关于吸引社会资本参与民航建设的若干思考

□ 裴汝波 杨宏涛 沈文君/文

十八届三中全会以来，党中央、国务院、有关部委先后出台了一系列推动投融资体制改革、推广政府与社会资本合作（PPP）模式的政策文件，要求在民用机场等基础设施领域创新投融资机制，积极吸引社会资本参与机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源。本文重点研究了地方政府、有关民航企业吸引社会资本参与民航建设、运营的相关政策和实践，通过政策分析、文献调研、实地调研等方法，尝试提出利用社会资本推动民航供给侧改革、实现高质量发展的政策建议和实施建议。

民航业吸引社会资本现状

（一）民航业吸引社会资本的背景介绍

1.国家层面和民航局出台的吸引社会资本的相关政策

（1）政府与社会资本合作模式（PPP）相关政策

2014年，国务院下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出在公共服务、基础设施等领域创新投融资机制，并明确要求“积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设”。

2015年，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出在能源、交通运输等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。

2014年9月，财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；同年12月，国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，明确指出政府和社会资本合作模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

（2）国企改革相关政策

2015年，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出结合电力、铁路、民航等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范，开展多种形式的政府和社会资本合作试点。

（3）基础设施特许经营政策

2015年，国家发改委等六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出特许经营者可通过向用户收费等方式取得收益，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供缺口补助。

（4）民航领域出台的吸引社会资本的相关政策

2016年，民航局印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，提出进一步开放机场领域，积极吸引社会资本参与机场建设和运营。

2017年，交通运输部修订颁布《国内投资民用航空业规定》。一是放宽了三大航国有或国有控股要求，允许国有相对控股；二是放宽了主要机场的国有股比要求；三是采用负面清单模式取消一些项目投资准入限制。

2019年，民航局印发《社会资本投资参与机场建设工作导则》。项目实施机构可优先考虑特许经营方式吸引社会资本参与，也可通过股权出让、增资扩股、合资新设、整合改制等方式吸引社会资本参与。

2.民航业吸引社会资本的主要举措

（1）民航局积极开展鼓励民间投资工作

民航局联合国家发改委于2018年发布《民航领域鼓励民间投资项目清单》，共28个项目，总投资规模1100亿元，并于2018年9月，举办民航领域鼓励民间投资项目推介会。

（2）鼓励大兴机场建设项目积极吸引社会资本

国家发改委在批复大兴机场工程可研报告时就要求积极吸引社会资本参与，要求在批复投资内的建设项目当中引入社会投资，对机场配套旅客过夜用房等项目采取了“只批复项目、不批复投资”的方式，明确要求通过社会化招商模式建设，项目不再配比国家资本金。首都机场集团公司作为大兴机场工程的项目法人，广泛开展了吸引社会资本的工作，在行业内产生了积极的示范效应。

（3）积极参与国资委“双百行动”计划，推进民航企业混改

在2018～2020年期间，实施了“国企改革双百行动”（“双百行动”)，深入推进综合改革，在改革重点领域和关键环节率先取得突破，6家民航央企下属的11家子企业入选。

（二）民航领域吸引社会资本的范畴和模式

1.民航业吸引社会资本的范畴

（1）民用航空业的范畴包括

a.公共航空运输；

b.通用航空；

c.民用机场，包括民用运输机场和通用航空机场；

d.空中交通管理系统；

e.民用航空活动相关项目，包括航空燃油销售储运加注、飞机维修、货运仓储、地面服务等。

（2）民航业吸引社会资本的实施主体

实施主体主要有：

一是地方政府，重点吸引社会资本参与民用运输机场、通用机场的投资、建设和运营。

二是机场管理企业，重点吸引社会资本合作建设运营机场配套设施，或者是向社会资本有偿转让机场业务的经营权。

三是航空公司，重点吸引社会资本入股，开展混合所有制改革，形成战略协同、提升企业活力和竞争力。

2.民航业吸引社会资本的合作模式

（1）政府与社会资本合作（PPP）模式

政府与社会资本合作模式即PPP模式，主要包括以下三类：

外包类。指政府通过授权或购买服务等形式，将项目设计、建设、运营等职能交给社会部门履行。

特许经营类。通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

私有化类。指通过股权转让等方式，将基础设施部分或全部所有权转让给社会资本。

（2）以企业为实施主体的“类PPP”模式

民航企业作为非政府组织，自发实施吸引社会资本合作，只能采取“类PPP”模式，包括新建项目的“类BOT”模式、存量项目的“类TOT”模式等。

（三）机场领域吸引社会资本的情况

1.机场工程整体引入社会资本

机场建设一般具有投资金额大、回收周期长、资本沉淀大等特点。目前，民用机场建设资金主要通过政府出资和银行贷款解决，资金来源渠道单一，在国家大力推广PPP模式的背景下，部分机场建设项目也探索采用PPP模式。

（1）陕西安康机场迁建工程PPP项目

该项目是财政部第二批PPP示范项目，是国内机场建设领域首个PPP项目，项目总投资额23.45亿元。项目社会资本方为陕西建工集团总公司牵头的联合体。2018年4月，该项目因未按规定开展财政承受能力论证，被财政部责令限期整改。

（2）呼和浩特新机场PPP项目

该项目是财政部第三批PPP示范项目，项目总投资额203亿元。2018年4月，该项目因尚未落地被财政部调出示范项目清单。最终未采取PPP模式建设。

（3）邯郸机场改扩建工程非民航专业工程PPP项目

该项目未纳入财政部PPP示范项目库，由邯郸市人民政府授权邯郸市交通运输局实施。项目总投资约4.2亿元。项目社会资本方为中铁十八局集团有限公司和盈创投资管理有限公司联合体。

（4）新建湖北鄂州民用机场

鄂州民用机场工程总投资约为320亿元。在项目公司层面引入了社会资本，湖北省人民政府、深圳市农银空港投资有限公司、深圳顺丰泰森控股（集团）有限公司按49∶5∶46的比例出资组建湖北国际物流机场有限公司。转运中心工程投资115亿元，顺丰航空公司基地工程投资37亿元，共计152亿元，均由深圳顺丰泰森控股（集团）有限公司作为项目法人自行筹措。

（5）小结

上述4个案例中，呼和浩特新机场项目最终未引入社会资本；安康机场和邯郸机场项目都采取了BOT模式（建设—运营—移交）。鄂州机场项目从合作模式上看，是民航领域吸引社会投资较为成功的案例，其中的机场工程属于采用BOO（建设—拥有—运营）模式的PPP项目。

2.机场配套项目引入社会资本

与机场工程整体引入社会资本相比，机场配套项目引入社会资本的难度较小，成功的案例也更多。

（1）北京大兴国际机场停车楼

停车楼总建筑面积25万平米，停车位4200个。采取经营权转让模式，包括停车业务经营权和商业资源经营权。机场投资建设主体工程，社会投资人投资建设附属工程。

主体工程建设投资约10.7亿元，由社会投资人出资5.4亿元，约占50%。经营期，机场向项目公司收取经营权转让年费，固定年费为2200万元/年，营业收入分成比例为42%，将为机场贡献可观的收益。首钢基金牵头的社会资本方在停车楼商业资源开发、智能停车系统等方面展现出了较高的专业水平。

（2）首都机场T3航站楼配套旅客过夜用房项目

首都机场T3配套旅客过夜用房于2010年营业，采取委托管理的方式经营，经营效果不佳。2017年，首都机场集团经过公开招商，将项目租赁给深圳东海集团有限公司。起始年租金为6200万元，每5年上浮一次，20年租金合计为14.38亿元。东海集团接手项目后，重新开展了策划定位，在做好酒店功能的基础上，增加了“东海商务中心”和会展功能，提升了经营效果，实现了双赢。

（3）北京大兴国际机场离港系统项目

首都机场集团公司创新大兴机场离港系统建设运营模式，采取“BOT”模式招商引入社会投资人（中国民航信息网络股份有限公司），实现了投资、建设、运营的一体化。

（4）小结

机场由经营型向管理型转变是当今大型国际枢纽机场发展的必然趋势，对于机场相关业务资源，机场通过社会化公开招商，引入专业化的社会资本方来建设、运营和管理，能够创新机场经营管理模式，提升机场资源价值。

（四）航空公司吸引社会资本的情况

1.股权层面引入社会资本

（1）东航引入达美航空入股

2015年9月，达美航空向东航投资4.5亿美元并取得其3.55%股份，双方将开展全方位的深入合作。

（2）东航物流混改试点

东方航空物流有限公司混合所有制改革采用“三步走”方针。

第一步是股权转让，将东航物流股权转给东航集团下属的东方航空产业投资有限公司。

第二步是增资扩股，引进战略投资者和开展核心员工持股计划。2017年6月，东航集团与联想控股股份有限公司、普洛斯投资（上海）有限公司、德邦物流股份有限公司、绿地金融投资控股集团有限公司等四家投资者，以及东航物流核心员工持股层代表，在上海正式签署增资协议、股东协议和公司章程。

第三步是未来积极创造条件，实现企业改制上市。

2.运营层面引入社会资本

北京大兴国际机场南航基地酒店，委托北京首旅建国酒店管理公司负责运营管理。

面临的问题及原因分析

航空公司吸引社会资本大多属于外包类（管理外包、服务外包）和私有化类（股权混改），市场化程度较高，属于企业之间开展的商务合作，存在的问题相对较少。因此，重点对机场领域吸引社会资本面临的问题进行分析。

（一）政策层面面临的问题及原因分析

1.土地政策方面的限制

我国大多数机场的土地取得方式主要有两种，一是划拨，二是出让。对符合划拨用地目录要求、体现公共基础设施性质的机场土地，通过行政划拨取得土地。除此之外，采取有偿方式取得土地，主要是出让。通常来讲，划拨取得土地的成本大幅低于出让土地的成本。机场项目如果在项目法人层面引入社会资本，将可能导致无法通过划拨方式获取土地，土地获取成本将大幅增加。

2.PPP政策方面的限制

国家严控地方政府债务，从严管控PPP项目支出。财政部又印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。在上述背景下，很多地方政府（特别是财力紧张的中西部地区）将面临无法通过财政承受能力论证、而无法推出新PPP项目的困局。

3.对社会资本完全放开的机场吸引力相对较弱

《国内投资民用航空业规定》第七条规定，民用运输机场是公共基础设施，鼓励各国内投资主体多元投资。但是纳入民用航空发展规划的国际枢纽和区域枢纽以及具有战略意义的民用运输机场应当保持国有独资、国有控股或者国有相对控股。对社会资本完全放开的机场盈利能力相对较弱，对社会资本的吸引力也相对较弱。

（二）实施层面面临的问题及原因分析

1.大部分机场难以通过运营实现收支平衡

近些年，机场建设投资体量大幅上涨。此外，机场建设征地拆迁难度大、成本和时间不可控，政府财政支付能力和履约意识存在不确定性。由于固定资产的巨额投入和运营成本的不断提高，国内大部分机场都面临亏损，难以吸引社会资本。

2.政府对于机场建设的要求不匹配

在未来重点补充机场布局的中西部地区，地方政府往往都是第一次面对机场建设的课题，政府通常对项目给予高度重视。机场建设项目通常被列为市级、省级重点工程，往往时间紧迫，引入社会资本势必增加额外的程序，地方政府的实施单位也不愿选择。此外，首次建设机场的地方政府缺乏对民航的了解，缺乏机场建设运营的经验和专业管理能力。在这种情况下，地方政府即使有引入社会资本的意愿和财政支出能力，也难以形成较好的合作方案。

另外，机场对商业经营的重视程度不够，专业能力缺乏；社会投资人更加看重经济利益，对机场配套项目的公共基础设施属性重视程度相对较弱，这些因素也制约了社会资本在民航领域的投入。

关于吸引社会资本参与民航建设的思考与建议

（一）要关注“社会效益”与“经济利益”之间的平衡

《民用机场管理条例》指出，机场是公共基础设施。机场具有较强的“公益性”定位，而社会资本本身具有较强的“逐利性”，需要在各个环节都关注着两个属性之间的差异，在“社会效益”与“经济利益”之间寻找平衡。

1.要做好吸引社会资本项目筛选

建议优先考虑推出市场化程度高、专业投资人丰富、与航空旅客进出港流程联系不紧密的项目。建议审慎推出航空旅客进出港流程联系紧密的项目，如果推出，应因地制宜设定合作模式、经营权转让范围和管理边界，避免项目过度商业化影响旅客出行体验。

2.社会资本合作方的选择方式

选择社会资本合作方既可以直接开展战略合作谈判，也可以通过公开招商进行选择。公开招商更能体现公平公正，但在实施过程中，也应特别关注评审规则的设定。应结合项目特征，在投资人商务实力、技术方案、投标报价之间合理分配权重、设定评分细则，一方面引导投资人理性报价，另一方面体现业主单位对项目的预期定位。

3.完善合作方案和管理机制

需要在吸引社会资本过程中关注合作方案和管理机制，细化明确双方权利义务和项目边界，做好项目运营监管，确保符合机场在安全、服务等方面的要求，在项目的经济利益和社会效益之间找到最佳平衡点。

（二）要做好项目全生命周期管理和服务

吸引社会资本的项目通常有数十年的合作期，需要做好项目全生命周期的管理。既要确保社会资本方遵守政府和业主单位的相关规定，又要做好对社会资本方的支持服务，充分发挥社会资本方在项目规划设计、成本管控、经营理念等方面的比较优势，使社会资本进得来、能发展。

（三）重点推动完善机场土地政策

1.积极争取铁路建设开发土地政策应用于机场领域

2014年，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发。建议民航主管部门积极协调在机场建设领域出台类似的鼓励政策。

2.机场在改制过程中积极申请划拨土地授权经营

根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，被授权的单位凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。机场如果得到土地授权经营，可以将一定年限的土地使用权注入与社会资本设立的合资项目公司，使合作期限内建设机制、项目权属更加清晰、统一，提升项目招商和经营前景，从而有效完善社会资本参与机场生产保障设施项目的合作模式。

（四）与地方政府加强协同，尽快推出试点项目

建议民航管理部门结合民用机场建设规划，选取有代表性的项目，与项目所在地政府加强协同，并发挥民航业内专业中介服务机构的作用，弥补地方政府在民航专业能力方面的不足，主动为地方政府提供方案策划咨询服务，策划推出高质量的机场建设PPP试点项目，形成示范效应，助力后续更大规模的机场建设。

结束语：

民航具有需求量大、产业链条长、责任主体多等特点，存在依靠社会资本实现高质量发展的客观需求，也面临制度层面、管理层面和操作层面的诸多困难，需要民航管理部门与国家有关部委、地方政府、民航企业共同理顺吸引社会资本的合作机制，助力民航强国建设。（其他作者：高永惠、余忠尧）