基于国土空间规划调整的日本绿地系统规划演进特征分析

苏畅 章俊华

2019年5月和6月，中共中央国务院，自然资源部先后印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）以及《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。其中，《意见》强调国土空间规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。将整体的国土空间规划提高科学性内涵，坚持“生态优先、绿色发展”，坚持节约保护优先，自然恢复为主，坚持山林田湖草生命共同体理念等主要方针[1-2]。确立了自然生态资源以及城乡尺度下绿色空间的保护、管控、监督的总体基调。

作为立足城乡绿色空间的风景园林学科，在面对国土空间规划工作展开的大背景下，也应针对自身学科发展的特征进行相应的呼应。其中，绿地系统规划作为城市绿色空间管控的重要专项规划，在支撑城市绿色空间的结构性、功能性、生态性等要求上，起到重要和基础作用。在多规合一的国土空间规划背景下，如何将城市绿地系统规划与国土空间规划的大方向进行呼应和调整，是现阶段风景园林人亟须考量的问题。

日本作为中国的邻国，具有较长的发展国土空间规划的历史和丰富的经验。自明治维新开始至第二次世界大战结束，日本以“国家发展”作为基本的服务中心和对象，开展了大规模的基于国土空间规划的城市建设[3]，至今已进行了7次大型的规划以及政策调整。同时，跟随上位规划，日本的绿地系统规划——绿色基本计划，从1977年开始随相关法案正式生效，对日本的城市及郊区的基本绿色空间及绿色基础用地的发展模式和使用规范进行了明确[4]。在近40年的发展历程中，“绿色基本计划”跟随上位规划进行了若干次调整。从风景园林的视角看，日本长期进行的国土空间规划并在上位调规背景下绿地系统规划的变动特征，对中国现阶段国土空间规划工作策划和展开的过程，具有一定的借鉴价值。

已有的既往研究方面，针对中国国土空间规划以及“多规合一”的可能性探索的相关论文较为丰富[5-8]。同时，对日本国土空间规划的缘起、过程以及各时期特点的分析也相对充分[9-12]。但缺少对日本第7次国土空间规划的相关分析和解释；日本“绿色基本计划”方面，也有相关研究针对其整体的法规支撑框架，内容结构等进行分析的研究[13-17]。但缺少长时间段内其规划的变化规律的演进规律分析。因此，笔者将基于日本国土空间规划调整的变化过程，分析日本“绿色基本计划”的相关演进规律，同时对其变化特点进行讨论，并挖掘可能的借鉴和比较的切入点。

1 日本国土空间规划概述

1.1 日本国土空间规划的背景和特征

20世纪前半叶，由于发动战争的原因，日本原有的传统农耕经济结构向工业化大步迈进，原有的人地关系逐渐破碎，破坏了当地的生态平衡以及用地的有序性发展可能。有学者认为，日本的国土空间规划是基于其日本二战战后秩序重建展开，并且经历了3个相对特征明显的阶段。分别以“国家振兴发展”为中心、以“经济发展与地区经济促进”为中心（20世纪70—90年代）、“国民福祉”为中心（20世纪末至21世纪）3个阶段。同时，日本的“全国综合开发计划”约每10年进行的调整，同相应的发展时期特点相契合，明确后一段时期的发展战略。至今已进行了7次调整。

日本4次“全国综合开发计划”以及后来的“21世纪国土总体设计”“国土形成计划”，其中一个首要鲜明的特点是“立法先行，调规后立”。其中，1950年制定并由内阁通过的“国土综合开发法”及相关的细节调整，是自1962年起5次“国土综合开发计划”的基本法律准绳。同样，2008年第6次国土形成规划的制定是基于2005年对原有“国土综合开发法”的根本性修订和实施的成果。

1.2 第1～7次国土综合开发计划概要

日本的全国综合开发计划，根据各时期发展现状与未来需要的调整，已进行了7次规划纲要的编制。笔者按照规划纲要实施的整体时期、时代背景及发展特征，将整体时间线划分为4个时期，分别为国家整体复兴发展期、经济建设高速发展期、泡沫经济后资源整合期，以及人居环境营造与改善期（表1）。并根据以上4个时期对7次规划纲要的内容及特征进行讨论。

表1 日本7次国土空间规划相关信息[18-19]Tab. 1 List of related information of seven national territory spatial planning in Japan[18-19]

1）国家整体复兴发展期。1950年5月，日本国土综合开发法正式通过并实施，成为日本国土空间规划长期的指导准则和法律支撑。在此基础上，1962年10月，第一次全国综合开发计划正式颁布实施。该规划着眼于修正粗放发展导致不良发展结果。并着眼于日本战后经济复苏的大背景提出全国范围内的资源配置均衡。在这一时期中，自然资源的有效调配与利用，是其主要的议题和规划目标[20]。

2）经济建设高速发展期。继第一次全国综合开发计划后，日本在相隔10年左右的时间间隔内相继发布了第2～4次全国综合开发计划。在这一时期中，日本经济进入发展快车道。早期的规划更针对中心较大型城市进行了重点规划定位，但相应的产业集中，区域发展不均衡等问题也逐渐显现。在第4次综合开发计划中，着重提出在国际化发展背景下激发地方活力、保持地域产业发展平衡的愿景。同时，对建立高质量国土空间规划提出了新的要求。

3）泡沫经济后资源整合期。于1998年提出的“21世纪国土总体设计”是在日本20世纪90年代初经济泡沫破裂的背景下展开修编的。在经历过高速发展与金融业过度繁荣后的萧条期，地区土地利用及发展不均衡问题与人口老龄化问题初现的双重叠加，迫使日本政府转变传统单一谋求发展的思路，开始在国际发展与交流、信息化时代来临的视角下，对自然资源的统合与集成提出了新的要求。

4）人居环境营造与改善期。经过泡沫后资源整合期，日本政府开始思索不单纯依赖经济产业土地开发的精细化发展策略以及以人为本的国土空间打造，对为市民福祉为基本出发点的国土空间构成提出了新的要求。在此背景下，2008年颁布的国土形成规划（第6次综合开发计划）以及2014年的“国土规划设计2050”（第7次综合开发计划）均依照新的国土形成计划法建立并实施。在最新的2014年“国土规划设计2050”中，决策者将日本的低出生率以及老龄化作为首要问题提出，强调加强中心城区区域和周边地域市民的福祉内容提出了“对流促进型”国土空间的构造模式（图1）。是日本政府在最新的时代背景下对国家发展的定位和方向等问题做出的解答。

1 日本第7次国土空间规划中“对流促进型”国土空间的构造模式的解读[20]Interpretation of the construction mode of “convection promoting” land space in the seventh land space planning of Japan[20]

2 “绿色基本计划”——国土空间规划调整背景下的日本绿地系统规划的演变

2.1 “绿色空间”与“绿色基本计划”在日本国土空间规划中的定位

自1950年始的日本综合开发计划，始终根据时代发展产生的矛盾问题以及未来发展方向预期，致力于解决土地、水域等自然资源、防灾、都市及农村规模、基础设施、产业选址、公共基础设施、观光以及保全、营造良好自然环境和创造良好人居环境景观形成的相关问题。在日本的综合开发计划中，城市绿色空间的定位兼具类似中国国土空间规划中强调的“城市结构性绿地”以及城市绿地系统规划中强调的城市功能性绿地。市域范围内的绿地作为人居环境建构的重要环节，在综合开发计划特别是后期的几次计划中被特别强调。

日本形成其独特的国土空间规划纲要，与其特殊的土地所有制度亦存在强相关性。与中国不同，日本的土地主要由国有、共有、私有3部分构成。其中，国有土地占有35%，主要包括河川、山林及海滨地等自然环境，强调生态环境的保全和再生；共有及私有共占65%，主要涵盖了大部分的城市建成区以及农地等土地。相应的，“绿色基本计划”（日语：緑の基本計画）中涉及的绿地类型，也同国内的城市建成用地内外的二元分类有别。根据最新的“绿色基本计划”，日本的绿地系统规划主要关注城市建成区内的5类用地：即都市公园、生产绿地内的绿色空间、绿地保全区域（城市内部的林地、草地、水体沼泽等缺少人工干预的自然环境）、特别绿地保全区域（具有重要历史文化、遗产、生态等价值的绿地保全区域）以及绿化地域（建筑的附属绿地）。“绿色基本计划”所关注的5类用地，是日本综合开发计划中提到的“营造良好的自然环境即人居环境和景观形成”的直接对应元素，是日本综合开发计划的延伸，也是城市环境中绿地的规划、管控、保全等问题的操作细则，更是多级行政区划中绿地性质、功能、结构等问题的上位框架，是承上启下、框架到细则的重要存在。

2.2 “绿色基本计划”——日本绿地系统规划的结构

“绿色基本计划”作为日本城市基本绿色空间的规划导则，是日本市、町、村三级行政自治体的绿地保护和开发的基本计划。“基本计划”最早是基于1973年颁布的都市绿地保全法进行规划的设计和实施的。第一部“基本规划”的名称叫作“绿色总体规划”（日语：緑のマス（IX）ープfflas）于1977年编制并实施。1994年，该法案修编并正式将规划名称更名为“绿色基本计划”。此后的1996、2001、2007年版本均以“绿色基本计划”作为名称。2004年，都市绿地保全法与景观法、景观法实施法案三法合并成为景观绿三法，更名为“都市绿地法”，成为新的支撑“绿色基本计划”的基本法律框架。

“绿色基本计划”作为日本的城市绿地系统规划框架，内容包括了计划书和计划图纸两部分。计划书中主要包括了以下8个方面内容：1）绿地的保护以及绿化目标；2）绿地的保护以及绿化的推进策略措施；3）地方公共团体的公园整备以及管理方针；4）生产绿地的绿地保护相关事宜；5）特别绿地保全地区内的绿地保护措施；6）绿地保护区域和特别保护区域以外的重点绿地的保护相关事宜；7）绿化地域和绿化工作推进相关事宜；8）绿化地域以外的绿地的保护相关事宜。计划图纸中，包括了绿地系统未来愿景图、绿地等配置规划图、实施方针图、一定规模以上都市公园规划图以及新旧对照图。

在总体的基本框架的基础上，日本各市、町、村的行政自治体的管理部门，根据当地的情况，各自形成基于本底的“绿色基本计划”的相关框架。

2.3 基于上位规划调整背景下“绿色基本计划”的演进特征

1）第1次“绿色基本计划”（1977年版本“绿色总体规划”）。最初的1977年版本的“绿的计划”，是基于1973年版本的都市绿地保全法制定的。在这其中，仍处于第2次全国综合开发计划（1969—1985年）的周期内。在这一时期，日本国土空间规划的主要重心是接续前一时期的战后复兴计划后高速发展日本经济而展开，整体的空间规划思路偏重于国家层面而未转向更精细的人居环境层面。

相对应的，最初版本的“绿色基本计划”是最基本的框架型计划，计划书层面仅包括基本方针、基本框架、目标水平、配置计划，以及实现计划的相应施策方针；图纸方面包含了带有绿地规划的地形图以及实施方针图2项。仅从结构、体量上对整体的城市绿色空间进行了划分。

2）第2、3次“绿色基本计划”（1995、1996年版本）。第2次“绿色基本计划”是其规划正式更名后的第一个正式计划。两年版本的“绿色基本计划”是基于1987年版本第4次全国综合开发计划（1987—2000年）制定，在这一时期内，日本正经历泡沫经济破灭的过程，金融业以及相关产业过度繁荣所引起的人口过度集中问题凸显。承接第3次综合开发计划的愿景，人居环境的优化开始成为上位规划转型的方向。

相对应的，第2、3次“绿色基本计划”较第1次有更加细化的结构和图纸内容。在计划内容方面，除原有的4项外，增加了重点地区绿化工作推进以及共有的盈利类绿地规划及管理的细则；图纸方面，较第1版本增加了新旧对照图、4 hm2以上都市公园规划设计图以及未来愿景图，在城市绿地的尺度上提出了进一步深层要求。

3）第4、5次“绿色基本计划”（2001年、2007年版本）。第4、5次“绿色基本计划”是基于1998年版本的“国土总体设计”（1998—2010年）展开的。在这一时期的国土空间规划中，除了继续强调对国民优质人居环境的打造，对自然环境的传承和保护的相关工作进行了进一步的强调。同时，强调了地方结构的衰退减缓和协同发展。

相对应的，第4、5次的“绿色基本计划”，在上一版本的基础上进行了更深程度的细化。第4次的版本中增加了重点绿地保护地区中绿地保护工作的展开相关条款，强调了城市建成区内具有重要生态、游憩、景观遗产等价值的绿地保全工作实施，同时增添了绿化区域内绿化工作推进的相关细则。此外，两次规划将都市公园的4 hm2尺度界线规划设计图调整为“一定规模以上”尺度，为更进一步细化城市公园绿地的分类标准和管理措施提供依据，同时为各地方绿地系统规划的编制提供了更加灵活和细化的规划设计框架（表2）。

表2 日本绿地系统规划内容演变[14]1250Tab. 2 Content evolution of green space system planning in Japan[14]1250

3 讨论与总结

在之前的论述中，笔者对日本的国土空间规划——“全国综合开发计划”产生的背景、结构、内容以及演进规律进行了相关叙述；同时，在不同时期“全国综合开发”的背景下，对日本的总体城市绿地系统规划框架——“绿色基本计划”的演进模式进行了论述。由分析可见，总体的日本国土空间规划策略是由最初的“国家意志”“发展优先”的基本思路向“人本主义”“人居环境”的方向转型。相应的，城市绿地系统的规划和“实施策略”也由开始的定性管控向精细化的“定性+ 定量”的方向演进。为地方的优质人居环境的营造以及重要绿地的保全指明了明确的方向和具体的操作手段。通过解析日本5次“绿色基本计划”的内容演进方式，可以由其演进的特征得到两点较为典型的启示。

3.1 规划调整的时间线性与方向性特征

日本“绿色基本计划”在时间轴线上的演进主要是以精细化为基本方向。从最初始的定性要求逐渐转变为定性与定量结合的深层次框架。除此之外，对重点保护的绿化区域、商业区域等特殊绿化区域也进行了相应的制度性要求。图纸层面，对前后时间节点的规划衔接逐渐紧密，对规划所涉及的公园尺度逐渐向人居尺度所转型，也对未来的绿地系统规划实施的愿景进行具体的图面表达。日本“绿色基本计划”虽然晚于“综合开发计划”编制一段时间，但是其后期的转型策略和方向，同所处时期的要求以及国土空间规划的总体方向是高度一致的。

3.2 多级行政区划绿地系统规划的上位支撑与上下衔接

日本“绿色基本计划”与其国土空间规划的“先法后规”的特征存在一定区别。其城市绿地系统规划在1977年启动，并存在一个“综合开发计划”周期内存在多个版本的“绿色基本计划”的情况出现，同时在一个周期内进行几轮的调整。在5次的“绿色基本计划”中，调规的方式以精细化方向为主要策略，通过加深规划框架的细节内容，使规划更加丰满。整体的演进过程没有政策性的方向调整，为各个地方性自治体制定绿地系统规划提供一定留白的自主空间，更加容易形成根据各个城市和地域优势和特点而构建的优良人居环境（图2）。

2 日本神奈川县藤泽市绿的基本计划未来愿景图[21]Future vision of basic green plan of Fujisawa city, Kanagawa, Japan[21]

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1、表1为作者根据参考文献[18-20]资料整理；图2为作者改绘自参考文献[18]中日本第七次国土空间规划中“对流促进型”国土空间的构造模式的解读；表2引自参考文献[14]1250页。