新时代高校全面预算管理的研究

■贺 静

（北京电子科技职业学院）

引 言

新时代，随着推进高校内涵式发展的要求，高校财务管理工作面临新的挑战，而全面预算管理是高校财务管理中最核心的部分，它能够全面协调和统筹高校的资产配置，能够有效的改善资金使用效益，不断提高高校发展潜力和活力，促使高校明确发展目标，并加强内部管理。然而目前很多高校的预算管理工作仍存在一定的缺陷，导致全面预算管理无法有效落实，随着高校财政收入增长放缓，各类资金支出增加，如何通过全面预算管理调整自身发展与资金有限增长之间的矛盾是当前高校的关键任务。

1 新时代高校全面预算管理概述

1.1 高校建立全面预算管理体系的必要性

1.1.1 财税体制改革的必然要求

党的十九大报告对财税体制改革作出了重要部署，专门提出了需要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理”。这就要求高校应当积极响应党的十九大对预算管理的要求，建立全面预算管理体系改进高校的全面预算管理水平，同时构建全面预算管理体系，强化高校对财政资金的管理能力也是推动财税体制改革的必然要求。

1.1.2 国内严峻的财政形势

高校事业发展的经费主要来源于财政拨款收入，其余的收入还包括学费、住宿费等非税收入、横纵向科研收入以及其他收入，但是随着财政收入增长的放缓，高校的财政拨款收入增长速度也放缓，基于教学需求办学规模不断扩张，其他类型的支出不断增加，严峻的财政形势给高校的快速发展带来较大的资金压力，因此，高校需要构建全面预算管理体系对财政资金以及其他资金的收支进行严格管控，保证高校的资金正常周转。

1.2 实施全面预算管理对于高校发展的意义

1.2.1 细化高校战略目标，推进战略目标的实现

全面预算管理能够细化高校的战略目标，并通过合理的预算管理目标推动战略目标的实现。全面预算管理基于高校的战略规划和年度工作计划，对高校的各项经济活动进行统筹规划，确保高校的各项经济工作都能围绕高校的战略目标展开。高校借助全面预算管理对内部经济活动进行管理，将战略目标分解至各个执行部门或人员，加强部门或各学院之间的联系，强化高校员工对于学校战略目标的理解和认同[1]。

1.2.2 加强风险管控，实现预算管理目标

高校与社会企业相同，在日常经营发展过程中会遇到各种类型的风险，过高的风险严重影响高校的正常工作，给高校的运行带来一定的威胁。因此，高校基于自身实际情况，利用全面预算管理统筹规划高校的各项经济活动，提前规避经营管理过程中的风险。同时高校也能够通过全面预算管理中的控制监督功能，对高校的经济活动进行监督控制，及时发现其中存在的问题和风险，并对预算进行调整，采取措施对风险和问题进行解决，避免给高校的经营管理带来较严重的影响。

1.2.3 落实绩效考核，提升高校科学管理水平

高校的预算管理目标都是经过科学论证制定的，因此高校的绩效考核工作能够依据短期或长期的预算管理目标进行，将预算管理目标的落实执行情况作为绩效考核的标准，而且管理人员要根据实际的执行情况对绩效考核进行适当调整，保证绩效考核能够约束预算执行人员不脱离预算管理目标[2]。通过全面预算管理落实绩效考核工作，加强对高校员工的约束管控，提升高校的管理水平。

2 新时代高校全面预算管理存在的问题

2.1 战略规划与预算管理目标脱节

高校的战略规划是基于高校的实际发展状况以及发展趋势，制定的未来三年甚至更长时间学校发展的总规划，是指导高校事业发展方向的纲领性文件。战略规划的准确性、合理性、科学性直接决定高校战略管理工作的质量，同时战略规划也需要与高校的预算管理目标相结合。但是就目前实际情况来看，部分高校的战略规划与预算管理目标脱节，而且战略规划的可执行性较低，战略规划的内容不够详细，可操作性不强。战略规划中的发展目标涉及多个方面，而年度目标侧重点在财务目标方面。少数高校的预算管理水平较低，而且容易受到传统预算管理理念的影响，导致在预算编制时未能充分考虑高校的战略规划，以至于预算管理目标对于高校战略规划的“落地”难以发挥积极作用。

2.2 预算编制环节缺乏科学性

目前部分高校还是采用“基数+增长”的预算编制方法。这种预算编制方法是以支出基数为中心，编制的预算过度依赖上年度支出基数，缺乏对基数的合理性分析，如果基数不合理，会导致支出指标与部门的实际情况存在较大的差距，导致部门间贫富不均，激化了资金供求矛盾，固化了资金在各部门间的分配格局，严重影响了高校的可持续发展。另外，由于高校的发展受财政部门的支持和监督，因此，高校制定的预算编制需要上交至财政部门进行审核，高校上报预算编制的时间一般是在10-11月份，上级部门对高校预算审核通过之后，再将审核数据汇总上报至财政部门，财政部门通常在次年的二月至三月份给各高校下达预算指标[3]。大多数高校会在收到财政部门预算指标后展开校内预算的编制，但是校内预算会与上报财政部门的预算编制存在一定的差距。

2.3 预算执行不到位

预算执行也是高校全面预算管理的关键环节，合理的预算计划若是未能有效执行，全面预算管理的作用也难以完全实现。高校预算执行不到位主要体现在以下几个方面：第一，预算在执行过程中出现多次调整，由于高校受到政策因素或突发事件的影响，在预算执行过程中对于预算计划的调整次数过多，而且关于追加预算的条件限制较为宽松，高校经济活动的资金支出缺少严格约束，导致实际支出和预算支出之间的差异较大。第二，高校为了加快发展进行筹资活动，快速获得资金选择向银行贷款，财政部门规定高校贷款必须使用非财政性资金进行偿还，这势必会影响其他预算项目资金的安排，不利于预算执行工作的展开。第三，从预算编制到批复下达的时间较长，在这一过程中预算执行环境可能会产生一定的变化，使得预算执行过程中高校一味地争取财政资金，却忽略了如何提高预算资金的使用效益。第四，预算执行进度较慢，高校管理者和教职工对于预算执行进度的重视程度不足。

2.4 预算控制和监督力度有待改进

年初争预算、年中加预算、年末超预算是各大高校预算管理中普遍存在的问题，根据现行部门预算管理要求预算批复一旦下达，原则上是不能进行修改调整的，但是由于部分高校的预算控制和监督力度较弱，导致预算执行过程中随意调整预算的情况较为频繁。不健全的预算控制机制，使得预算执行缺乏严格约束，预算执行部门和人员在执行过程中对于预算计划的重视程度不足。虽然有的高校根据预算管理制度强化了预算控制，但是在实际预算执行过程中，预算控制力度容易受到其他因素的干扰，比如部门预算指标下达时间滞后，不能进行事前与事中的监督，导致高校难以在预算执行过程中，发现预算管理存在的风险以及问题。

2.5 预算绩效管理实施不到位

新时代，大多数高校对于预算绩效管理的认识程度不足，在预算管理过程中，将重点放在控制支出方面，忽视绩效管理，由于财政资金的时效性强，部分高校为了能及时完成支出进度，对于预算支出的使用效益重视不足，导致财政资金浪费现象经常发生。预算绩效管理作为全面预算管理的重要组成内容，应当受到足够的重视，但是部分高校主要依靠财务部门对学校的预算执行情况进行考核，而未针对预算工作的其他方面进行相应的考核评价。另外，高校预算绩效管理缺少完整的管理体系，绩效评价指标单一，高校很难根据预算绩效考核结果对预算管理工作进行改进。

2.6 全面预算管理信息化建设薄弱

数据来源单一、信息不对称、控制力度较弱都是影响全面预算管理的主要因素，而使用信息技术则能帮助高校克服这些问题，但是就目前实际情况而言，高校的全面预算管理信息化建设不足，现有的会计管理软件仍旧侧重于核算工作，预算管理工作还是采用手工模式，而且还存在业务系统与财务系统不相通的情况，数据得不到及时的共享，“信息孤岛”问题严重，沟通成本增加。高校的财务管理软件中没有针对关于预算编制、执行、分析及评价等方面的功能，难以通过信息技术实现全面预算管理。

3 新时代高校加强全面预算管理的有效措施

3.1 基于战略规划建立预算管理目标

高校的经营管理环节较多，没有战略规划，高校的发展就会迷失方向。所以，高校的各项工作必须紧紧围绕战略规划进行，全面预算是实现战略规划，落实年度目标的具体行动方案。首先，高校应加强战略规划的宣传，而部分高校的发展规划宣传只停留在学校中层干部等少数人层面，未对全体教职员工进行广泛的宣传，导致普通教师并不清楚学校的发展规划。其次，学校年度预算管理目标的制定必须从高校的战略规划出发，而不是从高校拥有的资源出发，从而确保年度预算目标与战略规划相一致。学校的预算计划必须要结合重点项目规划，合理配置资金，确保其能够发挥最大价值。

3.2 建立科学的全面预算编制方法

高校应建立科学的全面预算编制方法，构建全面预算管理体系时应当将多种预算编制方法相结合，比如零基预算和滚动预算相结合提高预算编制的科学性。根据不同的情况和业务，采用不同的预算编制方法，例如编制日常办公经费、教学业务费、维修维护费等预算时采用零基预算编制方法控制学校的业务支出，而编制项目经费预算时采用滚动预算的编制方法编制分年度支出预算[5]。另外，高校的财政预算与校内预算均应采用二上二下的编制程序，并且预算编制的时间应当尽可能提前，提前进行校内预算的编制，能够为财政预算编制工作争取更多的时间，也有利于进行可行性论证。只有这样才能保证校内预算与上报财政预算相统一。

3.3 加强预算执行力度

高校在实施全面预算管理过程中应当提升对预算执行的重视程度，首先，对原预算管理制度进行完善，依据管理制度严格约束预算执行工作，同时加强对预算执行重要性的宣传，提高相关人员对预算执行的重视。其次，在预算执行过程中受到政治因素或市场经济因素的影响确需对预算计划进行调整的，相关人员必须详细说明调整原因，及时提交预算调整申请给预算管理部门以及主管业务领导，履行相关程序审批后，方可调整预算，同时制定严格的奖惩机制，若是出现不合理超预算或者预算未完成的情况，要在追究相关人员责任的同时对其进行惩罚。最后，高校预算管理部门要定期组织预算执行部门领导及项目负责人参与的预算执行进度反馈会，一方面给各个部门提供交流平台，另一方面对预算执行情况进行定期通报。对预算执行进度缓慢的部门，由项目负责人从资金申请、预算细化、预算执行、绩效考核等各个方面分析存在的问题，围绕问题开展自查，并限期整改，保证预算编制与预算执行的一致性。

3.4 加强预算控制和监督力度

高校为了提升预算资金使用效率，则需要加强预算管理的控制和监督力度，保证预算执行工作处于可控范围内，通过加强控制和监督及时发现预算执行过程中存在的问题和风险。首先，预算一经批复，必须严格执行，坚持“无预算不开支、超预算不列支”的预算刚性约束，不得随意调整资金用途，也不得随意调整预算。完善预算控制系统，将预算管理与适时的动态调整相结合，有效控制预算执行。其次，建立动态监督机制。预算监督部门根据“谁申请、谁使用、谁负责”的原则，对经费预算执行情况进行监督，推进预算执行的网络监督，对全面预算情况进行实时监控，突出重点项目、重点部门、重点人员、重要过程的监督。第三，加强预算信息公开，主动接受社会监督。按照高校财务信息公开制度的规定，将财政部门批复的学校预算、决算及报表及时向社会公开，对学校各部门、各项目的预算批复和每月执行结果及时向校内教职工进行公开。提高预算信息的共享程度，发挥社会监督作用，同时促进高校规范管理，杜绝违法、违规现象的发生。

3.5 加强全面预算绩效管理

高校应当在新政府会计制度的指导下，健全预算绩效管理制度，将绩效管理理念融入预算管理中，确定预算绩效评价的领导机构，组建绩效评价小组，建立预算绩效评价机制，建立事前、事中和事后绩效管理体系，构建完善的预算绩效评价指标，不断优化预算绩效管理各个流程。建立完善的预算绩效考核机制，设置符合本校的绩效指标体系，将预算安排和预期的经济效益、社会效益目标结合，与预算执行效率、监督结果、实施效果等挂钩。对实施期超过一年的重大项目实施跟踪绩效评价，建立动态评价调整机制，对于绩效不好的项目及时清理退出。强化绩效管理激励约束，建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制。对绩效好的项目优先安排，对绩效一般的项目督促整改，对低效无效的项目坚决取消，为第二年预算安排提供资料。同时，将考核结果与部门绩效挂钩，对完成好的项目给予奖励，对项目执行情况差和部门年度绩效考核分数低的人员进行惩罚，通过绩效考核结果的运用促进项目实施。

3.6 构建全面预算管理信息系统

高校应当顺应时代发展趋势，积极利用先进的信息技术进行全面预算管理，高校可以通过引进适合高校实际情况的全面预算管理信息系统，对当前正在使用的各类信息管理系统经进行整合开发，为全面预算管理提供信息共享平台，将财务管理信息系统、教务管理系统、人力资源管理系统、资产管理系统等与全面预算管理系统进行对接，消除高校“信息孤岛”现象，保证全面预算管理实施过程中能够收集全面的数据信息，保证预算编制的合理性。通过全面预算管理信息系统代替部分由人工完成的工作，一方面减少了人为工作失误情况，另一方面为高校节省了一定的人工及时间成本。

结 语

新时代，高校所处的政治环境、市场环境都发生了较大的变化，为了应对时代发展所带来的挑战，高校应当加强全面预算管理工作，通过全面预算管理推动高校战略目标的实现，同时深入分析全面预算管理过程中出现的问题，通过强化全面预算管理意识、加强预算编制和执行、提升预算控制监督力度以及构建全面预算管理信息系统等方式解决问题，提升高校的全面预算管理水平，使高校有限的资源得到最佳的配置，使资金得到充分的利用，促进高校健康发展。