论公安执法权力运行机制改革的推进

刘爱娇

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定。这次会议要求不断强化司法权力运行机制和司法管理机制，有利于提高司法公信力、体现社会的公平正义，同时也彰显出国家治理能力和治理体系的现代化进程。目前，公安机关承担两种重要的职能，即刑事司法和行政执法职能。进一步强化执法权力运行机制不仅体现出司法体制改革的客观要求，同时有利于提高社会公平正义，增强司法机关的公信力。习近平总书记认为权力是一把双刃剑，权力在法治的基础上运行可以给百姓带来很多福利；如果在法律之外行使，就会给人民群众带来一定的威胁。2015年2月，中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》要求全面建设与中国特色社会主义法治体系相符的执法权力运行机制以及现代警务运行机制，同时不断强化国家治理能力现代化以及体系建设，对公安执法权力的运行有了更严格的要求，促进了公安改革的深化。2016年，全国公安法制工作要点的第一条就是进一步深化执法权力运行机制改革。可以看出，公安执法权力运行机制改革工作已成为当前公安工作的重要内容。

一、公安执法权力运行机制改革的必要性

公安机关的性质和职权主要体现在公安执法权力上。公安执法权力是公安机关行使职权和履行责任的法定权力，也是公安机关完成党和政府交给的任务所必须具备的手段和措施。公安机关执法权力的行使直接关系到法律的严肃性、权威性，关系到国家和人民的利益，关系到党和政府的形象和声誉，关系到公安工作发展和公安队伍建设。

（一）法治公安建设目标的实现必须依靠执法权力的有效运行

目前，面对前所未有的复杂执法环境，确保有效行使公安执法权力和提升公安执法公信力是公安机关面临的重大压力和挑战。为此，公安机关主要根据两个问题进行了深入改革，一个是可能阻碍执法权力有效运行的环节，一个是在执法方面群众反映强烈的问题。公安机关因此提出了一系列改革措施，主要体现在完善执法办案制度、人权保障制度、执法责任制、执法司法衔接机制等四个方面。公安机关改革的根本宗旨是让公安执法权力能够不偏离法治轨道，其目的是连接执法方案的各个环节，让各个环节都有“高压线”和“隔离墙”，最终实现法治公安的建设目标。

（二）从严治警目标的实现需要依靠执法权力的有效运行

人民警察作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，拥有面广量大的执法权和管理权，特别是拥有强制限制人身自由的权力，合法、正当地行使，能维护国家安全、社会稳定，保障人民合法权益不受侵害；反之，则会严重影响国家安全、社会稳定，严重损害公民合法权益。①王海仁：《完善公安执法权力运行机制的若干思考》，《浙江警察学院学报》2015年第5期。公安机关必须将公安民警手中掌握的权力关进制度的笼子里，让权力按照规则、按照程序运行，使民警手中的权力与责任相当、相适应，防止民警利用手中权力不作为、慢作为、乱作为，防止民警触碰渎职、滥用职权等违法违纪违禁的底线，从而更好地实现从严治警目标。

（三）执法权力的依法行使是促进社会公平正义的有效保证

公平正义是人民群众最急切的期盼，公安机关手握刑事执法权和治安行政管理权，是实现、维护和保障社会公平正义的前沿防线和重要关口，必须要做到权由法定、权依法使。公平正义的基本要求就是要依法解决问题和矛盾，真正做到依法管理和履职。要依法处理社会矛盾和维护社会稳定，着力提升执法水平和执法公信力，担当起社会公平正义的维护者、实践者、促进者和推动者的职责，创造公正、公平、公开的法治环境，使人民群众能够真正融入到办理案件和执法活动的每一个环节，让他们能够体会到社会的公平公正。

二、当前公安执法权力运行过程中存在的问题

这几年，各级公安机关都制定了一系列的规章制度，加强执法规范化建设，民警的业务素质、执法水平有了较大幅度提高，但少数单位和民警在行使执法权过程中仍然存在一些不容忽视的突出问题。

（一）履职不到位

一是少数公安机关和民警对群众报警不出警或不及时出警处置，不依法及时受理群众报案，行政案件该受理不受理，刑事案件该立案不立案，不破不立、破了也不立的情况大量存在。二是调查取证不及时、不规范。如在办理伤害案件中，办案程序明确规定在没有确定伤势的情况下，先以行政案件受案调查。但少数办案人员却不调查取证，更多的是以调解等方式结案。一旦案件无法调解，要进入诉讼程序，才去现场勘查和调查取证，而此时很多证据已经灭失、无法弥补。

（二）处罚权力滥用

一是行政裁量权滥用。在办理行政（治安）等案件时，处罚裁量过程中存在很大的随意性。虽然各地都有自己的处罚裁量标准，但执行效果均不理想，同类案件违法情节差不多，处罚结果却各不相近。二是选择性执法。执法看对象，对领导、亲朋好友和普通老百姓，缺乏一视同仁的态度。三是处罚随意。针对一些交通违法、吸毒、卖淫嫖娼、赌博等能构成刑事责任的案件当作行政案件处理，却不追究刑事责任。

（三）执法权力运行体制不够健全

一是行政体制存在弊端。公安部门需要辅助当地政府维护一方治安，其人、财、物资源都要服从当地政府“整体安排”或者“统一安排”，公安机关行政权利的行使也受制于当地政府。二是缺乏独立的执法环境。很多情况下,公安机关包括各级公安派出所的执法权被地方党委、政府所用，特别是有的基层负责同志往往不顾公安派出所国家执法机构的性质,而把它作为推进行政工作的工具，随心所欲地指派民警去从事公安机关职责范围以外的事情，警察的很多时间都在从事非警务活动。①李畅：《关于警察行政权运行的法律思考》，湖南师范大学2008年硕士学位论文。

（四）执法监督运行乏力

近年来，不少公安机关都建立了法制部门牵头、职能部门分工负责的执法监督管理体系，但实际效果往往差强人意，执法监督管理“碎片化”现象尤为突出。一些业务部门主观上还是认为执法监督管理是法制部门的事，未有效履行本部门在执法监督管理中应承担的职责；还有些部门虽然能根据分工主动履行执法监督管理职责，但协同效应非常有限。如执法过错认定处理中，法制部门承担执法过错责任认定职责，但不负责执法过错人员处理；纪检监察部门承担违法违纪人员处理职责，但不负责执法过错责任认定②蒋明珠：《加强和改进公安执法监督探析》，《公安研究》2011年第3期。。一方面，从内部来看，目前大部分公安机关考核的重点在打击破案等指标数据上；从外部来看，不少党委政府仍将立案数、万人发案率等作为衡量一方平安的主要依据。另一方面，监督方式与形势发展不适应，不敢“揭丑亮短”。随着新刑事诉讼法、行政诉讼法等一批新法新规出台，公安机关执法办案面临的约束越来越多。在新形势、新要求面前，公安机关的传统执法监督管理模式已无法适应更加严格的检察监督和审判监督。

三、产生问题的原因分析

上述问题的产生，是当前社会诸多消极因素在民警执法中综合作用的结果，既有公安机关和民警主观思想方面的原因，也有客观体制方面的原因。

（一）从民警自身执法素质上分析

一是社会上不良风气的影响。社会上盛行说情风，不仅普通办事上有说情的，在办理交通违法、吸毒、卖淫嫖娼、赌博等行政处罚案件甚至刑事案件上也有不少说情的。有些民警在欲望、美色、金钱考验面前，思想品质下滑，经受不住诱惑，在侥幸心理的作祟下贪图一时享乐，却违背了自己从警的初衷。二是一些公安民警自身业务素质不行，主动学习不多、接受培训不够，该掌握的法律知识未掌握，该具备的执法意识不具备，凭习惯办事、凭情绪办案等情况时有发生，不会办案、不会取证，不会做群众工作，较低的执法能力与较高的执法要求之间的矛盾较为突出。

（二）从执法权力运行体制上分析

一是公安机关职权过多。在我国政法体制中，公安机关是一个十分特殊的部门，既是负责社会治安管理的行政机关，又是承担刑事犯罪侦查的刑事执法机关。法律赋予公安机关的职责和权力涉及面较广，工作任务也相应过多。公安民警往往都扮演着“多面手”的角色，除了侦破各类刑事案件，治安案件，调解各类纠纷，还要完成上级交办的任务，应对公众的诉求。超负荷的工作强度和无规律的生活节奏，使得广大民警体力严重透支，很难能够高质、高效地同时完成各种工作任务，选择执法、不作为等问题也随之发生。二是执法自主权力过大。在行政执法方面，法律对原则性、框架性的规定较多，对操作细则和具体实施过程约束较少，特别是在处罚裁量方面较为宽松，极易导致“权力寻租”、“权力私有化”的发生；在刑事司法方面，法律确立了公安侦查、检察院审查起诉、法院审理判决，三机关共同完成惩治犯罪的任务的司法体制。在具体的操作过程中，公安机关在侦查时难以受到合理的约束。

（三）从执法监督机制方面分析

一是内部审核把关不严。有时为了追求破案率、打击处理数量等业务指标的完成，忽视了对执法规范化的建设和监督，从而出现程序违法、滥用强制措施、降格处理等问题。同时，层层审批、层层把关的执法审核制度也往往因工作量大而流于形式。二是内部监督机制落实不到位。公安机关出台的执法监督制度在很大程度上落实不到位，监督工作往往流于形式，浮于表面。纪委和督察等部门，很少主动实施监督职能，并且对于事前和事中监督都很少，大多集中在事后监督上。三是外部监督乏力。在日常执法活动方面，特别是公安机关执法办案过程，媒体、社会、公众监督力量对公安工作很难细致了解，监督普遍要靠公安机关主动邀请或者当事人投诉举报，外部监督难以发挥作用。

四、改进公安执法权力运行机制的思考

执法权力运行机制指的是执法系统内在的结构组成，要素之间存在的联系，运作的方式以及相互之间产生作用的运行系统。要完善公安执法权力运行机制，就要管住与权力紧密相连的“人、案、物”等基本要素，重点在权力约束、管理、监督等方面下功夫。

（一）提升权力主体素质

作为执法权力的行使者，公安民警要有法治理念，要真正做到坚守法治、崇尚法治和信仰法治。公安机关要紧密结合公安机关担负的职责任务和执法实际，坚持法治培训与警示教育相结合，坚持典型引导与实践养成相促进，坚持文化熏陶与能力提升相融合，让民警法治理念入脑、法治精神在心，保障民警严格依法履行执法权力。同时，应该抵制住各种诱惑，树立正确的人生观、价值观。针对执法办案实际，强化教育训练，对一线执法民警现场处置、调查取证、规范使用办案区等重点环节及反恐维稳处突、舆论引导、武器警械等重点课题进行实战练兵培训，全面提高民警执法实战能力，确保民警正确规范行使执法权力。对于犯罪嫌疑人、违法行为人、被害人以及行政管理相对人的诉讼权利和其他的合法权利要予以尊重。公安机关应该注重保护人权，依法打击犯罪行为，维护社会的安定和谐，树立人权并重的思想观念。

（二）完善权力制约制度

要更好地约束权力运行，最有效的方法就是用制度管权。深入结合公安改革，对于比较容易出现执法不公和执法不严的重要环节应该完善权力运行机制，将监督落到实处，尽可能避免个人寻租以及权力出轨的现象。配置内容时，遵循权力制衡的基本原则，避免出现权力过于集中的现象。对于不协调的条款要加以修改，真正做到权力制衡。在运行程序上，按照量化要求，细化事关人财物、执法处罚、行政审批许可等事项的民主决策程序，进一步规范自由裁量权，让权力在制度的制约下规范运行。同时采用分解权力、明确责任主体、注重集体研究、深化警务公开、推行视频监督、加强纪检监督、实行轮岗交流、加强绩效考核等多种制约措施，确保执法权力的正确行使。

（三）加强执法过程管理

科学有效的执法管理不仅能够让执法质量得到有效的提高，也能保障权力规范化运行。要积极构建执法办案、案件管理和物证管理“三位一体”工作机制，对警情、案件、物证、涉案人员、涉案财物等实行严格监管，加强从接处警到案件最终处理过程与结果的管理，实现对执法权力的全方位管控。事前把好警情初查关，实时审核报案笔录，督促指导民警及时核查案件线索、收集固定证据材料。事中把好过程监督关，及时纠正执法错误，跟踪指导疑难复杂案件办理，自动预警办案期限。事后把好案件出口关，法制部门按照“书面审”和“事实审”相结合方式，严格审查审核证据，统一对接移送检察机关，全面提升刑事案件办理质量，防止冤假错案。

（四）加大执法监督力度

确保权力不偏离正确的轨道，需要一个强有力的权力监督机制。一是权力公开。除了涉及国家秘密，向社会公开的权力要达到能公开的最大限度，并坚持公开的经常化。二是接受来自外部的监督。让社会各界都能看到权力运行的整个过程，接受社会各界的监督，通过外部力量达到加强权力监控的目的。聘请执法监督员，建立覆盖全辖区的形象监督员队伍，定期召开警风警纪监督员座谈会，邀请当地人大、市政协、新闻媒体视察交管工作，听取对公安执法工作的评议。三是从强化内部监督入手。首先要对公安监督职能作进一步细化，特别要把公安内部人事和公安执法这两个反映强烈的热点问题纳入监督的重点；要把对执法活动的监督放在首要位置，让公安监督的触角延伸到执法活动的每一个环节，用严格的监督使每一个执法者始终保持清醒的头脑；要不断加大力度，把监督重点放在最容易引发问题的时段，强化事中监督，实现对公安执法权力运行全方位、全过程的监督。

（五）建立良好的培训机制

要紧紧围绕公安机关打击、防范、执法、管理、服务等职能，针对不同警种、不同岗位、不同时期社会治安形势和队伍状况，突破陈旧模式，采取不同的培训内容和授课方式。一是要建立专业型培训机制。各级公安机关要舍得投入，在引进人才的同时，也要组织一部分具有实践知识的业务骨干到正规院校脱产学习，接受更加系统、全面的培训。二是要建立需求型培训机制。结合警种条线实际，以基层领导和业务骨干为重点，认真开展调研，通过组织民警座谈等形式，切实摸清民警培训所需所求以及薄弱环节，既要摸清共性问题，又要找准个性问题，按照不同层次、不同专业以及民警的年龄、知识、岗位不同而突出培训重点。三是要构建平台型的培训机制。建立警示教育平台，开展廉洁从警教育，建立内部曝光台，不断提高民警拒腐防变的素质；构建形势教育平台，给民警及时传达国家的政策和方针，使民警能够意识到自己所从事的公安工作在面临挑战的同时也充满着机遇，使民警能够承担国家赋予的重要使命等等；建立案例讨论平台，每周在公安信息网上开展典型案例讨论分析，并通过警务综合信息系统传输讨论结果，强化民警的法律素质；建立典型引路平台，广泛征求民警的意见，大力推广民警的成功做法、先进经验，让民警学有标杆、有榜样；建立专题讲座平台，通过可视电话系统，收听收看电视专题讲座，并可适时进行温故。

随着群众法律意识的增强，社会对公安机关的执法规范化要求进一步提高，在执法办案中对证据的收集也提出了更高的要求。为此，公安机关不断改革健全执法权力运行体制，是符合时代要求和现实需要的，也顺应了公安机关全力维护社会稳定、维护人民群众利益的根本要求。