监察案件留置措施适用的实践问题与规范探寻

（西南政法大学，重庆 401120）

2016年12月25日，第十二届全国人大常委会审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中，首次对留置措施在制度上予以明确，并为试点区域采取留置措施提供了规范依据。在上述试点的基础上，2017年10月18日，党的十九大报告正式提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置措施替代双规措施。”据此确立了留置措施合法构建的起因，推动了留置措施的法治化进程。2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，留置措施的适用随即在全国推广开来。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议正式通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），正式确立了留置措施的法律地位，并对留置措施的适用主体、留置对象、留置审批和期限等作出了具体规定。留置作为创新型的监察措施，对保障纪委监委案件的顺利办理和法法衔接的顺畅实施起着十分重要的作用。虽然自监察体制改革以来，留置措施受到了诸多关注，并引发了理论界从学术层面的探讨，但是留置措施的诸多问题仍须回归到实践层面，并结合实践运行中的现实症结进行更好地考察，才能针对留置运行的现实症结而提出更好的完善对策。

一、留置措施适用条件和适用阶段的困惑及解决

《监察法》中规定了留置措施的适用条件是严重职务违法和职务犯罪，但理论界对此产生争议，实践中对严重职务违法的标准也各执一词；另外，在留置措施的适用阶段上，是否仅为立案和调查期间，在退回补充调查期间，能否适用留置措施，这些都是监察案件实务中不可回避的问题，在党纪法规中暂无明文规定，实践操作中也存在疑惑，需要进一步明确和完善。

（一）合理界定留置措施的适用对象

从监察体制改革的背景来看，以前的“两规”与“两指”已经不复存在，留置措施取而代之；从适用案件类型看，以前的“两规”和“两指”分别适用于党内违纪案件和行政违法案件，而现在的留置措施是适用于严重职务违法和职务犯罪案件；从适用对象上看，“两规”与“两指”的对象分别是中共党员和公务员，留置的对象是国家公职人员、行贿犯罪人员、共同职务犯罪的涉案人员；从适用效果上看，留置措施与刑事强制措施中的“逮捕”措施接近。［1］留置措施类似于“逮捕”措施的理由主要在于：一是因为检察机关反贪部门整体转隶到监察委员会，职务犯罪案件从以前采取的“逮捕”措施过渡为现行的“留置”措施。［2］二是《监察法》规定的留置措施适用情形与逮捕措施的适用情形相似。三是《监察法》规定的留置措施折抵期限与逮捕措施一致。［3］因此，留置措施不仅将以前的党内“两规”和行政“两指”合法化，而且为严重职务违法和职务犯罪案件的审查调查提供了重要的措施保障。［4］

监察体制改革以前，尽管《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《行政监察法》对“两规”和“两指”的适用条件规定相对比较笼统，但是在实践中的把握却比较严格，通常情形是严重违纪违法的案件才能适用，处理结果至少是党纪政纪重处分以上，而且很大比例的案件要移送司法机关；《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）对“逮捕”措施的适用条件明确规定为犯罪行为。《监察法》规定留置措施的适用案件为严重职务违法和职务犯罪案件。有学者提出，既然留置措施与逮捕措施的情形相似，应当将“严重职务违法”去掉，只适用“职务犯罪行为”。［5］另有学者提出，留置措施是“两规”与“两指”的发展，是对涉嫌职务违法、犯罪人员的一种调查手段，应当适用于“职务违法行为”。［6］从中可见，理论界对留置措施是否适用“职务违法行为”存在一定的争议。

根据实践现状来看，以某省F市为例，其留置措施情况为：2018年采取留置措施的人数为124人，其中47人是适用了严重职务违法行为，所占比例为38%，另外77人是适用了职务犯罪行为，所占比例为62%。对于适用严重职务违法行为的留置对象处置上，全部适用了“第三种形态”。①中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山2015年9月24日到26日在福建调研并主持召开座谈会上提出了监督执纪“四种形态”，以严明的纪律推进“全面从严治党”。在严重职务违法行为的留置对象上，有21人是“撤销党内职务，政务降级”，有16人是“留党察看，政务撤职”，有10人是“开除党籍，开除公职”。根据对全国部分代表性城市的调研情况来看，除F市以外的其他城市和外省城市与F市情况基本相似，对于严重职务违法行为的处理结果都是给予党纪政务重处分，性质严重的部分案件移送检察机关审查起诉。①笔者所在单位派出调研组对留置措施进行了专题调研，2019年3月至4月，调研组对国内主要城市（按照地域选取代表性的城市，包括北京、天津、长春、济南、郑州、武汉、杭州、成都、广州等）进行了实地调研和适用考察。尽管留置案件的处理结果相似，但实践中对“严重职务违法”的认定标准存在不同看法，尚未形成统一认识。②有观点认为是适用“第三种形态”的案件，也有观点认为是适用“第四种形态”转为“第三种形态”的案件。

从监察法的立法层面来看，留置措施的适用条件将“严重职务违法”案件纳入其中，主要有以下方面的理由：一是如果“严重职务违法”行为不适用留置，则将违背监察体制改革的初衷，违反纪委监委合署办公的工作目的。监察机关是行使国家监察职能的专责机关，职责是整风肃纪、惩治贪污，必须从严重违纪违法案件抓起，如果不能对严重职务违法案件的被调查对象使用留置措施，则会严重制约纪委监委审查调查工作的顺利开展，阻碍了“第三种形态”案件的查办；二是在《监察法》第22条第1款规定的是“可以”，而不是“应当”。从法条可以看出，即使符合留置的几种情形，也并非一定要留置，只有在必要的情况下采取留置。在实践中，严重职务违法是最接近于职务犯罪的情形，也是前三种形态中最严重的情形，严重职务违法行为恶化程度升级后直接上升为职务犯罪行为，很多严重职务违法行为是职务犯罪的前期表象，在有必要的情形下，必须要严厉惩处严重职务违法行为才能遏制住腐败的增量和减少腐败的存量；三是从《监察法》规定的渊源来看，以往的党纪规定也有类似规定。原中央纪委、监察部明确规定了适用“两规”“两指”的条件之一为“已经掌握严重违纪违法事实，已具备给予其纪律处分的条件，但仍有重要问题尚待查清”，由于留置措施是“两规”“两指”的法治化，其适用违纪行为的精神实质应该是一致的，因而把严重职务违法纳入留置条件具有相应的合理性。但是，笔者认为，基于留置作为严厉性的调查措施，即使立法层面存在现实理由，具体到实践适用上仍然务必保持谨慎态度，仍应当遵循比例性原则的具体要求，即在调查对象为职务违法时应尽可能地有限适用留置措施，以有其现实必要性为限度。

另外，遵循现有监察法的有效性，即使对“严重职务违法”予以留置适用，仍然需要采取相对严格的标准。笔者结合实务工作，参考F市和所调研城市的实践现状，应从监察案件的可能处理结果来判断。“严重职务违法”行为的判断标准是该违法行为能给予党纪政务重处分以上的处理档次，也就是适用“第三种形态”的案件，或者“第四种形态”转化为“第三种形态”的案件。理由有以下三点：第一，留置案件属于社会关注度较高的案件，如果前两种形态的案件也适用留置，则会降低留置措施在查处贪腐案件中的威慑力；第二，以前“两规”和“两指”案件的处理结果基本都是给予党纪政务重处分以上幅度，留置措施作为“两规”与“两指”的法律转化，处理结果也应该保持一致；第三，前两种形态的案件在实践中占绝大多数，如对前两种形态的案件采取留置措施，则不利于保障被调查人的人身权利；第四，在案件查办过程中，严重职务违法案件也可能随着案件查办的深入而转化为职务犯罪案件，对“第三种形态”案件谨慎适用留置措施符合案件办理的正常规律。

（二）严格限定留置措施的适用阶段

《监察法》与《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪规则》）均规定了留置措施是调查措施的一种，当被调查对象被监委立案之后，可以采取留置措施。但留置措施是在监委立案的同时采取，还是在调查期间采取，以及在案件移送审查起诉以后，补充调查期间能否采取留置措施，在现有法律上尚未明确，有待进一步规范。

1.留置措施在立案阶段的实践适用与质疑。监委对被调查对象开始初核以后，发现有涉嫌严重违纪违法的行为，需要开始立案审查调查，在立案的同时，能否对其采取留置措施，以F市实践现状来看，2018年留置的案件为124件，占了98%，立案同时采取留置措施的仅为2件（2件均为渎职犯罪案件），约占2%。实践现状表明，立案同时留置的案件占比很低，大部分案件都是在立案之后采取留置措施。尽管在监察案件立案同时宣布留置，可以减少案件的办案风险，防止被调查对象串供或隐匿、毁灭、伪造证据。笔者认为，立案的同时决定采取留置具有较大的弊端，理由如下：

首先，监委对被调查对象开始初核，通常不直接接触被调查对象，只是对外围证据展开调查，一旦直接接触被调查对象后，如立即宣布立案和留置，则被调查对象根本没有渠道提出说明的理由。［7］其次，从实践来看，《监察法》规定地市级以下监察机关采取留置措施必须报请上一级监察机关批准，审批时间较本级监察机关立案审批的时间长，如果在立案的同时采取留置措施，则意味着在本级立案呈批前可能已经报请上一级监察机关审批留置措施，容易导致出现规则上的冲突。最后，从监察案件实践办理的角度考虑，除非涉及到以下几种特殊情形，可以在立案的同时采取留置措施：第一，之前已经被公安机关或其他侦查机关采取了刑事强制措施，但侦查期间发现犯罪嫌疑人涉嫌监察机关管辖的罪名。需要注意的是，此种情形在监察机关立案前必须先解除刑事强制措施；第二，监察机关发现有共同犯罪的情况，其中有部分被调查对象已经被采取了留置措施的，证据较为扎实充分；第三，监察机关管辖的渎职犯罪案件，如果客观上已经造成了重大损失并有证据证实的。［8］以上三种情形是从实务角度考虑，立案的同时已经具备采取留置措施的条件。但实践操作中仍然具有一点难度，因为地市级以下的监委留置案件需要报请上一级审批留置措施，但立案审批由本级监委作出，这意味着立案决定作出后不能及时宣布，只能等上级监委批复留置措施以后，再同时宣布立案和留置决定。因此，除了特殊情形以外，在立案的同时宣布留置决定需要限缩适用。

2.留置措施在调查阶段适用的疑问与回应。监委在留置期间如果发现新的犯罪事实，留置能否重新计算期限？根据《刑事诉讼法》第160条第1款的规定：“在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第154条的规定重新计算侦查羁押期限。”按照此规定，能否适用在调查期间，如果发现新的犯罪事实，能否重新计算留置期限？答案是否定的。理由是：第一，《监察法》第22条已经明确了留置措施的适用条件只能是“监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”，该规定实际上已经包括了在调查期间另行发现犯罪事实的问题，如果发现新的犯罪事实，再重新计算留置期限，则该规定成为了多余；第二，《监察法》第43条已经规定了留置措施的时限为三个月，可以延长一次，但最多不超过六个月。如发现新的犯罪事实后重新计算留置期限，则留置期限为六个月的限制规则被架空了，而且容易出现检察机关和监察机关互借时间的现象，不利于保障人权；［9］第三，《监察法》规定了留置期限的最长限定时间，就是为了从法律层面杜绝初步核实工作不扎实，导致调查工作基础不牢，关键证据突破不了，而在留置快到期之前以发现新的罪名方式来延长留置时间。［10］

监委在调查期间能否再次适用留置，期限如何计算，对此，暂时没有相关法规予以明确。笔者认为，当留置措施的解除条件消失之后，仍然可以对被调查人继续采取留置措施，但再次留置不能重新计算留置期限，而是应当连续计算（理由与留置期间发现新的犯罪事实不能重新计算留置期限一致）。［11］

3.留置措施在退回补充调查环节的质疑与回应。监委在调查期间适用留置是常见的情形，但是在补充调查期间能否适用留置，是目前争议较大的问题。《监察法》对补充调查期间能否适用留置措施没有作出明文规定；《刑事诉讼法》修改后，专门对监察机关采取留置措施的案件如何适用刑事强制措施作了规定，即先行拘留，再根据情况适用逮捕或其他刑事强制措施。此规定表明，职务犯罪案件自移送审查起诉之日起，监察阶段进入诉讼阶段，留置措施转化为刑事强制措施。那么，当案件移送审查起诉之后，检察机关将案件退回监察机关补充调查，监察机关能否对犯罪嫌疑人适用留置措施，如果检察机关对犯罪嫌疑人采取了取保候审等强制措施，监察机关能否再对犯罪嫌疑人重新留置？

对此，学界有两种观点，有学者认为：检察院将案件退回监委补充调查，则应当案件和人一起退回，因为案件已经发生程序倒流，回到调查期间，不能再继续适用刑事强制措施。①刑事诉讼中公安机关立案当天可以拘留，从拘留到逮捕通常有3至7天的呈请逮捕时间，时间上不会出现“空档”，但留置案件的立案与采取留置措施会出现2至3天的“空档”期。另有学者认为：补充调查的案件尚处于审查起诉阶段，监察机关的调查只是对审查起诉工作的补充和配合，因此，只能对案件事实和证据材料进行补充调查，不能再适用留置。［12］在笔者看来，补充调查期间的案件不能再适用留置措施，主要有如下理由：

一是案件自采取拘留措施之日起，已经实现了留置措施与刑事强制措施的“自动衔接”，案件进入审查起诉阶段，即使被退回补充调查，仍然不能改变案件处于审查起诉阶段的事实；二是从实践角度来看，如果退回补充调查后，重新采取留置措施，则会出现违反《监察法》对留置期限的规定，可能会超过留置的最长期限六个月；三是从被调查对象的安全考虑出发，从看守所再换押到留置场所，不利于办案安全；②作出区分的目的在于，实践中一旦对被调查对象采取立案措施以后，如对于职务违法案件也进行实质审查，则可能导致延误审批时间，被调查对象回去后可能出现串供、毁灭证据或者自杀的可能性，增大办案的风险。因此，一旦发现被调查对象有严重职务违法行为的，可以短时间内留置被调查对象，杜绝办案风险。四是从补充调查的办案效率和便利角度出发，一个月的退查时间毕竟很有限，在看守所加强审讯比在留置场所审讯更为高效（省去了换押的审批和执行时间）；［13］五是目前全国多地的监察留置场所处于建设状态，以F市为例，现有的留置场所位置仅9个，新的留置场所仍在建设当中，未来一两年内暂时还不能投入使用，如果将犯罪嫌疑人从看守所换押到留置场所，则更会加剧现有留置场所紧张的局面。

二、留置措施的审批与备案适用的现实问题及澄清

留置与逮捕都是一定程度上限制人身自由的措施，其严厉程度相当。刑事诉讼中的逮捕措施实际上与国际语境下的“羁押”等同，在国际刑事司法准则的规定下，凡是对人身权利长时间的限制和剥夺，必须要经过相应的司法程序审查和批准。［14］贪腐案件具有特殊性，尤其是行受贿案件高度依赖口供的特点，［15］尽管留置措施独立于逮捕措施之后有其自己的运行机制，但是根据我国监察机关的政治属性和办理职务违法犯罪案件的实际情况，可以在一定程度上遵循司法化的理念。［16］《监察法》第43条规定，将留置措施的决定权上提一级，已经体现了留置措施审批的严格化和慎重化的要求。但在实践中，仍然存在留置审批与备案适用上的障碍，需要进一步梳理与澄清。

（一）厘清留置措施的审批程序和决定权

监察体制改革的试点阶段，留置措施在部分地区是由党委书记来批准，如浙江省首例留置案件是经报省委专门指示后由区委书记审批，北京市首例留置案也是由区委书记审批，山西省监察委是交由一个专门部门（省监察委执纪审查专题委员会）审批。留置措施作为一项执法权，不宜由党委审批，否则，如果检察院作出不起诉或者法院作出无罪判决时，党委作出的留置审批决定受到否定，这将对党的权威性造成损害。［17］《监察法》规定留置措施由监委内部审批，并且上提一级，是正确区分党委的领导职能和监委的执法职能的重要体现，有利于更好地维护党的权威，更好地履行党委对监察工作的领导职能。［18］但是，留置措施的审批程序同体性和决定权的模糊性给审查调查工作带来一定的障碍，需要结合具体问题予以分析并细致厘定。

1.留置措施审批程序的同体性的问题与应对。《监察法》规定地级市以下监察机关报请批准留置措施上提一级，省级监察机关采取备案制度，留置措施的审批模式属于同体监督，而刑事诉讼中对逮捕措施设立检察机关对侦查机关的批准程序，主要是出于侦查监督和保障人权的目的。笔者认为，留置措施上提一级审批，主要是出于监督的目的，防止留置措施的滥用，但是审批的同体性带来的弊端在两方面较为明显：一方面，审批主要是依靠书面审查和间接的口头汇报相结合，但仅仅是形式上的审查。例如，F市在报请省监委审批留置措施时，需要报送《关于某某被调查对象的留置报告》和《案情登记表》，在报告中仅仅是简要叙述了案件的案情和涉及的数额，难以对实体性材料进行审核，无法做到实质性的审查监督。而刑事诉讼中逮捕措施的审批，需要报送相关的案卷材料给检察机关，进行实质性审查。另一方面，留置措施上提一级审批可能会带来案件办理的风险。实践中，地级市以下的监察机关办理监察案件占全国案件的绝大部分比例，但在报批留置的过程中，上提一级审批会导致出现被调查对象处于留置措施暂时缺位的问题，留置措施的审批需要一定的时间，即使最快报送，也需要两到三天的时间才能审批，这个时间则出现了“空档”，对办案工作带来了的风险。①留置措施的审批时间关系到案件查明、被调查对象安全、案件保密性等多方面的考量，审批时间不宜太长。比如，在审查调查部门对被调查对象谈话期间，已经掌握了被调查对象的涉嫌职务犯罪事实，如果未及时采取留置措施，可能会出现串供、毁灭证据，甚至出现被调查人对象离开后外逃、自杀等难以预见的诸多风险。

基于此，有学者指出，虽然留置措施的同体性审批能够保障案件的办案效率，但是缺乏必要的外部制约和监督，容易导致出现留置措施滥用的风险，能否考虑将监督权交给检察机关。［19］笔者认为，应从历史背景和实践现状来审视留置措施的审批监督：首先，“同体监督”是否可行，必须要先从历史背景中来寻求答案。监委采取留置措施中最主要的问题，并不是缺乏监督，而是监督是否到位的问题。在监察体制改革以前，省级以下的人民检察院立案侦查的职务犯罪案件的逮捕决定权自2009年开始上提一级，也是省级检察机关对地市级检察机关履行监督逮捕措施职能的体现。从广义上讲，上级对下级的监督并不是实质上的“同体监督”，应该属于“外部监督”的一种形式；其次，在监督的实质上，严重职务违法案件和职务犯罪案件理应在实践中有所区分。严重职务违法案件案情相对简单，可以考虑采取形式审查和听取口头汇报的形式。但是，对于职务犯罪案件，必须启动实质审查程序，将案卷材料和相关报告提交省监委，进行实质性的审查；①来源于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报。“三重一大事项”是指：重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用。最后，针对留置案件从立案到执行留置期间的“空档”风险，应当考虑采取“特事特办”的方法，对于需要紧急采取留置措施的案件，可以借鉴刑事诉讼中的先行拘留措施，以此避免案件出现被调查对象处于“空档”期，但同时也需要立即上报案件的书面材料给省监委审批，并经省监委同意后转化为留置措施。

2.留置决定权的模糊性及其内涵的进一步明确。《监察法》第43条规定，监察机关对于留置措施的决定权是属于监察机关的领导人员，决定方式是集体研究。但是《监察法》并没有明确“监察机关领导人员”具体包括哪些人，如何进行“集体研究决定”，检察机关和法院对于疑难复杂案件是通过检委会和审委会来集体研究，采取留置措施是否需要参照检委会和审委会的形式来研究决定。由于留置决定权的模糊性，实践中暴露出来的问题有：第一，所有的留置案件都采取集体研究的形式，会导致效率低下，延误办案时间，甚至出现办案风险；②如F市对县（区）级上报的留置审批案件，主要是通过分管案件领导逐级审批的形式，只有重大疑难复杂的案件，才经过市纪委常委会会议（市监委会议）研究决定。第二，集体研究如果采取临时召集监委会议的形式，可能会出现人员不齐，还可能出现泄露案件秘密的风险。

笔者认为，留置措施的采取并非属于“三重一大事项”③看守所留置专区的看护人员管理同样适用于该模式，只是看护人员由当地纪委监委统一派遣和管理。，仅是案件调查期间的一项调查措施，《监察法》之所以规定其必须经过集体讨论，是因为留置措施是十二项监察措施中最为严厉的措施，必须谨慎使用。在实践中，集体研究决定并不代表一定要经过监委会议研究决定，通常做法是按照层级管理模式由分管案件的领导逐级审批并且经监委主任最后审批即可。④来源于2015年2月2日习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话。因此，《监察法》之所以没有明确规定集体讨论的人员组成和具体形式，也是从职务违法犯罪案件性质的本身考虑，除了重大复杂和性质特殊的案件必须要经过纪委常委会会议（监委会议）研究决定，普通的职务违法犯罪案件则只需要领导层级研究决定即可。这样可以既保证留置审批的效率，又保障监察权的顺畅实施。

（二）规范留置措施的备案制度及其实践适用

《监察法》规定，省级监察机关采取留置措施无需报请国家监察委员会审批，只需要备案即可。“备案”在《辞海》中的内涵是：“人民或团体向主管机关申请立案或报备将做的事，以备查考，后备的方案。”备案制度是留置措施的一道关卡，以防可能会出现的失误。［20］备案制度的意义在于有底可查，那么留置备案是否有审查的含义？［21］从法律程序上讲，留置是对人身自由的限制，是否需要对省级监察机关报送的案件进行实体性和程序性审查，如何保证省级监察机关采取留置措施的规范性？

针对理论和实务上对监察案件留置措施的备案制度理解上的困惑，笔者认为，省监委采取留置措施只需要向国监委备案即可，理由在于：第一，最高人民检察院2015年颁布的《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》明确规定，省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。从中可见，省级检察机关的逮捕并不需要最高检的单独审查。因留置措施与逮捕措施的性质接近，参照此规定，省监委采取留置措施只需要报请国监委备案即可；第二，对于省监委办理的留置案件，通常都是各省的重大案件，涉及面广，案情重大复杂。如果都上报到国监委审批，全国各省份的所有案件全部集中到国监委审查，则耗时较长，工作量大，在实践中也不具有可操作性。

但留置措施的备案制度并不代表对省监委办理的案件完全不进行过问，放任不管。一旦在备案的留置案件中发现存在有程序不合格或实体不符合要求的案件，应当如何监管？笔者认为有两种救济渠道：一是在国监委的层面，不定期对省监委报送的备案案件进行抽查，如发现案件中存在实体或程序上的瑕疵，应当责令省监委纠正，如发现不符合留置条件的，应当依照《监察法》第65条的相关规定，追究办案部门和办案人员的责任，并在一定范围内进行通报；二是对于发现的不符合留置条件而采取留置措施的案件，被调查对象及其家属可以依照《监察法》第67条的规定，向监察机关依法申请国家赔偿。

三、留置措施执行中的适用困境与化解

在监察体制改革过程中，留置措施在执行中存在执行主体、执行场所、陪护人员的身份和管理等诸多困境，追溯其源头，其中既有历史遗留的问题，也有制度机制中有待完善之处，这需要在监察体制改革的实践探索中去不断化解。

（一）留置措施的执行主体与配合主体需要明确界分

《监察法》第43条规定，监察机关在采取留置措施过程中，有权根据工作需要，提请公安机关予以配合和协助。从法条的语义层面可能有两种理解，一是由监察机关自行执行，二是交由公安机关执行。留置措施的执行主体究竟是监察机关还是公安机关。

笔者认为，调查措施中有的措施是由公安机关配合，如搜查措施；有的措施是交由有关机关执行，如技术调查措施、限制出境措施。但是，留置措施是十二项调查措施中最为严厉的一项，是直接限制被调查对象人身自由的措施，监察机关只能是唯一的执行主体。以F市的留置执行为例，留置措施均是由监察机关来执行，公安机关予以配合；并且，监察机关负有执行纠正义务，在留置措施执行期间，调查人员应当对全过程进行录音录像，发现留置措施采取不当的，应当及时解除。

（二）留置执行场所应当进一步明确并统一践行

监察体制改革以来，留置执行场所的问题是全国纪委监委系统在办案中关注的一个普遍问题，是当前实践中制约监察案件办理的一个瓶颈。《监察法》对留置场所仅规定为“特定场所”，但是并没有规定“特定场合”究竟为何。目前各地都在探索留置执行场所的实践模式，主要有三种代表性做法：即把原来的“两规”场所作为留置场所、在看守所内开辟留置专区、重新建设新的留置执行场所。

然而，以上三种模式都存在相应的问题。首先，仅仅依靠原来的“两规”场所，难以满足监察体制改革后的办案需要（监察体制改革前，看守所承担了羁押职务犯罪嫌疑人的主要职能）。其次，看守所设置留置专区暂无法律规定，公安部颁布的《中华人民共和国看守所条例》没有将留置对象纳入看守所的看押对象，在看守所留置期间，如果出现人身安全事故问题，责任划分与承担必将成为另一棘手问题。最后，新建留置执行场所的建设工期较长，至少需要两到三年时间才能竣工投入使用，难以解决过渡期间的现有留置场所紧张的难题。例如，F市曾在原来的办案“两规”场所基础之上，再增设部分看守所留置专区（看守所设立留置专区是目前各地的一种探索和尝试），但操作起来仍然存在一些问题，比如被调查对象和犯罪嫌疑人混押的问题、被调查对象安全保障问题、同步录音录像由谁来落实的问题等。因此，F市监委目前改为选址新建一个留置专区，现已开始动工，但预计要两到三年的时间才能竣工投入使用。

笔者认为，由于现阶段处于改革探索时期，法律修改暂时跟不上改革的步伐，可以采取边尝试边探索的方法。既然《监察法》已经对公安机关提出了协助监察机关的要求，作为缓解留置场所有限和紧张的难题，可以将看守所作为目前过渡时期的临时留置专区使用，但同时必须禁止出现被留置对象混押等违规现象。等过渡期结束，新的留置专区建成之后，再全部交由留置专区来执行留置，这样既有利于留置场所的规范化管理，也有利于监察体制改革的顺利推进。

（三）加强留置权行使中看护人员的管理

留置措施执行中负责看护的工作人员通常被称为“看护人员”，因为《监察法》及相关规定并没有对看护人员的身份作出明确界定，看护人员的主体身份在实践中也并不统一。但是，在留置措施执行过程中，看护人员将会对留置案件的顺利办理起到关键作用，其身份性质应当予以明确。实践中比较突出的有三个问题：一是看护人员身份不确定，不便于管理，直接影响到纪委监委的办案质量；二是看护人员流动性大，直接影响到看护队伍的稳定性问题，甚至会出现泄露案情等风险；三是看护人员的主体不明确，权力享有与义务履行等均不是非常明确。例如，在F市的留置场所，主要是依靠公安治安联防队的辅警作为看护人员，人员紧张时期，还抽调每年新入职的公务员进行短期看护，但看护的力量仍然欠缺，而且人员流动性大，管理模式并不是很理想。

根据调研情况来看，看护人员的管理也处于各地实践探索的阶段，并没有相对统一的模式。调研结果显示，省级监委多数采用武警作为看护人员，地市级监委的看护人员多为公安（或治安队员）、保安，少数为武警或监委干部。笔者认为，为了解决看护人员主体不明确、难以管理、人员流动性大、办案的“保密性”和“安全性”存在隐患等难题，建议从人员组成和管理模式上进一步优化：一是看护人员组成应当统一编制，省级监委统一采用武警人员，各地级市应当结合当地实际情况，采用专门统一的看护队伍。如广东省G市采取公安地铁支队的治安队员来看护，主体明确、人员固定、便于管理，S市监委采用专门的、当地公安新成立的看护支队进行看护，以上方式均可在现阶段作为地级市监委予以借鉴；二是看护人员的管理工作应当尽早统一要求。现阶段的管理模式是采取传统“两规”陪护人员的管理模式，但监察体制改革后，办案较以前有所不同，应当适时出台全国统一适用的看护人员管理模式，从而有利于促进看护被留置对象这项“特殊工作”得到规范有序的实施。

四、留置对象的权利保障滞后及其补救措施

留置措施是严厉的限制人身自由的调查措施，在留置期间，如何加强对被调查人的人权保障和权利救济，是我们需要思考的问题。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使必然祸害国家和人民。在留置措施执行期间，如何对被调查人解除留置措施，如何保障被留置人的辩护权和休息权，如何加强对留置措施的监督和制约。面对监察体制改革落地实施的初期阶段，被调查人权利保障的现有法律规定稍显滞后，需要理论界和实务界去研究和探求相应的补救措施。

（一）明确留置措施依申请解除的适用条件

《监察法》第43条规定了监察机关有权及时解除不当的留置措施，但这只是依职权解除，留置措施能否依申请解除，谁可以申请解除，解除的具体条件是什么？针对上述问题，现行法律并没有对此作出具体规定。

笔者认为，留置措施应当赋予被留置对象及亲属依申请解除的权利，我们应当从以下方面完善：第一，留置措施在适用时必须满足合目的性与合条件性。合目的性，是指采取留置措施是为了查办贪污贿赂、失职渎职等案件的需要，是在掌握了部分违法犯罪事实及证据后，仍有重要问题需要进一步查清，才能对被调查对象采取留置措施，而不能仅仅只有违法犯罪线索或者只有普通职务违法的行为，就采取留置措施，这是不符合留置措施的目的性；合条件性，是指涉及案情重大、复杂的，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，可能会逃跑、自杀，或者其他妨碍调查行为等条件之一，才能对被调查对象采取留置措施。以上两个要件缺一不可。第二，赋予相关主体依申请解除留置的权利。借鉴《刑事诉讼法》中关于强制措施的变更与解除条件，为了保障被调查人的权利，留置措施的解除除了可以依职权解除外，还应当赋予被调查人及其亲属享有依申请解除的权利。依申请解除是被调查人本人或者其亲属基于特定事由，向监察机关提出申请解除留置措施的合法性权利。第三，解除留置措施应当具有充足特定条件。解除留置具有两方面的原因，一是案内原因，案件已不符合继续留置的前提条件：如被调查人在留置期间，调查组发现其只是涉嫌普通违纪，不存在严重职务违法或职务犯罪；只有受贿人证言，行贿人已经死亡且难以查证的；调查的现有证据难以证实犯罪事实；被调查人主动配合，事实清楚，情节轻微，可能判处三年以下有期徒刑或者拘役、缓刑的。二是案外原因，案件不适宜继续留置：如被调查人在留置期间，患有重病，急需治疗的；被调查人在哺乳期的，或者系需要赡养人员的唯一抚养人。毕竟，反腐败也要符合人道主义和尊重人性执法等价值理念，留置措施同样毫不例外。［22］F市2018年解除留置措施的适用情形主要有以下几种：一是经审查调查，被调查人涉嫌严重职务违法，但不构成刑法规定的犯罪，不需要移送司法机关审查起诉（第一种情形，F市有12人）；二是被调查人犯罪事实清楚，情节轻微，主动配合调查，可能判处三年以下有期徒刑或者拘役、缓刑（第二种情形，F市有3人）；三是被调查人因身体原因，不适宜长时间留置调查的（第三种情形，F市有2人）。

（二）依法保障被留置对象的辩护权和休息权

监察体制改革以来，被调查对象的人身权利受到理论界的广泛关注，其中最主要的权利是辩护权和休息权。被调查对象是否享有辩护权，辩护权和陈诉、申辩权有何区别，被调查对象的休息权如何得到保障，因为现有法律没有具体明确的规定，导致这些问题在理论界和实务界存在较多分歧，亟待制定和完善相应的实践操作指引。

因监察程序独立于刑事诉讼程序，《监察法》并未赋予被调查对象享有辩护权，只是赋予被调查对象享有陈诉权和申辩权。但留置措施是严厉限制人身自由的措施，申诉权和陈诉权相对于辩护权而言，在保障被调查人权利层面仍然具有局限性。有学者提出：“被调查人处于留置期间，失去了最基本的防御能力，即使职务犯罪人群受教育程度较高，但其法律水平并非高于普通群众，赋予被调查对象辩护权是人权保障和程序公正的基本要求。”［23］另有学者认为：“调查期间不是刑事诉讼期间，辩护律师以辩护人身份进入非刑事诉讼阶段，去行使刑事诉讼阶段的权利，与法理相冲突。”［24］笔者认为，被调查对象除了依法应当享有陈诉权和申辩权以外，还应当享有一定的辩护权，但因为监察机关办理案件可能会涉及到国家秘密，案件性质本身并不完全等同于普通刑事案件。因此，赋予被调查对象辩护权的前提是必须要经过监察机关的审核，在案件本身不涉及国家秘密的前提下，对辩护律师提出的申请进行审核，对于非重大、复杂、敏感的案件可以允许律师会见。赋予律师适当的辩护权，既维护了被调查对象的权利保障，也不会妨碍监察案件调查的顺利进行，可以较好实现权利保障与监察调查之间的兼顾与协调。

被留置对象的休息权如何得到合法保障，《监察法》第44条规定了被留置人员有依法保障其饮食、休息和安全的权利，并且有接受医疗服务的权利。但被留置对象的休息时间如何安排和落实，现行法律并没有明确。实践中通常理解为每天有七个小时的休息时间，但七个小时是连续计算还是分开计算，虽然《监察法》第40条规定：“严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员”，但是，若休息时间不够是否属于变相体罚。两院三部颁布的《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》确立了对“疲劳审讯”取得的证据要纳入非法证据排除之中，但是并未明确指出“疲劳审讯”的具体含义。基于此，笔者认为，为了防止监察案件调查过程中出现疲劳审讯，贯彻非法证据排除的基本理念，建议尽早出台配套的党纪法规或者解释规范，将被调查人的休息权加以细化和合法保障，从而更好面对监察法治化的办案实践需要。

（三）加强留置措施适用中的监督和制约

《刑事诉讼法》中的强制措施是国家权力与个人权利、社会利益与个人利益的对抗焦点，因此在世界各国所普遍采取的原则是限制原则和适度原则。［25］留置作为严格限制人身自由的监察措施，如果缺乏监督和制约，不采取限制使用和适度使用的原则，则会出现滥用和泛用的情形，乃至侵犯被调查人的人身权利和损害监察机关的公信力。［26］

首先，加强对留置权的决定权和执行权的监督。调研中发现，G省某市监察机关在对某行贿人留置时间长达六个月后，发现犯罪事实不能成立，仅构成轻微违纪，最后解除留置措施后，只是给予被调查人王某党纪政务轻处分。由此可见，在实践中可能出现留置措施适用不当的情形，需要我们慎重对待留置权与留置措施适用。一如前述，省级监委应当加强对地市级监委报送的留置审批案件的实质性审查，国家监委应当对省级监委报送的案件进行不定期抽查，从源头上尽量降低出现滥用留置措施和扩大使用留置措施的现象。

其次，用好同步录音录像，履行内部监督制约职能。《监察法》与《监督执纪规则》都明确规定了留置期间的谈话应当采取同步录音录像。尽管《监察法》规定录音录像材料是“留存备查”，即只有检察机关认为与指控犯罪有关并且需要对证据的合法性进行审查时，方可同监察机关协商沟通后予以调取，但是监督执纪部门中的案件监督管理部门和审查调查部门应当按照《监督执纪规则》的要求，制定相应的检查细则，加强不定期地抽查，实施“动态监督”，防止在留置期间不进行录音录像或者违法违规办案的现象发生。

最后，被调查对象的申请国家赔偿权有待进一步明确。《监察法》第67条规定，赋予被侵害的公民、法人和其他组织依法享有对监察机关侵犯合法权益的国家赔偿权。这意味着被调查对象被错误采取留置措施，侵害了被调查对象及涉案人合法权益的，被调查对象除了能正常申诉之外，还依法享有申请国家赔偿权。但这项权利如何行使、不当留置所引发的国家赔偿的范围有哪些、如何与国家赔偿法的规范相衔接、如何申请国家赔偿等等，这些均有待以后的法律或解释予以进一步的完善和细化。

五、结语

留置措施作为替代“两规”“两指”的一项法治措施，是我们全面依法治国与深入推进反腐败斗争的具体体现。留置措施作为监察法中确立的十二项调查措施中的一项，在监察体制改革中发挥着不可小觑的重要作用，在监察实践中有着不可替代性的重要地位。纪检监察体制的改革需要经历一个逐步探索和不断完善的过程，留置措施的适用也有一个逐步改进和规范适用的过渡期，需要我们在理性审视的基础上，针对实践层面的问题而不断细化。在现阶段的监察实践中，留置措施适用条件和适用阶段、审批和备案、执行困境与权利保障等方面客观存在着一定的模糊性与滞后性，但是如何在肯定留置措施的基础上予以规范完善，仍然是我们坚持纪检监察体制改革既有方向下的不二选择。笔者相信，只要我们从法治化理念及其规范操作的角度出发，秉持着监察法设置留置的立法价值、深刻领悟留置的应有内涵和规范条件、遵循留置适用的程序规则、保证留置措施背后监察权的有序运行等，就能充分发挥留置的积极功能，实现留置措施在纪检监察实践中的运行目的。