社会组织参与社会治理的经验与启示——以美国、台湾地区、香港地区为例

马玉丽，李坤轩

（中共山东省委党校 政法部，山东 济南250103）

前言

社会组织是一个内涵较为复杂的社会现象，在不同的语境之下，对社会组织的理解与界定也存在一定的差异。从名称上来看，国际社会对社会组织的称谓有非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿部门（volunteer sector）、第三部门（third sector）、公民社会组织（civil society organizations，简称CSO），等等。从不同的称谓上，也可以看出社会组织的特征，即非政府性、非营利性、志愿性、组织性、公益性等。

在我国语境下，很长一段时间内往往以“民间组织”来称谓社会组织。2007 年11 月20日，全国社会组织建设和管理工作经验交流会议在南京召开，会议全面展示了近几年全国各级各地社会组织的发展风貌，明确了新时期社会组织建设与管理的基本思路和主要任务。会议的主题及任务就是以党的十七大精神为指针，进一步统一思想，加强领导，推动社会组织持续健康发展，为构建和谐社会、发展中国特色社会主义作出新的贡献。[1]在这次经验交流会上，民政部正式启用“社会组织”这一概念。考察我国社会组织的特征可以发现，其既有西方国家非营利组织的一些特点，同时又具有中国特定的国情现状和制度体制所带来的特征。总体而言，我国社会组织具有非营利性目的、不追求剩余利润分配、担负特定的目标与使命等特点。随着社会组织的不断发展、壮大与完善，社会组织的业务范围逐渐拓展，已深入到教育、科技、体育、文化、卫生、环境保护等各个领域中，成为社会发展的重要支柱之一以及国家治理体系新的增长极，与政府、企业共同承担富强、民主、文明、和谐社会构建的任务。

一、美国：税法为主的制度设计

（一）政府对NGO 的管理

美国的法律制度相对完备，其对NGO 的管理并非依赖某种专门法，而是主要依赖税法予以调节，这也是美国在NGO 管理方面的显著特色。《美国税法典》对NGO 从以下几方面进行了规制：

1.对免税资格的认定。

《美国税法典》对社会组织的分类非常细化。不仅申请免税资格的条件严格，申请的程序也是复杂繁琐的，要填写相应的表格和准备一系列文件资料。按照《美国税法典》要求，免税组织的资产须永久地投入到公益慈善事业中去，即“公益资产的不可撤回性”原则，该原则就意味着即使有关的免税组织解散，其投资者或创办人也不能收回资产，而相关的公益资产大多用于其他事业或由政府直接用于公益事业。由此可见，NGO 获得免税资格后，其运行将全程处于政府税法的监管之下。同时，由于获取免税资格，须通过较为严格的组织测试和运行测试，以此来确定有关组织是否符合法律规定的条件，因此在美国，相关组织会主动进行注册，这也有利于政府对这些非政府组织进行有效的监管与调控。

2.税收优惠、税赋信息透明、公开。

美国制定了严格的税收优惠措施。在报表与信息公开方面，美国规定了相当严格的标准。所有通过免税检验的组织，须每年向联邦税务局报送年度报表，其内容规定得非常详细，包括了组织存在和运行的每一个细节，因此必须聘请专业人员填写。而且除去专利、商业秘密、国防资料和法定不需公开的信息外，所有的报表及附加材料必须持续向公众公示3 年。税赋信息的公开与透明，使得NGO 组织获得了社会及公众的信任，从而不断地获得捐助与资助，成为NGO 组织不断发展的基础和动力。

3.政治性活动的禁止。

在美国，所有享受免税优惠的组织，都被禁止参与政治竞选活动。为此，政府进行了严格的监管与控制。无论是联邦政府还是各州政府，都将NGO 组织的财务与税务作为监管的重心所在。联邦政府对NGO 的监管主要由财政部下属的联邦税务局免税组织司进行，监管的内容涉及：相关组织是否按规定对财务和活动情况进行记录、是否及时填报有关报表、是否在法定的免税资格范围内进行活动，等等。监管方式也多种多样，如向特定群体发放调研问卷收集调查信息、调查有关的档案数据及公开信息，等等，如果发现NGO 组织违规活动，则会采取一定的处罚措施，如罚款、取消免税资格等。各州政府对NGO 负责监管的是州首席检察官和各州税务部门，监管的方式也多种多样，如审查年报表、抽样审计，等等。

（二）政府对NGO 组织的支持

政府在对NGO 组织进行严格监管之外，也会对其提供必要的多样化的支持帮助，促进其不断发展与完善，形成了政府与非政府组织之间的双赢局面。

1.吸收NGO 组织参与政府政策制定，加强与NGO 组织的交流与互动。

政府在制定出台有关的政策措施之前，会鼓励NGO 组织参与其中，听取其意见和建议，将其意见吸纳到有关政策中，从而使得政策措施的出台体现NGO 组织的意志和诉求，这种对NGO 组织的尊重与重视，有利于NGO 组织更好地与政府进行合作与交流。

2.财政资金的支持与帮助。

有研究显示，美国NGO 收入中的35.6%来自于政府部门的资助。[2]政府资助的形式也是多种多样的，如直接拨款、政府购买服务、NGO 提供咨询项目，等等。

3.鼓励民众志愿与服务精神。

美国政府历来重视鼓励民众的志愿与服务精神，从而促进了NGO 组织各项活动的开展，如慈善募捐、公益活动等。美国NGO 组织的服务领域已涉及到美国社会生活的各个层面，组织的多元化、专业化的服务在一定程度上弥补了政府公共服务的缺陷，而且化解了部分社会矛盾，减少了部分群体之间的利益纷争，客观上有利于缓解政府的管理压力，美国NGO 组织在政府购买公共服务领域，表现得尤为活跃和突出。

二、台湾地区：规范与自治相得益彰

十八届三中全会中提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。尽管我国大陆与台湾地区的基本社会制度迥异，但在坚持中国共产党领导和发挥社会主义制度政治优势的前提下，考察、借鉴台湾地区的可行性经验，结合大陆的实际情况，进一步完善社会组织参与社会治理的渠道，对于加快社会组织发展、改进社会治理方式具有重要意义。

与大陆对社会组织的称谓不同，台湾地区的“法律条例”里，并没有社会组织或非营利组织一词，通常以“人民团体”“公益法人”“社团法人”“非法人团体”“财团法人”等称谓来指称政府与市场之外的其他部门。经过多年发展，台湾地区社会组织取得了举世瞩目的成就，社会组织已成为公共治理的一支重要力量，在台湾地区各个方面发挥了巨大作用。[3]

台湾地区《人民团体法》是调整和指导人民团体的基本法律规范。台湾地区社会组织参与社会治理的主要路径与经验，主要体现在以下几方面：

（一）法令为人民团体的发展完善提供法制保障

《人民团体法》对职业团体的会员资格作了严格的规定，体现了台湾地区法令对职业团体的一个基本原则即“业必归会”，在这一原则要求下，有些会员数量不足团体、未建立行业组织的邻近地区的同业者也加入进来。这些法令对加强人民团体之间的交流联系起到了促进规范作用。同时，台湾地区政府还出台了《人民团体选举罢免办法》《督导各级人民团体实施办法》，等等，以此调整人民团体有关活动与行为，这一系列的立法工作，为人民团体开展工作、行使权力有法可依、有据可循，为人民团体的发展完善提供了强有力的法制保障。

（二）政府管理：低度规范、高度自治

台湾地区政府对人民团体的管理思路和模式体现了规范与自治结合的特点，政府对人民团体开放准入门槛，尽力减少行政干预，按照“低度规范、高度自治”的原则，为人民团体的发展创造了良好的空间和相对宽松的环境。台湾地区对人民团体施行归口立案（相当于我们通常所说的“注册登记”）、分级组织体制，但其目的事业应受各该事业主管机关的指导、监督。从这一规定中可以看出，台湾执掌人民团体业务的职能机构，分别为“内政部”、社会局（处）。此外，按照台湾地区有关法令的有关规定，人民团体想要获得法人资格，应先向法院提出登记申请。法院对登记申请进行注册后，人民团体才获得法人资格，但是人民团体的名称必须另行冠以“社团法人”或“财团法人”字样，以彰显其法人资格。[4]

（三）政府多样化扶持

1.资金支持。

台湾地区政府为人民团体的发展也提供了许多的支持。承担社会公共事务的人民团体对社会发展做出了重要贡献，同时对减轻政府的公共服务压力具有重要作用，因此台湾地区政府对其提供资金资助，帮助其维持正常业务的开展。

2.政府购买社会工作服务。

台湾政府除直接的资金支持外，也采取了多种多样的措施促进人民团体的发展，比如通过政府购买社会工作服务来扶持人民团体的发展。1983 年台湾省政府社会处正式签约委托台北家庭扶助中心办理儿童寄养服务，部分需要寄养的儿童由家庭扶助中心提供服务，政府与其签订合同，按照合同规定对寄养服务付费购买。这一做法正式开启了台湾社会福利进入购买服务契约的时代，由民间部门向服务对象提供社会服务，政府承担相应的费用，许多民间部门获得了新的生机，走上了发展完善的道路。1997 年，台湾颁布《社工师法》，为其合法履行相关职责提供了依据。[5]

3.创新基层社区自治治理的运作模式。

1950 年开始，台湾地区实行地方自治。村、里长等地方公职人员都由选举产生。台湾地区于1965 年4 月颁布《民生主义现阶段社会政策》，其中规定将社区发展作为社会福利措施七大要项之一，并且明确提出“以采取社区发展方式，促进民主建设为重点”，这一规定标志着台湾社区工作的开始，为台湾社区工作的开展奠定了基础。1968 年，台湾地区政府颁布《台湾省社区发展8 年计划》，1971 年5 月，台湾政府将原来的八年社区发展计划改为十年计划，并以基层民主建设、国民义务劳动工作和70 年代初颁布的小康计划配合社区发展实施。社区发展十年计划完成后，基于十年计划取得的成就，台湾地区政府又连续推动了两个后续的五年计划（分别为1981—1986 年、1986—1991 年），以上这些连续施行的政策设计为台湾地区社区建设指明了方向和形式。[6]

台湾地区“地方自治”的覆盖范围是十分广泛的，总体来说，其范围涉及政治、经济、文化、教育、卫生等诸多领域。[7]台湾地区社区发展的主轴是社区发展协会，它是当前台湾社会基层民众参与社会治理的最普遍平台。

台湾地区社区发展协会的性质为纯公益类社会组织，协会的发起人与工作人员都由本社区居民组成，他们当中大多是不同领域的志愿工作者，每三年改选一次理事长，社区居民可以根据实际生活需要设立协会的专业委员会。社区发展协会的活动经费主要来自会员费与赞助。企业赞助为社区发展协会获得经费的主要来源，主要通过项目合作的方式来完成。社区的重大决定都是由居民自己决定，政府只是提供相应的公共服务，不作过多干涉，社区发展协会已成为参与社会治理的重要基层平台。

4.全民参与社会治理的努力：志愿活动常态化。

20 世纪50—70 年代台湾地区的社会工作的主要领域为救济性社会服务，这一服务本身带有传统的志愿服务及慈善社会工作模式。半个多世纪以来，随着政府立法的不断完善以及民间自发的努力，台湾的志愿服务取得了长足的发展，已经成为一种市民的自觉行为，志愿服务的理念深入人心，志愿服务已成为普遍现象。除了广大市民积极踊跃参与外，很重要的一点，就是志愿服务呈现有组织、有规矩、有制度的特点。从长远来看，人民团体要取得更大的发展，必须得到广大民众的积极参与和支持，必须具有广泛的民意基础和支持。台湾人民团体自身已经意识到了这一点，在实践中广泛调动民众的积极性，从而扩大民众的参与度。

三、香港地区：法治保障与政治参与

香港的社会组织历史久远，最早发源于香港的慈善救济工作。19 世纪中后期开始，香港出现了一批具有中国传统形式的慈善团体，如东华三院、仁爱堂等，虽然在当时未经政府注册成立，但对救济穷困人群发挥了积极作用。20 世纪40—50 年代，大量难民涌入香港，催生出一批民间组织，它们与政府各自开展救济工作。20 世纪60—70 年代之后，香港的社会组织开始朝专业化、多元化的趋势发展。这些民间组织不再单纯地进行慈善救助，还将服务的范围拓展到家庭服务、照顾婴儿、老年服务、康复治疗等，此时，政府开始对民间组织提供一定的资助，实行“酌情津贴”制度。20 世纪80 年代以来，香港的社会服务逐步走向制度化、规范化。在经济社会发展的同时，社会组织也开始了转型，更加强调其服务本位，关注社会现实问题，以社会工作的专业化来促进社会问题的解决。

（一）以完善的法律制度政策进行全程监管

1.法制健全、保障有力。

香港以法制健全、政府廉洁、管理高效著称。但在规范民间组织方面，香港并无专门的民间组织法，设立民间组织的依据为各种不同的法规。整体而言，香港民间组织的运行模式较为成熟，特别是在慈善公益类社会组织方面，建立了完善的内部管理制度，社会组织的治理结构规范，实践中运转良好、高效，决策科学、民主，执行决策得力，严格按照规章制度办事，注重信息公开透明，严格遵守相关法律，具有高度的法律自觉。对于那些由政府拨款资助的民间组织，政府对其采取了更为严格的监管和规范力度，它们处于政府、公众、法律制度的规范约束之下，严格依法运行，一旦被发现有违法行为，将会付出高昂的代价。

2.形式多元、监管适度。

香港政府积极推动服务表现监察制度，2000 年起开始推行“服务质素标准”，重点针对服务机构的服务水平、效能进行评估。“服务质素标准”规定了福利服务单位应具备的质素水平，依据四项原则厘定，如明确界定服务的宗旨和目标、有效管理资源、尊重服务使用者的权利等。这些原则体现了福利服务的核心价值。目前共有十六项“服务质素标准”，每一项均有一套准则及评估指标说明。2010 年又推出《非政府机构的管治及内部监控》，进一步对非政府机构的行为进行管控，提高其规范性。[8]

为了完善政府购买公共服务的运作过程，香港社会福利署成立了“合约管理部组”，对合约的履行进行定期检查，对有关投诉进行调查核实，接收服务使用者的意见建议并进行分析，对不同服务单位的服务水平进行考察、对比。税务局每四年对NGO 的慈善地位进行审查；公开募捐必须先获社会福利署批准，并于活动完成后90 天内提交报告；如接收政府资助，必须向有关部门提交工作和财务报告。

从制度安排上分析，香港对于依照《社团条例》和《公司条例》注册的社会组织采取了不同的监管力度。对于按照前者注册的社会组织，监管相对宽松，但承担的法律责任较大，存在一定的风险性。按照后者注册的社会组织，监管相对严格，但承担的法律责任是“有限”的。

（二）政社互动：政府与社会组织的合作共赢

1.政府的扶持与资助。

由政府提供资助，这是香港社会组织获得资金来源的最重要渠道。政府的拨款、直接补助、津贴等，对维持社会组织的发展具有至关重要的作用。香港政府采取多种措施来扶持和发展民间社会福利机构，例如通过宏观规范管理，制定合理政策予以引导，给予经费资助，等等，这些措施有力地支持了香港社会组织的存续和发展。香港特区政府重视社会福利事业的发展，对福利服务的资助逐年增加。

2.政府与社会组织的合作。

长期以来，香港政府推行“小政府、大社会”的制度安排，其社会治理模式是“半行政、半自治”。

经过多年的发展，香港政府与社会组织建立了良好的合作伙伴关系。近年来，香港政府逐渐推出一系列措施来加强与民间力量的合作，如契约外包、政府购买等，政府设立“社区投资共享基金”“可持续发展基金”“专业服务发展资助计划”“创新及科技基金”等，政府不再是社会福利的唯一提供者，政府公共部门、营利部门、非营利部门、社区等都承担相应的社会责任。

对于社会组织而言，已不仅仅是个案权益的倡导者或志愿服务工作者，其自身角色也在发生一系列转变，如逐渐转变为服务的提供者、政府政策的执行者、专业化的社会服务者，等等。通过广泛的合作，社会组织不断吸纳其他组织的优点和先进经验、技术，使自身能力得以提升，避免“志愿失灵”。

3.社会组织的政治参与。

尽管香港的社会组织大多以公益为目的，如工商经济类、文化教育类、宗亲同乡类等，但由于其公益性、民意代表性和在政府民间具有广泛认同度，决定了它无法远离政治，在政治参与上表现活跃。香港社会组织参与政治的积极性高，参与渠道畅通，参与的方式也多种多样。

四、经验与启示

从世界范围来看，自20 世纪70 年代以来，发达国家与地区的公共管理活动不是一成不变的。在这一变革过程中，政府采取各种方式方法介入社会治理，并取得了一定的成效，促进了各国社会治理的发展。对于部分国家及地区的社会治理的先进经验，我们应本着取其精华、去其糟粕的态度，结合中国国情，在中国的语境环境下进行有针对性地分析、消化和吸收。[9]

社会组织作为一种重要的制度表现，属于现代化社会上层建筑，是由国家的经济基础决定的，即社会组织的发展水平体现了经济的发展质量和水平。到2020 年我国全面建成小康社会的时候，我国社会组织的数量、活力、效率以及社会认知接受度等都将发生质的飞跃。美国和我国台湾地区、香港地区社会组织的发展和运行都对我国内地社会组织更好地参与社会治理具有一定的借鉴意义。中国香港地区作为现代化大都市，社会管理水平高度精细化，其法治化水平也较高，社会组织享有较高的认可度和信赖度。美国作为发达经济体，对社会组织的发展提供了巨大的支持，使得社会组织成为维持社会稳定、完善公共服务、培育公民自治的重要力量。

（一）制定完善的制度

法治在国家治理方面具有明显优势。法治是治国理政的基本方式，推进国家治理、社会治理必须以法治思维和法治方式进行。[10]如前所述，美国、台湾地区、香港地区都对社会组织管理的法律框架采取了不同的模式。例如，美国以税法为杠杆对非营利性组织进行有效监管。不同的社会组织渗透到社会不同层面的运作机制中，不同法律法规的侧重点均不同，都有自身的针对性，但目的都是促进社会组织发展，使各项活动有法可依、有据可循。[11]目前我国有关社会组织的制度设计还存在很多缺陷，部分制度设计可操作性不高，存在一定的模糊性、原则性、抽象性等，给政府执行部门带来了一定的困扰，也给监管对象理解相关的制度造成不便。因此有必要完善制度设计，增加相关制度的针对性与可操作性。

从我国当前社会组织发展的现状来看，要想发挥社会组织在社会治理中的主体作用，就需要政府的制度和相关政策及时予以调整完善，从监督控制向培育发展，改变过去事无巨细包揽一切的管理体制。对政府的管理权限进行科学梳理，对管理的范围进行合理的限缩，为社会组织的发展创造良好的制度环境和发展空间，适时推动社会组织的自主性、自治化，激发社会组织自身在社会治理方面的优势和潜力，将其发展为当前社会治理中的重要力量。在这一点上，香港的官、商、民三方合作模式值得借鉴。[12]

同时，进一步简化社会组织登记手续。借鉴香港的做法，对社会组织按类逐步推行注册准入制，同时在促进社会组织依法、自律运作的基础上，加强政府监管，推行对社会组织的审计制度及财务年报制度。

进一步降低社会组织登记注册门槛。进一步严格分类，对社会组织的善款筹措和资金支出进行重点监管。例如香港社团事务处按照《社团条例》对各类社会组织进行各项业务管理，分类管理模式提高了香港对社团管理的针对性和精准度，可以分门别类进行管理并且提供匹配的服务，促进了政府与社团之间的良性互动。对公益慈善类组织，政府需要重点监管其资金筹措和资金支出环节。公益慈善类组织的资金筹措面向的是社会公众，这就需要慈善类组织严格遵守相关的规定和宗旨，不得违法向公众筹资，更不得违法使用善款。[13]

（二）提供大力扶持

由于社会组织具有非营利性，这就使得社会组织的发展离不开外部的支持与帮助。欧美等国家社会组织的资金筹集渠道一般包括：政府补贴、收取服务费用、民间捐赠等。政府补贴是最大也是最重要的资金来源，例如，美国政府除了对社会组织提供直接的经济支持外，也通过其他手段提供间接的经济帮助，如豁免所得税、对非营利组织捐款予以减税等。

从社会组织发展实践来看，来自政府的支持最为稳定，比其他企业及组织的支持更为重要，扶持的范围也更广泛。例如，美国、中国香港、台湾地区等都对社会组织的发展提供了强有力的资金支持和政策倾斜，促使社会组织为公众提供优良的公共服务，促进了社会和谐发展，在一定程度上扩大了其国际影响力，因此，政府与社会组织在合作中取得双赢。

（三）注重弥合社会分歧

社会组织作为社会力量的主体，来自民众、贴近民众，拥有更广泛的社会资源。因此当社会矛盾突发，出现社会危机时，社会组织可以发挥其代表民众利益表达的作用，担负起政府与民众沟通的桥梁作用，运用自身的优势，及时化解不同利益主体间的纷争和矛盾，起到润滑剂的作用。新时期应更好地发挥社会组织促进不同利益诉求的协调、弥合社会分歧的作用。

众所周知，美国、中国香港地区都是典型的多元化社会，协调不同群体的利益和诉求是社会面临的重大课题。活跃于民间的社会组织将不同群体的利益和诉求进行集中表达，通过积极与政府进行沟通从而使政府及时对民众的诉求予以响应，这就有利于消除社会矛盾，弥合政府与民众因为沟通不畅可能带来的分歧与矛盾。

当前，可以通过建立各层次各类别的法定或临时性咨询委员会，为社会发展建言献策，将社会组织及其负责人培育成推进我国协商民主、参与民主和基层民主的重要力量，有利于在新时期发挥社会组织社会黏合剂的作用。

（四）传承中国传统文化精华

从香港慈善公益类社会组织可以看出，其数量众多且社会影响力巨大，深层次因素是由传统文化的精华作为其养料和支撑，从而为社会组织的壮大注入了源源不断的动力。因此，在积极推进社会组织有序健康发展的过程中，也应积极汲取中国传统慈善文化的精神内核，为社会组织的发展提供强大的精神动力，要积极挖掘、传承、吸收儒家仁爱文化、道家传统平均文化、佛家传统慈悲文化，等等。党的十九大报告指出，要“全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。可以看出，在新时期社会主义建设中，从宗教文化中汲取其合理内核具有重要作用，其中，要坚持宗教的中国化方向，积极做好引导工作。强化社会责任意识、规则意识、奉献意识，构建新时期具有中国特色的慈善公益文化，可以使社会组织为加强完善社会救助、社会福利、慈善事业发挥更大的作用。