常态化疫情防控机制优化研究

王 婷

·治安学研究·

常态化疫情防控机制优化研究

王 婷

常态化疫情防控的要义在于长期坚持、快速响应、动态调整、精准施策、全民参与。其亟需解决的困难在于部分应急防控措施缺乏法律依据，存在影响经济社会运转现象，未实现各地区防疫政策对接，民众对疫情防控有所松懈，后疫情时期社会矛盾明显增多，疫情防控核心技术和手段还存在不足等。常态化疫情防控机制优化应从依法抗疫、科技战疫、强化基层、引导自律、化解矛盾、紧扣细节入手，做到既保证防控效果、又把对经济社会发展和民众正常生活的影响降到最低，统筹推进疫情防控和经济社会发展。

疫情防控；常态化疫情防控；应急管理

新冠病毒传染性之强、传播机理之复杂、扩散蔓延速度之快、影响范围之广、全人类社会所面临的挑战和压力之大，在人类历史上前所未有。尽管目前我国疫情防控形势总体平稳、持续向好，但全球疫情仍然呈爆发式增长。只要全世界疫情没有从根本上得到遏制，我国就无法独善其身。常态化疫情防控是从疫情爆发时期“封城封路、停产停工、停学停业”的应急性超常规防控状态向疫情得到有效遏制、经济社会全面恢复时期常态化、精准化疫情防控的战略转变。深刻认识常态化疫情防控要义，积极面对常态化疫情防控实施面临的困难，优化常态化疫情防控机制，具有极其重要的现实意义。

一、常态化疫情防控的要义

常态化疫情防控的要义在于：长期坚持、快速响应、动态调整、精准施策、社会参与。五者之间是相互联系、相互依存、相互促进的辩证统一关系。

（一）常态化疫情防控意味着长期坚持

截至目前，人类对新冠病毒仍未做到知己知彼，还处于探索阶段。理论上讲，只有找到治疗新冠病毒的特效药，并成功研制出有效的新冠病毒疫苗才能认为人类战胜了新冠病毒，可以重新恢复自由的生活状态。国内外权威专家均表示，目前仍未发现治疗新冠病毒的特效药，虽然疫苗试验取得了一定进展，但距离其大规模安全应用至少还需要一年至一年半的时间。这意味着我国将在较长时期面临疫情外防输入、内防反弹的双重压力。在疫苗及特效药研制成功、全人类真正完全战胜新冠病毒之前，疫情防控将成为我国今后一段时间内社会经济生活的常态，必须长期坚持，丝毫不能放松。

（二）常态化疫情防控意味着快速响应

常态化疫情防控绝不意味着放松防疫工作。武汉解封之后，国内原有的全面阻击、相对静态管理不复存在，人员流动性加大且集聚几率增大，蔓延风险显著增加。这就要求全社会落实防疫人力配备、防疫物资储备及防控措施，确保能够迅速发现新发或输入病例，及时作出快速反应处置，避免疫情蔓延；应当继续贯彻落实“早发现、早隔离、早报告、早治疗”的方针，将新冠病毒检测实验中心、收治可疑患者的观察场所、收治新的新冠病毒患者医院纳入到快速反应及网络系统中，一旦发现有输入或新发症状患者，快速启动检测、收治、诊疗等机构，及时加以处置。

（三）常态化疫情防控意味着动态调整

常态化疫情防疫绝不意味着保持一成不变，而是要根据疫情发展，实时动态调整防疫政策，确保防控效果。一是人类对新冠病毒溯源、变异路径等研究在不断深入，治疗与防控措施也在不断更新和优化之中。二是疫情形势瞬息万变，高中风险地区不断变化，需要针对特定地域采取相应级别防控措施。三是不同地区疫情风险存在差异，应根据各自实际情况采取针对性方案。因此，防疫措施必须基于最新科学研究和最新疫情形势，因时因地采取针对性防控策略。常态化疫情防控应做到迅速感知不同阶段、不同地区的疫情发展和变化，做好政策转换和措施调整。疫情继续好转，防控措施逐步向更利于经济社会发展的低风险等级调整；疫情出现反复，防控措施应当立即向高风险等级应急状态迅速收紧，平战结合，动态调整。

（四）常态化疫情防控意味着精准施策

疫情防控不可避免地会对经济社会发展产生负面影响，关键是寻求两者之间的最佳平衡。疫情趋缓情形下逐步放宽管制措施、促进经济恢复是世界各国的普遍做法。如法国、英国、意大利等国家在疫情得到一定控制后陆续宣布解封，逐步放宽防控措施。我国常态化疫情防控不是简单地放宽管控措施，而是通过精准管控尽可能降低疫情防控对经济社会发展的影响。根据我国前一阶段疫情防控的成功经验，精准施策的关键一是控制病毒源，确保及时发现境外输入和境内新发病例并有效控制；二是掌握轨迹图，确保能够追踪新增病例所有行动轨迹；三是封堵传播路，确保对新增病例所有密切接触者进行隔离，切断有可能的病毒传播途径。常态化疫情防控通过对重点人员最大程度地精准管控，换取普通公众正常生产生活最大的自由，助力经济社会生活秩序尽快恢复。

（五）常态化疫情防控意味着全民参与

疫情防控是一场人民战争，关系到每一位公民。只有从每一个人做起，才能彻底战胜新冠病毒。全社会普遍提高防疫意识和防疫能力，每个公民从自身做起，自觉参与，主动防范，逐步适应防控疫情背景下的工作、生活方式，并且不断调整，最终完全适应常态化疫情防控下的社会发展模式。前期疫情爆发阶段，我国应急性封控式疫情防控中，民众遵守居家隔离、停工停学、佩戴口罩等规定，在很大程度上是出于政府的要求，是一种他律行为。进入疫情防控常态化阶段，每一位公民需要将他律要求内化为自律准则，才能真正做到全民参与、全员防疫，筑牢社会防疫堤坝。

二、常态化疫情防控亟待解决的困难

（一）部分应急防控措施缺乏法律依据，依法治疫有待加强

新冠疫情发生以来，绝大多数群众基于对党和政府的信任让渡出一些权利，积极配合疫情防控工作，但也存在少数群众提出质疑，不配合防疫工作，暴露出我国紧急时期法律制度存在短板。一是法律制度不够系统。突发公共卫生事件需要卫生行政部门、防疫部门、医疗机构、科研单位等相关部门协调配合，而目前我国关于重大突发公共卫生事件的法律依据只有《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《突发性公共卫生事件应急条例》等以公共卫生和医政管理为主的单个法律法规，不同的法律细则之间存在一定差异、难以协调，常态化防控的底层法理支撑不足。二是程序规则不够具体，权利义务的界定不够细化。《中华人民共和国突发事件应对法》将应急预警分为四级，但对一至四级响应并无明确的分级区分，所要求采取的措施也比较笼统；对协助防控的非公职人员的协助内容、协助程序、协助强度、协助后果并未明确规范，导致志愿者和物业人员被质疑是否有资格从事疫情防控工作。

（二）存在影响经济社会运转现象，精准防疫有待深化

疫情防控是经济发展的前提条件，必须在保证防控效果的前提下推动经济社会的全面恢复。而经济发展是疫情防控的最终目的，同时也为防疫提供科技和物质基础，两者应是相辅相成，齐头并进。但在实际生产生活中，不可避免地会出现疫情防控影响经济社会正常运转的现象，两者相抵触、相矛盾的问题亟需解决。比如出于疫情防控的考虑，国内许多地区对外地流入人员采取了限制性政策，阻碍因公出差、社会交往等经济社会发展所需要的正常活动。常态化疫情防控的关键在于既可以控制疫情，又可以尽可能不影响民众生活。而现有的防疫手段主要还是依靠大量人力、物力投入进行全面布控，精准化、快捷化程度还需要进一步提高。

（三）未实现各地区防疫政策对接，联防联控效率有待提高

在疫情发生初期，各地为了阻断病毒传播而建立了铜墙铁壁的防护屏障，采取了相对独立的防控措施，有效阻止了疫情蔓延。在疫情得到有效控制的现阶段，虽然国家和相关部门出台了一些防疫措施的指导意见，但各地在执行中宽严不一，有一定随意性，从而造成防疫工作不到位或者非必要过度防疫，给提高疫情防控效率带来阻碍。各地防控政策存在一定差异，个别地区措施存在漏洞，比如现有重要场所人员准入主要通过人工肉眼识别进入人员出示健康码，存在保存健康码截图蒙混过关的可能，造成防疫漏洞；有的地区和单位出于宁可严、不能松的考虑，采取了过于严苛的防控措施。

（四）民众对疫情防控有所松懈，防疫意识有待提升

国内疫情持续向好，部分群众认为已经完全战胜了疫情而放松警惕。一是从民众个人行为表现上来看，民众外出游玩、聚会、聚餐明显增多，特别是酒吧、KTV等娱乐场所人员聚集严重，且未佩戴口罩；外出旅游人员明显增多，知名景点重现了以往人挤人的盛况，从现场拍摄图片来看大多数游客未佩戴口罩，暴露出民众对疫情的警惕性明显降低。二是从企业、单位防控工作看，个别单位存在门禁人员临时离岗、无来访人员记录；个别单位仍在使用指纹考勤机、洗手间无洗手液、无消毒记录等，暴露出个别单位防控工作存在漏洞。

（五）后疫情时期社会矛盾明显增多，次生风险有待重视

受疫后综合症影响，2020年各类社会问题很可能交织叠加，集中爆发，实施常态化疫情防控可能会遇到阻力。一是民生问题。各产业受到疫情不同程度的影响，尤其是第三产业受到重创，部分企业倒闭破产、减薪裁员，由此引发收入下降、失业增加、就业困难、物价上涨等民生问题，且短期内很难扭转，势必传导影响到社会稳定领域。特别是2020届全国普通高校毕业生规模为近五年最高，就业形势不容乐观。二是社会矛盾方面的问题。新冠肺炎确诊患者、隔离人员以及利益受损人员，因身体、心理、财产遭受损害、损失，容易滋生焦虑、怨愤、厌世等负面情绪，有可能出现自杀、暴力伤害等极端行为；随着防控战线拉长，部分人员长期积压的压抑情绪逐步释放，对疫情防控有敷衍抵触情绪；部分企业、个体经营者停产停业，造成无业人员增多，犯罪风险可能增加；部分企业、经营者无法支付场地租金和员工工资；部分培训、美容、健身等预付费行业的企业无法继续提供服务又无力退款，均会带来大量矛盾纠纷。

（六）疫情防控核心技术和手段存在不足，防控水平仍需优化

客观理性地说，我国疫情防控目前取得的伟大成就主要依靠的是强大的社会组织和中华民族的凝聚力，我国在疫情防控核心医学技术发展方面并不占优势。目前美国的快速核酸检测技术能在5分钟内得出新冠病毒阳性结果，而我国核酸检测耗时最少需要1.5小时，差距显而易见。某些西方国家施行的群体免疫策略，以牺牲年老体弱者的生命为代价，换来人群整体免疫水平的上升。而我国将人民生命健康放在首位，不放弃一个患者，后期有可能面临被动局面。[1]要做到既对人民生命健康负责，又最大限度地避免不利影响，最终还是要依靠医学科技的支撑。目前国内舆论普遍认为，我国疫情防控成绩举世瞩目，其他国家疫情防控都很混乱，这种对其他国家的全盘否定是片面的。比如韩国未做任何的封城措施，只对重点感染区域进行关闭，目前疫情控制态势良好。韩国防控经验可归纳为三点：一是早行动，韩国在2020年1月底只有不到10例的确诊病例，但是政府已经要求相关单位制备研制生产检测试剂。二是检测能力强大，通过进行大规模检测及时发现病例并进行治疗、隔离。三是有效追踪，通过追查确诊人员手机、GPS、监控录像，全面追踪行动轨迹，及时采取必要措施。[2]

三、常态化疫情防控机制优化路径

（一）依法抗疫，完善相关法规制度

一是对紧急时期法律体系进一步细化和授权。梳理现有公共卫生领域的法律法规，推动建立《公共卫生法》等紧急时期法律制度建设，确保在应对突发公共卫生事件时有严格的法律依据。从法律层面授予疾控、交通、公安、社区等部门采取相应防控措施的合理权力，实现保护公民个人合法权利与维护社会公共利益的平衡。二是加快完善常态化疫情防控配套制度。总结提炼前期应急防控经验，推动防疫制度从应急性、短期性向常态化、长期性过渡优化，及时排除临时性政策所带来的弊端，有效降低防控成本和不必要的重复性措施，确保政策的可行性、稳定性、可持续性。三是加快地区互认并对接防疫政策。相同风险等级地区应加快互认并对接防疫政策，加强地区之间的联防联控，真正实现信息共享和业务协同，共同应对潜在的反弹风险。四是重视公民隐私保护。疫情防控期间收集的大量数据，包含大量公民活动轨迹等个人隐私信息，需从法律角度加以规范，避免泄露被不法分子利用。

（二）科技战疫，实现精准有效防控

科技防疫主要体现在大力度开展医疗科技攻关，力争在高效检测试剂、有效药物和安全疫苗等方面尽快取得更大突破，为战胜疫情增添利器；也体现在运用信息化、大数据、云计算、人工智能、人脸识别、无人机等技术手段，最大限度地在节约人力、物力的同时提升防控效率。一是普及全国通用健康码，实现普通民众生产生活的最大自由。经济社会恢复常态必然意味着大规模的跨地区人口流动，科学便捷的健康码不仅能够在复工复产中发挥防范潜在反弹风险的关键作用，而且将健康码系统纳入智慧城市大脑指挥系统，在后疫情时代可以承载社会治理的重要功能。各地必须加快推进全国统一认证的健康码系统，互认并对接防疫政策，加强各地区之间的联防联控，提高防范效率，使其发挥精准隔离防控系统的功能，促进人员有序流动，助力经济社会生活秩序尽快完全恢复。二是完善防控快速反应系统。要贯彻落实“早发现、早隔离、早报告、早治疗”的要求，将新冠病毒检测实验中心、快速收治可疑患者的观察场所、快速收治新的新冠病毒患者医院纳入到快速反应及网络系统中。一旦发现有症状患者，马上调动检测、收治、诊疗等机构，最快控制疫情蔓延。目前的系统缺乏与检测中心、隔离场所、收治医疗机构的关联，缺乏效率，很容易造成信息不对称。国家应建立整体数据中心系统，将出行数据、感染数据、检测场所数据、收治场所数据、诊疗机构数据统一收集、指挥、调度，实现“一旦发现、秒级反应”。三是打造智慧云医疗。发挥大数据、人工智能等技术能力和优势，打造包含防疫实时监控平台、线上问诊服务系统以及AR远程医疗方案的智慧云医疗平台。通过防疫实时监控平台，实现一键上报疫情信息、数据分析、科学决策等功能，协助工作人员排查、防控、管理。通过线上问诊服务系统，让医院医疗专家团队在线为市民提供就诊服务，避免交叉感染，缓解医院压力；通过AR远程医疗方案，一线医护人员无需频繁直接接触病区就可以进行远程诊疗、召集多方会诊，为医务人员更安全、更高效救治病患保驾护航。四是积极探索新技术，实施精准防控。大数据可为公安、执法部门提供人员、车辆流动情况排查和追踪数据分析、疫情态势研判等服务，并对重点关注人员和车辆进行筛查追踪；可进行人口流动模型数据统计、在线问卷远程收集等工作。在人群密集的公共场所，传统人工近距离检测和发热筛查，可能会导致人员排队、聚集等情况，可利用人脸识别+大型红外线自动测温+人流监控+大数据联动技术实现实时监控客流，高效识别发热个体身份并及时预警。

（三）强化基层，夯实联防联控基础

一是提升基层治理能力。要注重对各级领导干部运用法治思维、法治方式处置突发事件能力的教育培训工作，规范考核评价体系，将基层治理融入紧急事件防控管理、服务和执法全过程。[3]二是提升基层协同能力。优化前期疫情防控中形成的社区主抓、公安支撑、协同运行的融合共治社会治理格局，破除各地区、各部门、各层级的信息壁垒、资源壁垒、权限壁垒，打通数据共享通道，建立简洁清晰、指令必达的快速反应通道，进一步完善应急治理体系。三是提升基层服务能力。探索码证化管理，健全自主申报、线上受理、后台验证、结果推送的完整业务链、数据链，实现精准扁平赋能。同时，做好入户走访核查、风险隐患清零、重点人员稳控、特殊人群服务管理等各项工作，实现信息共享，夯实联防联控基础。

（四）引导自律，健全全民健康体系

一方面要重视全民健康意识的培养。防疫联防联控各部门应密切结合疫情防控进展，组织科学解读，开展科学家与公众的对话，通过传统媒体、网页、QQ、微信及数字化平台等多种渠道和形式积极开展精准、及时、有效的疫情防治政策、科学知识的宣传普及，促进全民科学防疫。教育树立和践行公民是自己健康的第一责任人，每一个人应当对自己健康负责的健康管理理念，提高民众健康素养，同时在社会形成尊崇科学、相信科学的氛围。权威专家表示最有效的防感染手段仍然是两点，一是戴口罩、勤洗手，二是少聚集。现阶段民众仍然应当尽量减少出门、聚会、聚餐、旅行，避免不必要的人员流动和聚集，不去人员密集尤其是空气流动性差的场所，避免包括握手在内的身体接触，社交场合保持1米以上的距离，尤其是应避免和自己不了解其行动轨迹的陌生人近距离接触，把防控措施转化为自觉的行为方式。另一方面要推进全民健康信息化普及化。我国于2019年12月通过了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，明确提出推进全民健康信息化，推动健康医疗大数据、人工智能等的应用发展。在后疫情时期，我国应当全面进行核酸和抗体的流行病学调查，组织调查和统计居民健康状况，既可以找出无症状感染者，又可以反映群体的免疫水平，对疫情防控具有重大意义。同时，推进全民健身事业，鼓励单位的体育场地设施向公众开放，加强公共体育设施建设，完善覆盖城乡的全民健身公共服务体系，增强国民体质。

（五）化解矛盾，防止发生次生风险

一是重视心理疏导。防疫进入持久战，意味着全社会将长期承受疫情带来的压力和负担。要密切关注群众特别是因疫情遭受损失人员、防疫工作人员等群体的生活、工作、心理状态，及时疏导焦虑、怨愤、厌世等负面情绪，化解民众对常态化防疫的抵触敷衍情绪。二是重视就业帮扶。积极调整经济政策，推动我国企业实现生产运营转型，打造属于中国企业自身的抗风险免疫系统，促进经济回暖，扩大就业；启动中小微企业帮扶计划，对中小微企业给予简化审批、优惠贷款、财政贴息、财税扶持、社保缓交及减免等优惠政策，保障群众生活，从根本上解决民生问题，化解深层次矛盾。三是重视社会安定。社会安定是常态化疫情防控的基本保障。随着经济社会全面恢复正常，大规模人员流动必然导致疫情防控和治安秩序压力进一步增大，应继续严厉打击涉疫网络诈骗、销售假冒伪劣防疫物资等涉疫违法犯罪，妥善处理疫情引发的经济纠纷、民事纠纷等各类社会矛盾，确保安定的社会环境。

（六）紧扣细节，促进防聚集防接触

一是生活领域。完善各类网上办事系统，尽量让民众线上办理生活必需相关事项；对车站、机场、码头等重点场所，以及汽车、火车、飞机等密闭交通工具，采取通风、消毒、体温监测等必要措施；[4]医院、旅游景区等公共场所，实行提前预约制防止人员密集；建议高中风险地区非工作、生活、学习必须的娱乐、休闲聚集性场所特别是空气不流通场所审慎开放，防止大规模聚集可能导致的点的暴发；公共场所增加洗手池，配备洗手液，安设自动感应装置，避免人员触碰。二是生产领域。落实各单位防控责任，停用指纹考勤等接触式设备，采用刷脸等无接触式门禁设施；会议要缩短时间、控制规模，保持会议室空气流通，提倡召开视频或电话会议；[5]高中风险地区实行错峰上下班、就餐，缓解人流高峰期密集给公共交通系统带来的防控压力。三是教育领域。建议包括幼儿园、小托在内的各类学校定期对在编师生、工作人员及同住家人进行健康状况摸底排查，确保进入学校人员未被传染；高中风险地区授课应当通过合理调整现有教学场地、师资安排，尽量采取小班化，高校教学应将流动教室改为固定教室，设置足够容量的隔离区以应对紧急状况。在后疫情时期，我国应当加大教育领域基建和师资经费投入，扩建校舍、提高师资力量储备，改善教育领域基础建设的师资条件，为小班化教学提供物质和人力保障，提高抗击流行病类疫情的综合硬件实力。

Study on the Optimization of Normal Epidemic Prevention and Control Mechanism

WANG Ting

The essence of normal epidemic prevention and control lies in long-term adherence, rapid response, dynamic adjustment, precise policy implementation and public participation. Some of the emergency prevention and control measures lack legal basis, affecting economic and social functioning, failing to align epidemic prevention policies among different regions, the public's lax prevention and control of the epidemic, increasing social conflicts in the post-epidemic period, and insufficient core technologies and means for epidemic prevention and control. The optimization of normal epidemic prevention and control mechanism should start from fighting the epidemic in accordance with the law, fighting the epidemic with science and technology, strengthening the grassroots level, guiding self-discipline, resolving conflicts and focusing on details, so as to ensure the effectiveness of prevention and control while minimizing the impact on economic and social development and people's normal life, and promote epidemic prevention and control and economic and social development in a coordinated way.

epidemic prevention and control; epidemic prevention and control on a regular basis; emergency management

[1]冯维江：《应对新冠疫情下逆全球化浪潮的中国方案》，《世界知识》2020年第11期。

[2]《钟南山院士和四国专家探讨新冠肺炎防控对策》，《科技日报》2020年4月3日。

[3]《常态化防控亟待补齐法律短板》，http://www.shizh.net/yiyuandongtai/0430/20208251.html.

[4]许伟：《论习近平关于新冠肺炎疫情防控的空间治理观》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。

[5]国务院联防联控机制印发《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，http://politics.people.com.cn/n1/2020/0223/c1001-31599845.html.

D631.4

A

1672-1020(2020)06-0072-06

2020-09-23

王婷（1980-），女，江苏南京人，汉族，江苏警官学院公安部现代警务改革研究所、江苏省公共安全研究院副研究员、博士，南京，210031。

[责任编辑：金 晞]