取得了显著成效。但随着改革实践的不断深入，PPP 模式应用中暴露出项目把关不严、操作不规范、融资风险敞口、严格履约较差等突出问题[3-5]，社会资本参与PPP 项目积极性降低，这与深化供给侧结构性改革、促进高质量发展的初衷严重不相符。为此，亟需评估总结PPP 模式发展实践经验，按照国家深化改革的初衷和严格规范PPP 发展的政策要求，坚持问题和目标导向，探索新时期PPP 模式创新发展的新思路，提出推动PPP 健康可持续发展的新举措，为推动经济社会高质量发展注入新动能。

一、交通PPP 项目投资特点

交通运输业是应用PPP 模式最早的行业之一，这既与交通运输行业的属性、特点和发展阶段有关，也与国家积极倡导不断加强PPP 政策制度设计及行业上努力作为有关。近年来，交通运输领域通过大力推广应用PPP 模式，在多渠道筹措交通发展资金、优化投资结构配置、提升交通公共产品和服务供给等方面发挥了重要作用，为新时期交通运输深化改革、高质量发展、交通强国建设做出了重要贡献[6-8]，但也暴露出一些认识不到位、发展不平衡、管理不规范问题。具体来讲，体现在以下几个方面：

（一）项目单体大，投资收益较低。

据财政部PPP 中心数据统计，截至2020 年4 月底，交通运输PPP 项目入管理库1314 个，占总入库PPP 项目数的13.9%，投资额占总入库项目的31.8%，单体交通运输项目平均投资额34.8 亿元，远高于入库项目平均投资额15.2 亿元；有民资背景落地的交通运输项目220 个，占交通运输总入库项目的16.7%，远低于有民资背景落地项目在总入库项目中占比28.7%的水平。另据统计，2018 年全国经营性收费公路通行费年均收入为456 万元/公里，支出为730 万元/公里，缺口为274 万元/公里，相对于动辄每公里上亿元建设投资来说，项目整体投资效益较差，特别是在项目运营初期，属于车流量培育阶段通行费收入较低，现金流十分紧张。另外根据144 个公布了项目回报率的PPP 项目来看，在2015 ～2017年平均投资回报率分别为8.04%、6.66%、6.3%，呈逐步走低趋势，这与近年来国内市场利率和国债利率（或地方发行的债券利率）逐步走低正相关。总之，项目单体投资额大，收益水平较低，民营资本参与意愿不强，往往交通基建项目社会资本投资主体是大型央企或国有施工企业，以获取施工利润冲抵项目投资风险和回报。

（二）项目风险点多，投资不确定性强。

交通基建项目建设（2 ～4 年）运营（25 ～30 年）的合作周期长，期间常面临征地拆迁成本超支、建设材料价格上涨、施工技术、设计变更、交通量预测不确定性大、受政策调整（如免费通行）影响明显等系列风险，容易造成项目建设投资超概、运营期车流量不达预期等问题，项目预期投资回报和收益水平不确定性大，为此设置合理的项目风险分配机制，以保障各方合法权益和合理收益矛盾突出。

（三）发展不平衡，投资回报有差异。

交通运输项目受所处发展区域不同、是否纳入战略规划、路网的竞争性、沿线资源匹配性、配套政策支持力度等影响，投资差异非常大。据有关统计分析，高速公路车流量与区域经济发展高度同步相关，且受区域经济外向性程度影响不明显，即使地处中部的江西、湖南，其跨省车流量占本省总流量的比例也在10%以内[9]。分区域来看，东部地区已建成高速公路的交通量明显高于中部、西部地区，东北地区则为负增长。中西部地区随着国家战略倾斜、加大建设投入和路成网，交通量增长较快。反映到投资上，中西部地区的项目往往因车流量不确定性大、融资成本高等，按照风险与收益对等原则，项目投资回报要求也高于东部地区。

（四）重投资建设，轻项目绩效管理。

交通运输作为基础设施建设投资重要领域，在落实和支撑国家重大战略实施上发挥着重要作用，特别是在经济下行风险压力较大时，更要着重发挥交通基建投资稳增长的压舱石作用。为此，一些地方存在过于强调投资拉动作用的认识偏差而忽视了项目充分论证的必要性，导致一些项目论证流于形式而仓促上马，利益共享和风险分担机制设置不合理、项目绩效设置与监管虚化等，为项目后续运营管理埋下隐患。

二、交通PPP 项目发展形势

长期以来，党和国家都十分关心支持交通运输业的建设发展，把交通运输作为投资建设发展的重点领域和优先方向，使我国交通运输业取得了举世公认的重大成就，为国民经济、社会发展做出了巨大贡献。

新时期，审视交通运输PPP 项目发展，笔者认为面临着重要机遇，主要表现在：一是中央和地方政府对交通运输发展的重视和支持没有变，始终将交通运输作为促进经济稳定增长、扩大有效内需、支撑国家重大战略实施的先行官，党的十九大报告更是在建设现代化经济体系中提出要建设交通强国，赋予了新时期交通人新的历史使命。二是行业的基础性、战略性地位和投资预期没有变，据统计2001 ～2019 年间，交通运输、仓储和邮政业固定资产投资占全社会固定资产投资比例平均在10%以上，在19 个国民经济大行业分类中排名前列，仅次于制造业、房地产业。“十二五”时期交通固定资产投资12.5 万亿元，“十三五”前4 年已完成12.34 万亿，预计“十四五”期间交通固定资产投资仍将保持高位运行。未来在加快交通强国建设和深化交通运输投融资改革中，PPP 模式作为一项重要的投融资创新，将继续肩负着重大使命并发挥重要作用。三是交通PPP 项目发展环境持续优化，国家相继出台了一系列放宽放活社会投资政策，鼓励通过设立产业投资基金、创新PPP 模式等多种形式，吸引社会资本投资交通等基础设施建设，各地也纷纷制定政府补贴机制、设立奖补资金、简化审批流程、设立PPP 融资支持基金、实施税收优惠、创新金融支持等众多相关政策，为社会资本进军交通基础设施投资建设打开方便之门[10-12]。

同时也要看到，交通PPP 项目发展面临一些挑战，规范可持续发展是长期趋势。一是政策要求PPP 项目更加严格规范发展，在肯定PPP 模式深化公共服务和基础设施领域供给侧结构性改革发挥作用的同时，新近颁布的《政府投资条例》、财金〔2020〕13号、财金〔2019〕10 号、财金〔2018〕54 号、财办金〔2017〕92 号、财预〔2017〕87 号、财预〔2017〕50 号等一系列，对PPP 项目的投资资金、绩效考核、付费机制、债务防范、融资监管、准入监管和实施程序等都提出了更为严格明确的要求，旨在正本清源、回归本质，PPP 项目进入了更加规范发展的法治新时代。二是交通运输建设运营成本仍将攀升，随着对项目运营和服务品质、绿色安全发展要求越来越高，在资源和环境约束双重叠加影响下，项目建设运营维护成本不断攀升。根据收费公路有关数据统计，2018年度全国高速公路建设成本（以当年新增投资和新增里程做近似处理）平均为10819 万元/公里，收费公路成本支出（包括偿还本息、养护、运管、税费等支出）平均为572万元/公里，与2014 年相比5 年间平均每年分别增长13%和17.4%。未来，随着征地拆迁、环保成本等上升，随着高速公路建设逐步向边远穷地区延伸，受建设条件限制，桥梁隧道比不断提高，高速公路建设管养成本还将继续攀升，项目投资与收益比将进一步下降，亟需要政府给予更大力度的政策支持和财政补助。

新时期，机遇与挑战并存，机遇期很难得，是矛盾的主要方面，挑战可以通过有效举措合理化解。交通运输业应该审时度势、把握大局，利用好政策红利和行业发展黄金期，创新PPP 发展模式，优化投资策略，积极开拓交通运输发展新局面。

三、创新PPP 的主要举措

根据深化交通运输投融资体制改革政策导向，紧密结合当前交通基础设施建设发展的阶段特点和实际情况，坚持规范有序、监管严格、风险可控、诚信履约原则，秉承“一体化”的思想[13-15]，具体来说，实施“资源大统筹、实施一体化、利益共同体、绩效全覆盖、监管一盘棋”五大举措，推动交通运输PPP 模式创新，开创交通运输投融资新格局，为交通强国建设提供强有力的支撑保障。

（一）实施资源大统筹

统筹管理是政府履行职能实施宏观调控管理的重要举措。通过大统筹管理，可在更高层面加强顶层设计谋划，统筹资源优化配置，有效协调局部与整体、短期与长期利益，精准发力，集中力量办大事。具体来说，要坚持三个统筹，即统筹项目计划、统筹资金保障、统筹资源配置。

1.统筹项目计划。主动对标国家战略和重大决策部署，对接规划重点任务安排，抓好PPP 项目储备，规范编制交通建设PPP项目开发目录，对实施意义重大、效益突出、条件成熟（已完成立项决策程序、边界清晰、方案编制合理、可融性好等）的项目，优先保障安排。

2.统筹资金保障。一方面，交通运输主管部门主动衔接协调相关部门和有关单位，统筹可用于交通建设发展的一般预算资金、专项资金、政府性基金和通行费收入等各项资金，制定三年滚动政府投资计划和年度计划，与财政年度预算衔接平衡，强化资金调度保障。另一方面，考虑到交通项目从建设投产到达产交通量需要5 ～8 年的培育期特点，应统筹处理好项目当期收益与长远收益的平衡。

3.统筹资源配置。探索统筹好项目“肥瘦搭配”，统筹好高速公路项目与沿线服务区、广告、土地、旅游、物流等资源开发，充分挖掘整合相关资源，提高项目经营回报水平。对于使用者付费不能覆盖项目投入确需政府资金支持的项目，可统筹中央与地方资金，综合运用投资补助、政府资本金投入、贷款贴息等方式，加大对项目运作支持力度。

（二） 夯实实施一体化

实施PPP 项目的核心是发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。为克服“重建设、轻运营”的思想倾向，防止“工程进、运营退”的不良现象，避免实施PPP 项目向融资化和工程化发展，需夯实PPP 项目实施、咨询全过程一体化，全面提升项目投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。

大力推广EPC+BOT 应用模式。利用该模式推动PPP 项目设计、融资、建设、养护、运营、移交一体化发展，充分发挥社会资本在融资、材料供应、施工组织、项目管理中的产业链集聚优势，统筹项目各环节加快实施进度，实现项目各环节综合收益的合理优化而控制成本，进一步推动政府从追求融资、快上工程向服从公众需求、提升公共服务供给效率转变，推动社会资本从赚工程施工利润向获取运营服务收益转变。

积极推进PPP 咨询服务一体化。实施PPP 项目，事关项目投资决策、工程建设、运营服务和期末移交全过程，跨阶段、综合性和一体化特点明显，需要选择综合实力强的专业咨询机构，负责对PPP 项目决策论证、方案编制、招标代理、投资谈判、协议文本、法务咨询、公司组建等进行全方位一体化的综合咨询服务。

（三） 坚持利益共同体

推动政府与社会资本合作PPP 模式，加强机制设计，在注重公众利益保障监管和尊重社会资本利润中追求平衡，充分发挥政府与社会资本各方所长，合理分配和化解项目投资建设运营风险，实现优势互补、合作共赢，追求项目整体利益最大化。

坚持参与主体平等的理念。在PPP 项目中，政府与社会资本是项目合作双方，牢固树立平等合作观念，对待社会资本要一视同仁，合理设定招投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，保障国有企业、民营企业、外商投资企业公平竞争，充分发挥各类投资主体的优势。

充分识别和合理分配风险。交通PPP项目参与主体较多、合作周期较长、涉及因素复杂，需要充分识别项目融资、建设、运营中各方面风险，特别是项目融资、建设成本控制、设计变更、征地拆迁、最低交通量需求、运营期缺口补助、收费政策变化等风险，按照最优原则建立风险分担机制，签订规范、有效、全面的PPP 项目合同，给予各方有效的利益保障。

完善合作与收益分配机制。在PPP 项目合作中，各方应尊重彼此核心关切利益，科学约定项目投资合理回报、给予项目配套支持等，建立健全项目经营收益分配、与风险承担相应的收益共享、保持社会资本流动性的合理退出机制等，确保项目在充分协商、风险共担、利益共享的基础上，长期高质量地可持续运营。

（四） 强化绩效全覆盖

全面加强PPP 项目绩效管理，是贯彻落实党中央国务院关于全面实施预算绩效管理决策部署的重要体现，牢固树立以PPP项目绩效考核为核心的理念，建立项目立项考核有目标、项目建设运营绩效要达标、绩效不达标要追究的机制，坚决防止项目绩效考核“淡化”、考核应用“虚化”、支出责任“固化”、运营服务“泛化”问题，将绩效管理理念和要求落到实处，促进项目规范高效运行，不断提升项目产出质量与效益。

建立健全绩效目标和指标体系。对拟采取PPP 模式实施的项目，做好事前绩效评估，组织开展扎实的物有所值评价、财政承受能力论证及项目实施方案论证，提出涵盖项目投入、产出、效益、管理的绩效目标，建立涵盖项目全生命周期的科学合理、细化量化、可比可测的绩效目标和评价指标，明确绩效评价具体标准和方法。

完善绩效评价与监控机制。针对项目建设期和运营期分别建立绩效监测评价机制，由项目实施机构或其委托第三方专业机构，对项目绩效情况进行动态跟踪检查，按照事先约定的绩效目标、指标、标准和方法，对项目产出、效果、管理等方面进行全面绩效评价，确保项目程序合规、财务规范、产出质量与服务达标，物有所值。

强化绩效评价结果的应用。建立绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，将绩效考核结果与政府付费（包括建设期投资补助、可行性缺口补助、最低需求补贴等）或使用者付费挂钩，实现按效付费，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。

（五） 构建监管一盘棋

实施PPP 模式引入社会资本，有利于引入竞争机制促进创新、有效增加公共产品供给、提高公共服务效率质量，但因交通基础设施的自然垄断特性、BOT+EPC+运营期政府补贴权的排他性和项目实施信息不对称性，容易导致市场机制失灵、损害公共利益现象，为此需要加强对PPP 项目实施的统一监管，确保项目主体合规、客体合规、程序合规，最大化项目的社会效益，最终实现PPP 项目相关参与主体（政府、社会资本和社会公众三方）共赢。

实现监管对象与内容全覆盖。构建完善的PPP 项目合同体系，实现对PPP 项目监管内容和对象的全覆盖，监管内容包括贯穿项目识别、准备、采购、执行和移交实施全过程与项目相关的所有行为，监管对象除了政府方及其出资人代表、社会资本和共同设立的项目公司外，还包括融资单位、勘察设计单位、建设施工单位、监理单位、材料设备供应商、运营服务单位、项目咨询服务单位等。

完善约束与激励相匹配机制。约束是为了规范项目参与主体的行为合法合规，包括对项目准入、资金、质量、进度、环保、安全、服务等的监督监管；激励是为了发挥项目参与主体的能动性和积极性，主要体现在资金投入、资金补贴、收益分配、税费优惠、资源配套等方面。

强化部门协作机制凝聚合力。交通PPP项目管理涉及多个部门，包括发改、财政、自然资源、环保、水利等，应进一步加强部门协作，完善信息沟通与共享机制，积极推行PPP 项目联审机制，强化项目跟踪监测与协同监管机制，不断简化办事程序提高办事效率。

四、创新PPP 的配套措施

PPP 模式是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度等要求的一项重大项目投融资模式变革，创新推广运用PPP 模式是深化交通基础设施投融资改革的一项重要内容，要继续坚持“科学规划、稳步实施、严格监督”原则，确保PPP 模式在交通运输领域规范、有序的推广和运用。创新PPP 的配套措施建议如下：

强化项目统筹管理协同。PPP 相关管理部门应强化协同配合，形成合力。发展改革部门统筹本级政府投资项目，财政部门统筹本级政府投资项目资金，按照项目安排资金，切实强化资金调度保障。行业主管部门要继续加强与PPP 实施相关部门之间的沟通对接，坚持新发展理念，坚持高质量发展，切实做好项目前期审批、资金保障、建设实施、监督管理等各方面工作。

严格把控PPP 项目入口关。严防项目论证把关不严、仓促上马，加强项目按PPP模式实施入口把关，强化项目成本—效益分析，对经济效益分析不达标的项目，坚决禁止采用PPP 模式；加强PPP 项目合规合法性审查，重点做好项目在交易结构、财务测算、风险分配、收益分成、绩效评价、政府监管等关键环节把关；根据财政承受能力等因素，做好统筹论证，合理安排项目建设时序。

加强信息公示和诚信教育。不断完善项目信息的公示公开机制，充分发挥各方对项目的有效监督监管。增强契约理念，加强诚信宣传，引导合作各方牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，充分体现平等合作原则，确保双方合理合法权益不受侵犯。