美丽中国战略下我国政府环境管理职能及角色定位

牛胜强

（兰州财经大学 统计学院，兰州730020）

随着经济发展、人口增长和人均资源消耗量快速增加，环境在支撑和服务经济社会健康、持续发展中的物质稀缺性日趋凸显，良好环境正成为稀缺的生产和生活要素。

一、环境和日益严峻的环境问题

环境通常是指自然环境，包括大气、水体、土壤、生物、空间在内的自然环境是人类生存发展所需资源的“生产车间”，矿产资源、化石燃料等人类赖以生存发展所需的生产生活资料均来源于自然环境。不仅如此，环境还为人类提供了栖息地、清洁空气、自然美景等生态服务产品，其所提供的良好环境服务既能使人们心情放松、精神愉悦，也有益于身心健康并有利于提高人体综合素质和工作效率，若这些环境正常功能遭到破坏并导致其数量减少和质量下降，则人类生活质量和生物多样性都会遭受严重负面影响甚至致命威胁。从现实看，良好环境是人类经济社会可持续发展的必要条件，恶劣环境则严重制约和阻碍经济社会可持续发展，导致人们生活质量下降并引发各类疾病和灾害，全球最贫困人口主要分布在自然条件恶劣、灾害频繁的环境脆弱地区。尽管环境状态是自然演变和人类经济社会发展共同影响的结果，但随着社会生产力快速发展和人类活动空间不断拓展，人类创造物质财富的能力以前所未有的速度不断提升，经济社会发展对环境的影响也日趋强大。立足实际，无论全球意义上的臭氧层破坏、气候转暖和生物多样性快速消失，还是国家层面资源急速过度消耗和废弃物大量排放所导致的环境污染与破坏，日趋严峻的环境问题不仅直接影响当代人的生活质量，也关系到留给子孙后代怎样的遗产以及是否对后人负责任。从趋势看，传统经济理论和发展模式由于未遵循人类社会经济系统和自然生态系统间物质、能量的传递、迁移、循环等有机联系和共生关系，也忽视了社会经济系统内部的分工协作、协调发展、资源共享等规律，不仅导致生产要素配置效率低下和经济结构不合理，也造成投资和消费关系失衡、产能过剩和供给不足并存以及收益分配过度向资本倾斜，致使劳动、资源、环境等生产要素报酬偏低，并导致社会各利益群体之间关系日趋紧张以及经济增长与民生福祉改善之间的关系日趋淡化。究其原因，环境外部性和公共物品属性使得人们对环境的污染与破坏只构成其社会经济活动的外部成本，外部性不仅造成人们以牺牲环境为代价去追求自身局部、短期经济利益的冲动，也助长了以破坏生态平衡为代价去谋取短期、局部经济利益的错误做法。同时，人类活动对环境的影响通常具有较强的时空错位，人们在短期内难以有效意识到环境质量变化，但时空错位助长了不顾环境污染与破坏而追求局部经济利益或当前利益的错误做法。另外，虽然环境在不超过阈值时仍能继续提供资源和服务，但环境资源所有者尤其贫困者往往为了快速解决生计或急于发财致富，通常倾向于把未来收入转化为现期收入而选择对环境资源的掠夺性使用，使大量潜在环境资源转化为极少的物质财富而即时消费了。从我国发展实践看，虽然在汲取发展经验教训和吸收人类文明进步成果基础上形成了指导发展实践的科学发展观，并要求把不断满足人民群众日益增长的美好生活需要和增进民生福祉作为发展的落脚点。但现实生活中依然大量存在把物质现代化作为现代化的主要目标，而人的全面发展却成为物质现代化的工具和手段，这既严重违背了增进民生福祉是发展目的的宗旨理念，也是经济增长和民生福祉改善之间的关系日趋淡化的根源。为此，必须在遵循社会经济系统和自然生态系统间物质与能量传递、迁移、循环等规律基础上，改革现行只注重短期效果而忽视长期目标的环保政策，实现资源利用效益公平分配和环境保护费用合理负担，加快发展提高资源使用效率和废弃物综合利用的技术，完善包括商品成本在内的国民经济核算改革（商品成本除常规成本还应包括环境成本和资源耗费成本)。于此同时，摒弃一切与持续性不相容的价值观和道德观，确保全体人民在共建共享发展中实现共同富裕。

二、全球环境保护战略的发展趋势

二战后，为遏制环境危机，第一次联合国环境大会《联合国人类环境宣言》在全球掀起了关注和改善环境问题的大讨论，但讨论局限于环境治理技术手段展开，尚未触及引发环境问题的实质和根源，也未能提出标本兼治的综合策略，致使仅强调环境末端治理的环境管理模式最终被循环模式所取代，循环模式既强调节能减排等环境治理技术的创新进步，也要求制度、体制、社会、文化、观念等因素转型配合，实质涉及了人类价值观念以及生产生活方式的变革。联合国环境规划署《世界自然资源保护大纲》指出：不当发展战略和生产生活方式是造成环境问题日趋严峻的根源，并据此制定了改善全球生态环境的目标。此后，各国陆续开始制定本国环境保护战略并付诸实践，节能降耗和减排作为环境治理及转变经济发展方式的切入点，成为最能强化的政府职能和政府最有作为的领域，发达国家凭借资本、人才和技术优势率先推动了综合污染治理和环境改善运动，随着以改善环境为目标的行动在技术和经济上取得突破，以节能降耗与减排和废弃物处理与循环利用为标志的环保产业得到快速发展，并产生了良好经济效益和环境改善效果。发达国家利用发展中国家急于发展经济但缺乏资金、技术、人才的劣势，依托资金、技术、人才通过经济合作把高消耗、高污染、资源型企业转移到发展中国家。于是，发达国家通过转移污染源和持续环境治理赢得了显著环境改善效果，并以优美、舒适、良好的生态环境成为人们羡慕和向往的理想之地，而发展中国家以快速消失的化石能源、矿产资源、森林、沃土、水、生物多样性以及日益恶化的环境污染与生态破坏为代价换来GDP 快速增长。从可持续发展和全球经济一体化看，各国环境治理既不能自行其是和各扫门前雪，更不能做表面文章，而必须立足人类命运共同体承担相应的环境义务和责任，齐心协力推动全球环境治理机制化、刚性化、一体化。但受传统本位主义和单边主义影响，部分国家特别是发达国家只注重自身经济社会发展和环境保护，而不愿顾及其他国家以及全球视野下的环境污染与生态破坏，这种狭隘的环境管理策略尽管能使局部环境质量得到暂时改善，却无法从根本上改善和解决全球性环境问题。从趋势看，在全球资源短缺和环境污染日趋严峻的背景下，发达国家依托全球资源消耗和环境破坏为代价获得了超前发展并率先进入后工业时代，并使发展中国家承受日益严重的资源短缺和生态环境恶化的双重恶果。不仅如此，发达国家还用同样的环境标准要求发展中国家承担环境污染责任并通过严格的环境标准进行贸易保护进而制约和阻碍发展中国家经济增长，以致发达国家与发展中国家之间的环境与贸易争端愈演愈烈。应该说，发展水平差异和不公平交易使发达国家短期内从全球环境危机中得以暂时脱身，但全球经济一体化注定现有的环境保护和治理模式将会导致全球性环境危机愈演愈烈。因此，在全球合作基础上推动环境保护战略突破就成为推动人类经济社会和环境可持续发展的必由之路。换句话说，在环境问题演化为威胁人类生存发展的全球性问题背景下，要有效破解全球性环境问题必须要有全新的策略和政策措施，环境管理既有赖全球从个人、企业到政府各个层面共同努力，也依靠政府间的协同合作以及技术、信息共享，只有全球所有国家、地区共同参与和采取一致行动，并持之以恒持续推进方能取得成效。第一，从资源环境相互依赖的全球经济一体化来看，必须建立强调责任、义务以及协同合作的创新理念，将环境保护纳入全球发展决策和政策制定中，在全球采取保护和改善环境的统一行动，各国都必须承担各自的环境义务和责任并付诸行动，坚决克服合作流于形式、议而不决、决而不行的弊病。第二，支持联合国环境规划署等国际组织担负起监督和促进全球资源环境保护的责任，加强联合国发挥发达国家与发展中国家之间协同合作的桥梁和纽带作用，确保各国在环境保护和治理中团结一致、合作共赢。第三，发达国家应确实履行提供资金、技术的承诺，支持发展中国家有效应对气候变化等环境问题，而发展中国家也必须采取有效行动和透明的监督机制来治理和改善环境，实现环境公约倡导的绿色、低碳和循环发展。第四，立足可持续发展，应对环境问题必须标本兼治:一方面要对环境资源进行有效保护和管理(尤其是对环境可能造成污染的活动实施有效管理)，并对实际造成的污染进行有效治理，有效遏制生态环境恶化趋势。另一方面要通过生存发展观念和生产生活方式的综合变革建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐共生和资源环境的永续利用。

三、美丽中国战略下我国环境管理的主要问题

应该说，随着环境保护国策全面落实和美丽中国战略逐步实施，我国环保事业得到快速发展，但政府环境管理职能和角色定位不准造成政府、市场、公众环保事权不清和市场、公众参与严重缺位，并使政府环境管理陷入被动和疲于应对的尴尬局面。

1.环境治理属于“市场失灵”领域，是最需要强化的政府职责之一，但环境治理体系和治理效能尚未实现同步提升，政府环境监管领域存在突出的缺位、错位、越位问题。（1）环境管理条块分割既造成环境管理职责不明、监督和执法乏力，也使环境管理存在盲区，而执法随意性和徇私枉法则使环境管理在部分场合无效（政府失灵）。（2）环保领域职能部门重制度建设、轻制度执行和有弹性的管理体制及“民不告官不究”的被动工作方式已难以有效遏制日益严峻的环境问题，而缺乏有效和刚性的清退与责任追究机制使政府官员特别是权力官员有追求自身利益最大化的内在动力，权力不正常地渗入环境管理过程造成的执法随意性和徇私枉法大量存在，由于环保部门对损害环境的行为未及时做到发现一起、曝光一起、查处一起，客观上助长了污染和破坏环境行为蔓延，不仅造成环境管理领域信用缺失和秩序混乱，也干扰了生产经营者对环境设施的投资决策。（3）现实环保政策和管理过程往往只注重短期效果而忽视长期目标，科学构建环境保护长效机制和环境治理长效提升工程存在系统思维、政策衔接、机制整合和工作统筹不足等问题，环保制度和法规也往往集中于某一具体环境媒体或因素，经济主体通常为了减少某一环境污染而忽视甚至增加另一种环境媒体或因素污染，并造成监管部门顾此失彼。（4）随着环境保护和治理向纵深发展，加快构建适应新时代环境管护需要的支撑保障体系尚未取得突破性发展，着力构建规范化、法治化、长效化的环保政策制度体系和“一张蓝图绘到底、一届接着一届干”持续推进机制也主要停留在舆论宣传上。

2.环保产业是政策引导型产业，主要靠国家政策引导社会需求和调节供需关系，但我国环保产业行业管理分散、隶属关系复杂，政府对环保产业的扶持、引导普遍存在视野不广、重视不够、投入不足、持续推进机制缺乏等问题。（1）重制度建设、轻制度执行和管理制度僵化以及执法随意性与徇私枉法在很大程度上遏制了环保产业由潜在需求转化为现实需求，并造成环境投资效益模糊和降低，严重影响了环保产业投资者信心和科学决策，干扰并阻碍了环保产业持续、健康发展。（2）环保产业不仅具有投资大、周期长、专业化特点，还要平衡营利性与公益性之间矛盾，实现产业化和市场化需要国家扶植和引导，尽管国家和地方政府制定的环境保护目标都表现出对环保产业需求很大，但促进环保产业市场化、产业化的扶持政策力度不够，致使社会资本流向环保产业缺乏动力，投资渠道单一和投入不足造成环保产业技术成果转化率及产业化程度都难以适应经济建设和环境保护需要。⑶条块分割和管理分散使得我国尚未形成统一、规范、开放、有序、透明、公平的包含技术、人才、资本在内的环保产业市场体系，也没有形成与现实污染治理及资源循环利用相匹配的环境服务体系，而经济、环境、科技三个系统割裂并独立运行则进一步加大了环保产业市场供给和需求的脱节，并成为现实中环保不经济、经济不环保的根源。

3.环境管理不仅要提升到“全国一盘棋”高度进行规划决策和政策制定，更需要政府间合作、配合和共同管理，并应从环保部门职责转变为政府、市场主体、公众的共同责任，但现实环境治理因政府职能与角色定位不准造成政府、市场、公众环保事权不清和市场、公众参与严重缺位，政府担当了裁判员和运动员的双重角色，要将美丽中国的战略构想和共同富裕的执政理念转化为国家意志、社会公德与自觉行动任重道远。（1）立足实际，我国环保政策和排污收费等制度在实际执行中仍以经济快速增长为目标，尚未建立起有效的环境保护约束和激励机制，环境资源的经济价值在经济社会活动中远未有效体现出来，市场化补偿机制不健全进一步模糊了排污者的法律责任，致使市场在环境保护和治理中未能充分发挥作用，不仅抑制了排污者治理污染的积极性，也使得排污者治污主要是迫于政府压力的被动局面。（2）环境管护领域尚未形成政府统领、市场驱动、企业施治、公众参与的环境污染防治机制。从现实看，环境保护制度导向是环境保护是政府的事，经济主体和公众是制度的被动遵守者，由于缺乏自觉遵守制度的意识和激励机制，经济活动主体与监管部门在环境管理中经常在玩“捉迷藏”游戏，这充分说明现行经济发展模式和环境保护策略尚未达到共生和同步完善的状态。（3）环境治理周期长、见效慢，还要付出人财物、经济增速以及行政与制度资源等方面成本，以致地方政府对环境治理投资积极性并不高。同时，由于环境治理不仅前期投入成本较高，清洁生产的终端市场也尚待开发，再加上现有环保技术没有贴近市场和生产实际，造成很多企业对节能减排和清洁生产缺少动力和实质性行动。（4）环境演变的隐蔽性、渐进性、积累性和时空转移性使得社会公众并未完全意识到环境问题的严峻性，以致节能减排、清洁生产、绿色消费尚未化作政府、企业和公众的自觉行动，被动的环境保护和治理尽管能使局部环境得到改善，但难以从根本上持续改善并有效解决全国性环境问题。

4.立足实际，政府经济管理尚未从计划管理体制的束缚中彻底解放出来，政府主导经济发展问题和产业政策都难以适应建设美丽中国环境的目标要求。（1）东低西高的地势走向、经济与人口和资源富集区的错位分布既引发了耕地和绿色生态空间过多过快减少、资源短缺和环境破坏、人口分布和经济布局失衡、交通拥挤、城乡和区域发展不协调等问题，也使得我国农业和绿色生态资源遭到强烈挤压，而不顾资源环境承载力的超强度肆意开发，导致草原退化、湿地萎缩、河湖干涸、水土流失、地面沉降、土地沙化和局部地区滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害频发等问题日剧严峻，并给人民生命财产安全造成巨大损失。⑵随着资源环境问题愈演愈烈，传统“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的粗放发展模式和拼资源环境的发展路线既会严重削弱资源富集区发展根基，也会威胁国家生态安全，但受制于发展水平和地方收入瓶颈制约及传统守土观念影响，部分资源富集地区尚未摆脱靠天吃饭和自给自足的命运，靠山吃山、靠水吃水和杀鸡取卵、涸泽而渔的短期行为以及乱开、乱采、乱挖、滥伐造成的植被蚕食和水土流失不仅引发农业生态系统自然生产力不断下降，造成经济增长的资源环境代价过大，也使良好生态环境成为十分稀缺的生产和生活要素。（3）部分地区仍热衷由政府主要领导带队组织相关部门和骨干企业负责人赴沿海甚至国外招商引资，这种政府唱主角、企业和群众跑龙套的角色错位行为既违反市场经济规律，甚至开发过程就是与民争利、争资源的过程，不仅造成能源资源快速耗减和环境污染、生态恶化以及居民福祉水平下降，也造成国家宏观调控政策难以有效执行。（4）我国尚未对企业制造产品所使用材料从环保角度提出普遍性强制要求，致使部分产品尚在使用有毒有害材料制造。而且，我国企业一直未承担其产品在生命周期终了时的回收、处理、循环再利用及其相关费用责任，而发达国家企业则必须承担可观的环保、回收和处置费用。

5.经验表明：发展经济不能以浪费资源、破坏环境和牺牲子孙后代的利益为代价。但为了应对外贸受阻和经济下滑，各级政府都尝试并期待通过投资与消费扩大内需并拉动经济增长，但依靠行政权力进行资源配置不仅引发政府边界扩张并使用“看得见的手”支配资源、控制市场和主导经济发展，政府利用职权强制性介入资源配置的初次分配和再分配也极易出现“富财政穷百姓”的国民收入分配格局，并将严重削弱资源富集区经济发展潜力。同时，政府社会管理和公共服务职能必然会出现关注不够、力量不足等问题，并造成社会发展欠账太多和一条腿长、一条腿短现象，企业经营自主权和居民知情权、参与权、监督权也会因政府社会管理和公共服务缺位无法落到实处。而且，从刺激、拉动消费的政策措施执行结果看，不合理的收入分配和传统消费文化引起的消费瓶颈与过度消费所带来的负面效应正在凸显。这警示我们：消费者环保意识以及适度绿色消费行为偏好培养任重道远，刺激消费和拉动内需千万不能操之过急，否则不仅会导致按下葫芦浮起瓢，甚至会加剧社会各利益群体之间关系紧张并成为社会不稳定因素。

6.日趋严峻的资源短缺和频发的生态灾难，使我们意识到唯有运用生态学规律依据生态有机循环机理将传统高消耗、高污染、低利用的“线性经济”转变为低消耗、低污染、高利用率的“循环经济”，并以自然生态系统循环的模式推动人类生存发展理念、生产和消费方式的全方位变革，并依托产业园区仿照生态捕食链构建以清洁生产为特征的符合生态规律的前后左右关联的产业链组织结构和产业集群网络，坚持将资源节约型和环境友好型技术创新贯穿生产生活全过程，构建包括生产、消费和回收利用在内的符合循环经济要求的资源节约和环境友好的社会经济体系，推动人类社会由工业化时代步入生态文明时代。从我国实际看，无论宏观层次的国家级新区规划建设、中观层次的区域园区布局建设还是微观层面企业的经营管理实践，不仅不同程度存在规划建设不够集约节约、主导产业优势不够突出、管理体制机制不够健全、开放创新不够深化等问题，依靠行政手段推动的建设项目也往往带有很强的功利性，大量投入换来的通常是虚假繁荣，甚至项目建设过程就是与民争利、争资源以及污染与破坏环境的过程，不仅助长了商业投机行为，也败坏了社会风气。以产业园区建设为例，尽管各地都开发建设了与资源对应的产业基地或产业园区，但基地或园区在很大程度上是政府依靠行政手段推动的结果，园区内企业尚未在产业链基础上形成全方位的渗透与融合，致使资源使用减量化、资源化再循环利用和人流、物流、能量流、信息流、价值流的合理稳定运转并没有实现预期效果，园区企业大都没有形成高度专业化、市场化的分工和较完整的产业链条，造成行业之间、企业之间在横向与纵向上都缺乏有效的沟通联系，并导致资源环境的经济价值在社会经济活动中还没有充分体现出来。

四、美丽中国战略下我国政府环境管理职能和角色定位及推进策略

（一）美丽中国战略下我国政府环境管理职能

外部性和公共产品属性决定了只有政府才会从生态系统等全局角度将环境保护纳入战略决策和政策制定，并通过规划引导和行政行为推动环境生产力发展，从全球环境管理发展趋势、经验及我国环境管理现状看，我国政府在环境管理中应承担以下职能：

1.鉴于生态环境一旦破坏不仅难以修复，也会动摇环境脆弱地区发展根基并威胁到国家生态安全的实际，应按照“资源有价、环境有价、生态功能有价”原则完善环境立法体系，通过立法体系把政府、企业、公民在环境管理中的责任和义务以法律形式固定下来，用法律来规范和约束政府、企业和公民的行为，这是环境管理有法可依、违法必究的基础，也是确保环保建设长远规划得以有效实现的保障。

2.抓紧修订和完善有关环境与资源保护的单行法规、环境标准，确保部门法中有关环境与资源保护的法律规范及地方法规与宪法等基本法协调一致，并通过强化执法过程确保环境管理的法律规范、政策措施刚性落实，促使政府、经济主体、公民在思想意识中确立污染破坏生态环境必将受到重罚的因果联系，最终使其形成对生态环境污染破坏的高预期成本，从而自觉抵制环境污染和生态破坏的行为。

3.从环境外部性和经济一体化看，作为国家及全民利益代表和维护者，中央政府唯有立足“全国一盘棋”统筹美丽中国、共同富裕等多维视角开展环境管护顶层规划、管理决策和政策制定，加快构建起廉洁高效的政府管理和健全有效的行政体系以及强大的舆论监督机制与透明的执法体系，并依托规划引导和行政行为有效破解部门、地方条块分割的环境管理体制与制度障碍，确保全国各地在环境保护与治理中团结一致、合作共赢。

4.进一步强化中央政府在资源环境领域的集中统一领导，并从统一政策、完善制度、健全机制、整合力量、规范权力运行程序入手，做到决策、议事、执行和监督明确透明，确保政令畅通和行政权力公开透明运行，依托环境治理顶层设计和系统制度供给倒逼地方、经济主体、社会公众加快技术与制度创新、调整优化经济结构与转变发展方式以及生存发展理念的综合变革。

5.鉴于传统管理观念和属地管理体制造成的条块分割制度障碍、习惯做法根深蒂固，中央政府既要负责并承担全国性和跨区域性环境治理的全局性布局规划、决策、投资建设、协调和制定政策与力量整合，也要积极探索中央政府职能部门和行业协会环境管理分工协作、优势互补的环境管理约束机制，并通过减少政府对经济活动的直接干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

6.地方政府应积极承担环境保护责任和认真负责环境政策推进实施工作，并根据当地实际积极承担组织实施公共环境基础设施建设和污染综合治理，同时，抓紧构建事前防范和事后惩处兼顾的严密而完整的惩罚措施体系，并通过建设廉洁高效的政府管理和健全有效的行政体系及时、有效地监督检查环境领域政府工作人员是否遵守职业道德，对政府本身的腐败和渎职行为进行坚决彻底治理，做到依法施政、严格执法、本分守法。

（二）我国政府在环境管理中的角色定位

概括来说，借鉴经验和理论研究成果修改完善环境管理法规体系，在坚持有法可依、违法者严惩基础上，加快构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，并借助市场力量和政府管制的双重作用形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的环境管理新机制不仅刻不容缓，也是政府环境管理的角色定位。

1.当市场能够使环境和自然资源的保护性使用方式带来高于其他使用方式收益时，应充分发挥市场在资源配置和环境保护中的基础作用，这时市场交易主体会自发通过市场机制保护资源和维护环境，政府主要扮演的角色就是市场交易规则和秩序的维护者，即充当看门人的角色。

2.若环境资源产权不明晰，政府需要制定与环境资源公共品属性和外部性特征相适应的产权制度和管理体制，通过明晰产权和有效管理，提高环境资源利用效率。即当环境资源产权不明晰时，政府必须公平界定并严格保护产权，使具有物质稀缺性的环境资源真实价值能够实现。

3.从经验看，只有公平界定并严格保护产权，环境资源所有者才愿意通过可持续的环境资源利用方式获取经济收益，这时政府除了要公平界定产权，还要维护所有者合法权益，并积极参与市场交易和市场调节，平衡交易谈判双方讨价还价的能力，使更多的环境资源价值得到交易双方的认可和利用。

4.在我国，土地、原始森林等环境资源属国有或集体所有，但由于环境资源产权不明晰或产权无法有效行使以及经营权缺乏专一性和经营权不安全与无法转移等原因，造成土地经营中的不作为和短期行为、大水漫灌、乱砍滥伐、过度放牧、土地财政等都是如此。因此，在借鉴经验基础上推进制度改革，公平界定和严格保护产权并维护劳动者的合法权益是政府环境管理的又一角色定位。

5.从经验看，在市场发挥决定性作用过程中，不同社会成员信息掌握程度和决策反应速度往往有差异，他们在环境保护中负担的成本和获取的收益也不对等，政府作为大众利益的代表和维护者，只有在有法可依和严格执法基础上，依法采用强制措施对破坏环境的行为予以严格管制，才能有效解决急迫的环境问题。

⒍通过排污税费、资源定价改革强化税费和价格对需求的响应，推动环境成本和资源价格不仅能反映环境外部性与资源稀缺性，也能激励和约束经济主体、社会公众从自身利益或效用最大化出发选择有利于资源环境保护的行动，并把率先改进技术、减少污染带来的“污染权”纳入政策规范和污染防治管理体系，真正形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的环境管理新机制和有利于环境资源发展的合力。

（三）美丽中国战略下我国政府环境管理推进策略

1.在打破行政壁垒、完善政府职能和角色定位的同时，权威、清晰地界定环境资源产权，并从完善制度和健全机制、规范权力运行程序、健全严格的责任追究制度入手，深化行政审批、财政税收体制、投资体制和金融体制改革，让政府回归到责任政府、廉洁政府、阳光政府、诚信政府、有限政府和服务政府，避免因政府职能和角色定位不科学使环境治理成为缺失综合效益追求和市场化运作的“面子工程”。同时，立足资源稀缺性和环境外部性加快有利于环境改善的资源定价和排污税费改革，强化价格、税费对需求的响应和对经济主体的约束和激励作用，通过市场和利益调节机制调动全社会保护环境的主动性、自觉性，有效遏制浪费与粗放利用资源和污染与破坏环境的行为。

2.实践反复证明：只有市场才能有效沟通生产者之间以及生产者与消费者之间的供求关系，并为投资者提供真实可靠的供求和价格信号。因此，要在加快发展各类商品市场和健全市场规则的基础上，公平界定产权并壮大产权交易市场，加快技术、资本、信息等要素市场建设力度，并通过加强市场监管、整顿和规范市场经济秩序以及完善社会信用体系，创造公平、公正和失信惩戒的市场环境，形成行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，有效发挥市场机制优化资源配置的决定性作用。同时，通过不断完善社会管理体制和加强社会事务管理，减少政府作为经济人过度参与市场经济活动的行为，更好履行市场经济“守夜人”职责，真正使政府成为公共产品提供者、社会利益协调者、公共安全维护者。

3.强化社会舆论导向和绿色经济意识，把绿色、低碳和循环发展作为推动环境保护的根本措施与载体，科学选择并制定与环境管理目标相协调的产业政策，积极构建资源开采和利用的生态标准以及资源利用、恢复的管理制度，促使政府及职能部门具有绿色经济决策和行为模式、生产经营者确立绿色生产和营销理念、消费者形成绿色消费行为偏好，进而使经济发展和环境保护政策达到一种共生和同步完善的状态。同时，坚持以市场化为载体，以信息化平台建设为手段，加快完善科技、环保产品市场形成机制，推动科技、环保产业化，促进科技、环保形成新的产业，用市场机制解决成本和效率问题，不断创新科技、环保产业化途径，推进产业、科技、环保的有机融合和同步升级。

4.从国家整体和长远利益出发，改革完善国民经济核算体系和资源开发政策体系，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系，使企业生产过程和产品原料成分、能效、回收、废弃和处置等都能符合国家环境标准，并依托政府政策导向、东西互动、转移支付、生态补偿、对口支援等办法，使资源开发收益真正重点落实到资源富集区脱贫和社会事业发展。同时，将矿产资源作为稀有生产要素加以管控，制定落实矿产资源保护制度，构建资源产业开发预警和战略调控机制，通过对资源有效保护和有序开发，既满足当代发展需要，也为将来和子孙后代留足发展空间。另外，要强化政策导向和长期战略的调节作用，坚持把风电、光电、核电等新能源产业作为传统能源产业的接续产业，并通过产业政策和治理行动加快构建资源节约性、环境友好型产业体系和发展模式，实现经济全面和包容性增长。

5.不断完善公共政策体系，加快教育、科技、文化、卫生、体育、就业、社会保障等公共服务事业发展，使惠及全民的基本公共服务体系更加完善，政府公共管理和服务水平显著提高。于此同时，从全社会整体利益出发，对各阶层收入和财产等通过再分配进行有效调节，形成收入和财产公平分配机制，并坚持用发展眼光去丰富和完善精准扶贫实践，妥善处理好易地扶贫搬迁、乡村振兴和新型城镇化关系，把易地扶贫搬迁上升到贫富利益格局调整、城乡融合发展和乡村全面振兴这一战略层面进行统一谋划，并依托东西部扶贫协作推动跨省域易地扶贫搬迁，政府则代表国家以灵活多样的“生态补偿”方式引导贫困人口将其搬迁腾出的闲置土地和生活空间复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间，通过调动贫困地区保护和扩大绿色生态空间的积极性、主动性，恢复并扩大人口迁出区涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候、清洁空气、保护生物多样性、减轻灾害的能力。

6.健全废弃物管理的法律法规，为垃圾处理产业市场空间拓展和再生资源回收体系以及资源循环利用奠定法规制度基础。为此，要加快构建城乡统一的废弃物管理法规体系，明确垃圾处理的主体、责任、权利、要求和规范，坚持依法治废、以废代新循环利用资源，使垃圾处理在规范化、法制化的轨道上发展。同时，要以深化市场化改革为基本路径，将现行垃圾处理由政府依靠行政手段直接管理转变成为主要依靠法律法规进行法制管理。另外，要依托产业转型、技术和制度创新等多种手段，建立和完善鼓励垃圾处理产业发展的收费、税收、财政、金融信贷、投融资等政策体系，加快培育以回收公司为载体的垃圾处理技术和产品市场、社会资本投资市场、社会化技术服务市场和废品经营市场体系，为企业在垃圾处理产业领域进行生产、投资、建设、经营创造良好政策和市场环境。

总之，深入贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，加快构建源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究的生态环境保护体系和党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的生态环境治理体系，坚持耐心和持久的绿色环保教育宣传及潜移默化的意识培养，使全社会牢固树立环境保护和建设过程就是财富创造和发展过程，美丽中国战略长远规划才能真正得到有效实施和实现。