宏观审慎在基层央行的实践与思考

■李通宇 焦 敏 王瑞祥

（中国人民银行定西市中心支行）

党的十九大报告中提出要“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”，这是反思国际金融危机教训并结合我国经济发展现状提出的金融政策举措，对提高我国货币政策的有效性和防范系统性金融风险有着重要意义。定西市属于典型投资拉动型地区，对务实灵活贯彻执行宏观审慎政策提出了更高要求。宏观审慎评估体系自2016年初实施以来，中国人民银行定西市中心支行积极推进货币政策和宏观审慎政策双支柱调控措施的落地实施，按季对地方法人金融机构开展宏观审慎评估，引导地方法人金融机构优化资产结构，增强自我约束能力，督促其合理安排信贷投向和节奏，实现稳健审慎经营。

1 宏观审慎政策框架

1.1 宏观审慎的内涵及外延

宏观审慎政策旨在减缓金融体系顺周期波动和跨市场的风险传播，目的是防范系统性风险。宏观审慎监管是自上而下的用于防范和管理系统性金融风险的监管框架，其内涵包括四个要素：宏观审慎监管机构的设立、金融系统性风险的评估、监管政策工具的选择与实施以及各项金融监管的政策协调。2016年实施的宏观审慎评估体系（MPA）标志着我国宏观审慎框架体系的实质推进。

1.2 宏观审慎评估体系（MPA）

2016年，实行5年之久的差别准备金动态调整机制升级为MPA宏观审慎评估体系，以MPA考核体系为标志，进入了宏观审慎框架体系的实质推进期。随着经济形势和金融业的发展变化，中国人民银行不断完善MPA政策框架。一方面适应资产多元化的趋势。2017年第一季度起，央行将表外理财纳入宏观审慎评估的广义信贷指标，拓展了原先的信贷政策指标，有助于提升货币信贷政策执行效果，完善央行的广义货币政策调控职能。另一方面突出系统性金融风险防范和逆周期调节。

1.3 基层央行对MPA政策的实践

2016年以来，人民银行定西市中心支行对辖内地方法人金融机构开展了14次宏观审慎评估，初步形成了对宏观审慎管理的基层实践。

（1）及时宣传政策，按季搜集数据。根据人民银行货币政策司《关于实施宏观审慎评估体系的操作指引》和《甘肃省地方法人金融机构宏观审慎评估工作方案》要求，加强与地方政府、金融机构和社会公众的交流沟通，准确传导货币信贷政策意图，积极宣讲宏观审慎政策内涵，引导各界准确、客观理解货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，稳定市场预期。对照宏观审慎评估模板，按季组织辖内地方法人机构逐项填制MPA表，使其全面了解评估过程和结果，有助于提高其全面把控自身管理经营能力。

（2）把控核心指标，督促被评估机构审慎经营。七大类指标中，资本和杠杆情况、定价行为中任意一大类不达标，或资产负债情况、流动性、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行中任意两大类及以上不达标者即可划为C档。结合定西市辖区实际来看，因定价行为指标由上级行填制，一级指标资本和杠杆情况中的资本充足率和杠杆率属于一票否决，故而属于最重要指标；资产负债情况、流动性、资产质量指标为次要指标；信贷政策执行指标由当地人民银行根据日常工作开展情况及信贷政策导向评估情况自由裁量确定分值。鉴于此，人民银行定西市中心支行通过资本约束地方法人金融机构的资产扩张行为，督促其审慎稳健拓展业务，加强信贷资产质量管理，控制、压制不良贷款，防范发生系统性风险。

2 存在的问题

2.1 地方法人金融机构参与宏观审慎评估中存在的问题

（1）表内资产负债结构单一，存贷利差仍是其主要利润来源。定西市共9家地方法人金融机构，其充裕资金一般存放省联社，均未开展同业业务，资金配置效益不高。贷款市场报价利率LPR机制改革以后，银行存贷利差空间将进一步缩小，其利润将进一步降低。

（2）经营管理能力不足，缺乏市场竞争优势。从当前情况来看，地方法人机构发展依然面临诸多困难，自身体制机制问题依然突出，其经营改革未能在防范风险前提下，难以在服务广阔农村市场与资本逐利性之间实现均衡。同时，法人治理能力低下，决策层内外监督机制不完善，工作人员整体素质不高，违法放贷情况不断增长，整体缺乏市场竞争力，不利于法人金融机构创新发展。

（3）信贷风险逐步暴露，防控风险压力剧增。近几年地方法人机构不良贷款加速暴露，受外部宏观经济环境及银行自身经营管理能力不足的叠加影响，地方法人机构渐渐偏离“三农”、普惠领域，影响了其在县域农村金融市场对实体经济的支持，典型表现是跨区域、跨行业大额信贷投放情况严重，贷款不良状况突出且化解困难，防范金融风险压力倍增。

2.2 基层央行在执行宏观审慎评估中存在的问题

（1）对被评估金融机构的激励约束机制不强。MPA评估建立在有约束力规则的基础之上，根据评估结果实施差异化的奖惩机制，在准备金利率方面予以优惠是MPA结果运用的重要激励手段。但据实践发现，出于维护经济稳定增长的考虑，运用差别准备金利率的激励政策一般较为慎重，主要还是以加强事前引导、约见机构领导谈话或在一定范围内予以通报等手段，对金融机构进行软约束。虽然这些措施对金融机构有一定的约束力，但因为正向激励手段不足，可能将影响金融机构执行的积极性，降低了MPA的公信力。

（2）缺乏地方政府及金融监管部门协调配合。宏观审慎评估工作主要基于大量的金融机构基础数据，这些数据分散于人民银行贷信部门、金融统计部门、银保监局等统计系统中，贷信部门对MPA评估报表中的数据难以逐个核实，存在数据错报的风险，且支农支小情况、科技IT事故等指标需由当地人民银行自行自由裁量分值，因打分标准不统一，导致在信贷政策导向评估上存在一定差异，MPA评估数据的规范性和权威性在一定程度上受到了影响。

（3）宏观审慎政策与微观审慎监管配合的缺失。现行的分业监管体制下，传导货币政策与实施金融管理难以协同推进，中央银行享有充分的货币政策信息，但却缺乏微观的金融监管信息，减少了维护金融稳定的信息来源。虽然中央银行不断加大货币政策调控力度，但是却缺乏对货币政策执行情况的配套监管，影响了货币政策的落实效果。

（4）缺少宏观审慎的工具和手段。在我国宏观审慎实践中，人民银行总行不断研究和改进宏观审慎政策工具，差别准备金动态调整的运用已灵活实施，但在系统性风险评估、加强逆周期宏观监管等工具运用方面尚处于研究和制定阶段，尚未形成监管整体合力。就差别准备金动态调整而言，一方面在实际过程中运用谨慎，另一方面，政策实施效果存在“时差”，在基层约束的效果不明显。

3 建 议

3.1 完善宏观审慎政策管理框架

完善宏观审慎政策管理框架，建立以中央银行为主导，各宏观调控部门及金融监管部门各司其职的宏观审慎政策管理框架，赋予中央银行对具有系统性、重要性金融机构的监管权，赋予中央银行建立逆周期调节机制等宏观审慎职权，从而通过完善的管理框架，加强对个体金融机构以及整个市场体系宏观审慎管理。二是明确宏观审慎职责，及时明确各部门、各层级在宏观审慎治理中的作用，不断加强各监管部门宏观审慎视角和意识，在保留监管机构微观审慎监管职能的基础上，加快对监管职能、方法等的调整和改革，调动各部门、各层级的主动性，共同应对系统性风险。三是修改法律制度，通过对《中国人民银行法》《商业银行法》等修订，从法律制度上明确宏观审慎管理框架，明确人民银行在宏观审慎管理框架中的主导地位和相应职权，明确系统性风险协调处置机制。

3.2 加强数据采集核对

一是建议通过上层协调配合，搭建MPA数据平台，建立人行与银监部门协调机制，提升监管机构间的数据的共享化，增强MPA系统的完善性。构建人民银行、银保监会、金融机构共同参与的MPA数据集成和共享平台，切实提高基础数据收集准确性。二是建立完善的MPA评估系统，使之与共享平台对接，实现对金融机构信息的动态采集、识别、校验，保证数据的真实性和准确性，并加入数据分析统计模块，实现横向和纵向数据的查询统计和分析，为综合性宏观审慎分析提供依据，很好地指导金融机构经营管理。

3.3 强化宏观审慎评估的奖惩机制

人民银行应对金融机构的宏观审慎评估结果，建立明确的奖惩机制，强化宏观审慎评估结果奖励约束。还可以运用宏观审慎评估结果，通过建立行业机构宏观审慎自律组织约束，细化自律管理的机制，发挥自律机制促进宏观审慎管理工作的作用。