行政事业单位自行采购项目审计监督探析

■王晓玮

（新疆维吾尔自治区地震局）

1 引 言

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购是公共财政管理的一项重要制度安排，能够规范政府采购行为、提高财政资金使用效益，从源头上制约和防范腐败问题。

以《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）》（国办发〔2019〕55号）为例，使用中央财政资金的行政事业单位，在集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，自行采购单项或批量金额在100万元以下的货物和服务的项目、120万元以下的工程项目，可自行组织实施采购。

以往在对行政事业单位开展审计工作中，一般更关注政府采购领域采购项目管理是否严格、组织是否规范，实施是否到位，是否符合相关管理规定，也因为政府采购领域管理制度相对完善，管理机制相对健全，审计人员能有效依据有关制度发现问题、查清事实、提出意见。但从近年审计情况来看，行政事业单位利用财政资金实施采购的薄弱环节往往集中在自行采购项目领域，审计特别是行政事业单位内部审计，关注自行采购项目也随之变得更为重要和紧迫。

2 行政事业单位自行采购项目的特点

2.1 采购内容广泛

我国各类行政事业单位数量众多，承担的工作职能职责根据任务不同而差异较大，但一般自行采购的内容，工程建设类主要是小型维修改造项目、改扩建项目、装修装饰项目等；货物类采购主要是限额以下、集中采购目录以外的专业设施、设备、装备等采购；服务类主要集中在通讯线路租赁、物业租赁、外包服务，以及涉及工程建设的设计、监理采购等。

2.2 采购资金分散

从自行采购项目的多样性中就可以看出，自行采购预算资金呈现了多、小、散的特点。一是采购项目多，年度采购项目少则十几个，多则几十个；二是单项预算资金小，工程类低于120万元，货物和服务项目低于100万元，有时甚至低至千元；三是采购资金来源分散，有中央也有地方财政资金，有本年预算安排也有上年结转结余。

2.3 采购方式多元

行政事业单位在管理模式、治理方式上各有所长，“千人千面”，也就使得各单位自行采购项目的组织形式、采购方式不尽统一。有参照政府采购采用竞争性磋商、竞争性谈判等方式委托第三方中介机构在市场公开采购的，也有本单位采购部门自行组织询价、议价采购的。

3 行政事业单位自行采购项目存在的主要问题

自行采购项目虽然采购内容分散，但采购项目众多，一般能占到单位采购项目总数的80%以上；采购预算金额虽然分散，但支出总额往往不容小视；采购方式多元，也造成了管理难度的加剧。从审计视角来看，自行采购项目存在的主要问题有：

3.1 管理制度制定不及时

自2002年6月国家颁布政府采购法以来，已历经多次补充增订，特别是2014年提出了重大修改和调整，配套出台了政府采购法实施条例，2016年制定印发了《关于加强政府采购活动内控制度的指导意见》，2017年制定印发了《财政部关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》，通过一步步完善相关法律法规，不断健全政府采购制度的法律体系。但这些制度均只针对政府采购项目，对于行政事业单位集中采购目录以外、限额以下自行采购项目未做规定要求，这就造成部分单位对自行采购项目管理不够重视，组织松散，缺乏刚性约束，管理制度缺位或修订不及时。

3.2 采购内控机制不健全

主要表现在采购需求部门、组织管理部门、具体实施部门和审计监督部门职责不清，各自为政，采购流程冗长拖沓。有项目存在实施单位主要负责人，既作为评标专家参与评标，又受权委托签订合同，还作为验收组组长参与验收，不相容岗位分离制度执行不到位，给权利寻租留下隐患和空间。

3.3 采购预算编制不科学

自行采购项目，由于预算资金较小，所以项目在编制采购预算前，往往未进行全面细致市场调研和周密的科学论证，致使采购预算与项目实际执行存在较大差异。

3.4 采购实施管理不到位

不重视自行采购项目的采购实施，采购组织较为随意。将应纳入单位大额资金管理的采购项目，也由本单位自行组织专家，自行论证，但实际评标专家缺乏相应资质水平，评标依据缺乏科学合理性，对供应商资质审查不严格，造成评标过程走形式，摆过场，并未真正实现采购要求的公平、公正、公开。

4 行政事业单位自行采购的审计思路和方法

行政事业单位在自行采购项目中体现出的特点和存在的问题，对审计工作开展提出了更高的要求，但其与政府采购项目在监督目标上是一致的，在审计监督的思路和方法上也具有共通之处。

4.1 检查自行采购制度建立情况

单位是否建立有完善的自行采购管理办法；是否有相对应的自行采购内控机制；是否有完善的采购合同管理、验收管理等相关管理办法或规程；制度内容是否完备，是否存在采购方式确定标准不够透明公开，自行组织的项目采购程序不够具体明确等问题。

4.2 检查采购预算和采购计划编报情况

是否科学、准确、完整的编制自行采购预算，做到“应编尽编”、“应采尽采”；是否按照上级主管部门要求报送采购计划；是否在单位内部公开公告采购计划；是否严格做到无预算无计划不采购。

4.3 检查采购关键环节情况

检查是否存在将应当以政府采购方式采购的项目化整为零，或者以其他任何方式规避公开招标与采购的现象；采购过程中是否由监督部门派监标人，监督采购实施过程；签订合同是否规范，合同要素是否齐全；是否按合同要求，规范开展履约验收工作。

4.4 检查投标文件及供应商资质情况

重点审查招标文件中是否存在涉及限制或排斥投标的情形，或设置了特殊的资格审核条件，排斥其他潜在投标人；查验供应商资质，重点检查各投标供应商与招标单位是否存在影响公正的利害关系，投标供应商之间是否为同一负责人或存在控股、管理关系的情形，投标供应商之间是否存在管理及工作人员共用等现象。

4.5 采购档案管理情况

是否有明确的采购档案归口管理职责，妥善保存采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定等有关文件和资料，确保归档资料完整、规范。

5 加强行政事业单位自行采购管理的几点建议

5.1 建立完善的规章制度

行政事业单位应加强对自行采购项目的管理，正视自行采购项目中可能存在的廉政风险，认真制定科学规范的自行采购项目管理制度，通过制度约束权利运行，营造风气正的干事创业环境。

5.2 构建规范的内控机制

落实招标与采购内部控制相关要求，明确单位内部相关部门在招标与采购工作中的职责与分工，建立健全招标与采购全过程尤其是招标文件编写、代理机构选用、评审专家选用等关键环节的工作程序及监督机制，细化采购流程。不断提高制度执行力，严格执行不相容岗位分离，形成部门间的相互制约、岗位间的相互制衡机制，严格执行轮岗交流制度。

5.3 科学编制采购预算

重视采购项目实施前的市场调研摸底工作，从而科学的编制采购预算和项目实施计划，做到“应编尽编”。提高项目采购的可预见性，避免项目资金预算的频繁调整。提高资金利用率，建立追加采购预算的严格审核机制，对于年中新增项目，认真审核其紧迫性、必要性和可行性。

5.4 规范实施采购管理

合理确定采购组织形式和采购方式，对于纳入单位大额资金管理限额以上的自行采购项目，应比照政府采购项目管理，采用委托第三方中介机构面向公开市场方式确定合适的供应商。加强采购的全流程管理，重点是采购文件审核、供应商资质审核、采购过程监督、采购合同签订、采购履约验收等。

5.5 全面公开采购信息

采购信息公开公示，是杜绝自行采购“猫腻”行为最重要的方式方法，可以参照政府采购管理有关要求，在单位政务网站等窗口及时公开采购公告、中标公告、采购文件、采购合同等相关采购信息。

加强行政事业单位自行采购管理并非一朝一夕之间能够完成，主管部门应给予足够的关注，实施主体应加强自身能力建设，监督部门应拓宽监督渠道，共同助力实现自行采购项目的规范管理，为行政事业单位主责主业顺利开展提供良好的服务保障。