地方政府航线补贴现状分析与优化研究

□ 顾梦君 陈磊 党晓/文

当前，我国正处于市场扩大开放、经济由高速增长转向高质量发展的阶段。作为城市发展的动力源，航空运输业带动的不仅仅是区域间的金融、旅游、商贸、科技等综合性的经济活动，更是和国际连接最广泛、最便捷、最有效的途径。机场建成后，在开辟新航线问题上，不仅仅依靠地方政府补贴支撑，就能做到机场、航空公司与民众的共赢，是当前民航领域研究的一个热点问题。

航线补贴的经济性

（一）经济性

航线补贴直接带动了地区民航的发展，而经济效益是民航高质量发展的实力所在。从微观层面看，民航企业资本结构得到优化，市场盈利能力增强；从宏观层面看，行业资源配置合理，规模效应和网络经济效应凸显，投入产出效率高。

从直接经济效益来看，依靠政府的航线补贴政策，加大市场开发和培育力度，为支线航线的市场启动提供了最初的动能。市民出行更加便捷，随着机场的快速发展，一条条连接东西、沟通南北、辐射全国的“天路”随之而来，机场的快速发展极大缩短了与国内国际市场的时空距离。

从间接经济效益来看，有利于交通枢纽建设及临空经济发展。机场具备一定客货流规模后，以机场为核心不断吸引航空指向型产业在周边或一定方向集聚，最终成为区域经济发展的“发动机”。

从诱导经济效益来看，国际机场理事会（A C I）将机场喻为经济增长的引擎。世界范围内主要机场统计调查数据显示，每100万人次年旅客吞吐量，可对周边区域产生1.3亿美元的经济效益和带动约2500个就业岗位。而针对国内的研究分析，我国每百万人次的旅客吞吐量，可以产生18.1亿元人民币的经济效益以及5300多个就业岗位。

航线补贴的情况及类型分析

（一）补贴现状

航线补贴是地方政府为激励航空公司增加运力和开拓更多航点的重要手段，很多地方政府已设立了航线航班培育资金，制定了专用细则明确补贴对象及需要满足的条件。如成都、西安、武汉等城市航线补贴以中长途国际航线为主；在国内航线方面，以加快布局空白航线、应对高铁竞争为主。石家庄、合肥等地则以国内航班补贴为重点，重在国内省会城市之间衔接，重点加密和新增国内省会城市连接航线、省内支线连接、空白航线补充，适度加密和补充港澳台地区、亚洲国家中短途国际航线。天津机场、郑州机场等重点支持货运航线开拓；海口美兰机场、贵阳机场等重在支持旅游航线开拓，试图以推动旅游业发展为目的，关注重点客源地航线补贴。

（二）航线补贴类型及利弊分析

1.货币补贴

（1）差额补贴

差额补贴是合作方对承运人执行的航班，补贴到双方商定的金额，实际补贴额根据航班经营情况而定。在一个结算期内，航班实际经营情况未达到双方商定的金额，由合作方补足；超出商定金额的，超出部分归双方协定。

差额补贴有利的方面是新开辟的每一条航线，都需要经过市场培育阶段。政府补贴为航空公司消除新开航线的后顾之忧，吸引航空公司开辟航线，实现航空公司和当地政府共赢。

但此种方法也存在弊端，差额补贴降低了航空公司的经营压力，航空公司依靠巨额补贴，为追求利润最大化，对客源开发、地方经济的带动并未投入过多关注。同时在当地政府高额补贴的影响下，各公司在区域内不遗余力地打价格战，而吸引客源，不计成本地降低票价成为最简单的手段，由此引发航空公司间的恶性竞争，造成市场竞争秩序的扭曲。

（2）定额补贴

定额补贴是规定每年或在结算期内约定按执行的班次数量，双方根据航线、机型、航程、成本、客座率等情况测算定值，给予一定金额的补贴。

定额补贴的优势是，地方政府补贴金额预算可控，同时在协议期航线变动较小，有利于航线的长期培育。存在的弊端是传统的航线补贴是按航班量补，还设置最低门槛，比如必须飞够180班，那么航司为了拿补贴也只能硬着头皮飞，造成资源浪费。

2.交叉补贴

对于二三线支线机场来说，航线补贴作为吸引运力、增加吞吐量的有效手段，可以短时间内大幅增加机场发展。近几年在货币补贴之外，出现更加多样性的补贴方式，这里统称交叉补贴，多以资源类补贴为主，下面进行梳理分类：

（1）机场使用费补贴

地方机场通过给予航空公司减免机场使用费用的方式，来减少航司的运营成本，如减免起降费、租金、停机费、廊桥费、税费优惠等来吸引开航或加密航班。在对南航、东航、川航等航司的调研过程中，发现这也是比较普遍的作法，包括白云机场在内的很多国内机场都有类似政策。

（2）广告宣传补贴

为促进航线运营，地方政府与航司均需要在开航前后进行大量的市场宣传，广告补贴也是一种常用的补贴方式，即政府给予航司广告费指定用于相关航线宣传，或机场免费提供广告位给航司，同时机场拥有商铺、休息室等资源可以以补贴的方式激励航司运营的动力，这在调研中几家航司也分别提及。

（3）精准票价补贴

在票价补贴方式中，政府通过参与票价的制定，以补贴票价的方式让利于民，保障群众真切享受到新开航线的票价优惠，稳定航班客源，同时为保持航司运营不亏损，票价的差额部分补贴给航司。

（4）航空人才补贴

为吸引航司机组及相关人才，部分地方政府在人才引进上也纷纷出台政策措施。如西安空港新城根据临空经济产业的定位和特色，出台了《空港新城关于实施高端、特殊人才引进计划的若干意见》，极大增强空港新城对人才的吸引力。

（5）飞机运营补贴

飞机补贴是地方政府通过融资租赁方式引进飞机，委托专业航空公司经营管理的合作经营方式。2012年青海航投引进飞机交由东航全权负责飞行、机务等全流程运营，在国内开创新型飞机租赁模式。

（6）运营奖励补贴

为保持航线运营质量，在运营一段时间后，政府对航司以安全奖励、质量奖励、节能减排奖励、科技创新奖励等方式进行费用补贴，鼓励航线运营的持久性。

单一的补贴方式已经不能满足当前的市场发展需要，迫切需要根据不同的航空发展目标，在不同的阶段形成补贴的组合拳，改变“政府补贴竞相加码，中小机场互相残杀”的局面，关注航线补贴的实效和可持续发展。

航线补贴方式的优化建议

（一）不同发展目标的补贴组合拳

地方政府立足各地发展需求，结合机场战略定位，对航线补贴应各有侧重。这里初步将发展目标划分为三类，分别是促进城市发展、建设交通枢纽、发展通勤服务，在不同的发展目标下，探讨补贴方式的多样性和有效性。

1.促进城市发展为目标的补贴建议

利用机场来促进地区经济，需要把机场纳入当地政府或者经济规划的内容，拟定共同的目标、共同的愿景，各尽其职。建议航线补贴从三方面考虑：

一是政府规划层面，政府基于经济发展规划，如自贸区建设、产业经济优势、使领馆驻地、贸易密切往来城市等，以及航空资源，如可用航权、区域优势、周边机场关系等多方面信息，确定重点发展的航线计划。

二是客源需求分析，从本地客源、周边客源及目的地客源进行分析，政府与航司联手多维度评估，更合理地锚定有培育前景的航线市场。

三是在补贴方式上，重点关注航线班次量、执行率、客座率，充分利用当地政府及机场资源进行支持，如机场费用补贴、机场基础设施建设、智慧流程完善等。其中，对起降费用的补贴，评估是否可以由传统的“按架次计”改为“按乘客量计”。同时，加大广告费用补贴的投入，通过推介、交流进行城市宣传，如飞机机身喷涂都是可以考虑的方式，不断增加城市知名度，助力临空经济及城市经济文化发展。

2.建设交通枢纽为目标的补贴建议

枢纽机场的建设需要有一定的航线网络基础。在补贴方式上建议考虑两点，一是重点关注人流，特别是中转人流；二是给予航司在航线选择上的自主权，允许航司不断优化航线，全力构建枢纽。

在枢纽机场的发展目标下，政府不仅要引进航线，更要引进航空公司，形成航空公司与地方之间的“黏性”，注重引导航空公司持续拓展航线。如河南省不仅支持南航、深航在郑州设立基地公司，还大力收购卢森堡货航，促使航空公司加大在地方的运力投入，占据发展新航线的先机。

3.发展通勤服务为目标的补贴建议

在发展支线航线、通勤服务的目标下，青海政府对西宁—敦煌—花土沟航线的票价补贴方式就非常值得借鉴，政府参与票价的优惠制定，重在补贴消费者，让利于民。同时与当地的大型企业结合，鼓励以定向票价投放的方式，向员工提供机票优惠与航线便利，鼓励企业参与补贴与航线宣传。

日本地方机场的一些做法也值得借鉴，补贴学生海外旅行、补贴企业出国参展、补贴航空货物出口等精准补贴措施，让补贴不再盲目，在鼓励走出去与飞进来两方面下功夫，让老百姓受益。

（二）政企共同经营，实现可持续发展

除了补贴方式多元化，形成组合拳之外，政府与机场、航司需形成共同经营的理念，实现可持续发展，建议从以下几方面完善：

1.建立科学、系统、规范、精准的航线补贴机制

为实现政企双赢，地方政府应根据国家民航发展战略和本地资源，对本地航空市场发展情况和发展潜力进行深入研究，通过立法或指导意见等形式，建立一套科学、系统、规范、精准的航线补贴机制。以市场化为导向，在本地及周边地区客流发展较为成熟时，以增量补贴等方式推动航空公司实施更积极的营销与经营措施，不应再为盲目增开航线买单。

2.地方政府完善配套设施支持

地方政府做出补贴规划时，收支平衡体现在修建机场的成本一般低于标准公路和铁道运输，而为其服务的配套体系却能明显带动经济发展。建议统筹规划，将机场建设、航空市场发展、旅客资源纳入区域经济协调发展的框架下推进。对航空产业的发展，应跳出单一产业部门的管理范畴，将其纳入到区域经济均衡发展的大框架下进行规划和统一管理。

3.地方政府开通新航线做好市场调研

市场调研以数据为支撑，挖掘航空旅客的出行需求，分析潜在的客户需求，还需要考虑机场的配置、市场的竞争环境、其他航空公司是否运营该航线、现有航线网络布局等情况。为了满足大家多元化旅行的需求，在运营固定航线的基础上，适时开通受欢迎的季节性航线及政策性航线，并考虑在机会成熟时期将季节性航线发展为长期航线，最终实现“优化航线布局、引回分流市场、挖掘潜在需求、实现业务增长”的目标。

4.建立补贴航线运营监控和反馈机制

政府在明确补贴标准后，就要对各环节工作进行监控和反馈。首先，要构建有效的责任机制，明确监控和反馈主体，定期反馈相关补贴航线运营情况和市场情况。其次，要建立多管齐下的预警机制，联合航空公司共同分析掌握社会现象、战略规划、市场竞争等信息，及时纠正运营中存在的各类问题。最后，要分析问题产生的原因，提出意见和建议，对于未达到预期航线及时叫停运营，对于能达到预期效果的航线争取降低补贴，最终达到为未来民航发展指明方向的目的。

5.地方政府持续优化补贴政策

机场是公共基础设施，多数机场是公共所有或依赖政府补贴，要提高政府资金补贴的针对性和有效性。一是充分考虑机场的经济特征，认真分析亏损成因，区分政策性亏损、政策带来的经营性亏损以及纯粹经营性亏损，对于上述不同类型的亏损采取不同的政策，制定不同的培养方案。二是综合考虑影响机场运营的因素，考虑机场等级、当地经济发展水平、区位等因素。三是兼顾“公平与效率”。制定机场运营专项补贴政策，既要使受资金约束存在运营困境的机场能够维持运营，国家、地方给予一定补贴以实现这些机场正的社会外部经济效益；还要限定补贴的范围，提高补贴效率，充分促进机场在发展中求生存，特别是促使中小机场冲破“等靠要”思想的束缚，提高自身运营效率。

结束语：

在经济全球化背景下，航空运输不仅仅是一种交通运输方式，而是成为区域经济融入全球经济的最佳通道。地方政府通过以航空运输的发展来带动城市发展以及打造交通枢纽，改善通勤服务，航线补贴为市场培育提供了最初的动能。本文就地方政府补贴的现状及问题进行分析，为地方政府航线补贴提供优化建议，共促政府与航空和谐健康发展。（其他作者：王珏、焦勇）