我国区域智慧教育政策内容分析

何易立 文厚润

摘   要：近年来，各级各地教育部门着眼于教育信息化发展趋势和发展要求，均陆续出台了一系列“智慧教育”的政策文件，推动教育信息化向2.0阶段升级。为此，开展区域“智慧教育”政策文本框架、政策内容及应然要求分析，对推进“智慧教育”工作、加快本地“智慧教育”创新发展具有重要意义。文章根据“智慧教育”定义及教育政策理论，结合当前“智慧教育”政策内容，提出了“智慧教育”政策内容框架，结合调研发现问题并提出了参考建议。

关键词：教育信息化;智慧教育;区域政策;内容分析

中图分类号：G520 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2020）01-0023-05

“教育是国之大计、党之大计，对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义。”[1]党的十九大从新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，做出了优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国的重大部署。加快推动教育现代化，是教育工作者的重要工作和历史使命。

当今世界，信息技术日新月异，信息化为人们拓展了学习、工作、生活的新空间，对人们的求知途径、思维方式、价值观念产生着重要影响。习近平总书记曾强调，“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇，我们必须敏锐抓住信息化发展的历史机遇”，[2]“没有信息化就没有现代化”，加快推进教育现代化，就必须高度重视教育信息化工作。

近年来，全国各级各部门着眼于信息化趋势和教育信息化发展要求，出台了各类教育信息化的发展政策（据“北大法宝”网络平台统计，“教育信息化”“智慧教育”等工作指导意见、规章制度达1038条）。随着全国教育信息化政策的不断落地、教育信息化进程的不断演进，教育信息化发展基础也不断夯实。当前以云计算、大数据、人工智能、物联网等为代表新一代信息技术兴起，为其与教育教学的深度融合带来机遇，为教育信息化向2.0阶段升级创造出客观条件，使未来教育更加智能、个性、人本成为可能。为此，教育部在2018年全国教育信息化工作会议上，提出了“教育信息化2.0”的发展目标，要求逐步推进“智慧教育”创新发展。[3]因此，加强“智慧教育”工作政策研究和内容分析，对加快教育信息化并努力以教育信息化全面推动教育现代化具有重要意义。

一、概念界定

1.“智慧教育”

目前，学界对“智慧教育”仍没有统一、明确的定义，其主要出发方向有两类：一类从教育哲学的角度来解读，更加侧重于智慧的本意。如印度哲学家吉杜·克里希那穆提（Jiddu Krishnamurti）在《一生的学习》中，提出教育就是要帮助人们通过认识世界、认识自己来消除未知，实现智慧的觉悟，[4]所谓智慧教育就是提升“高阶思维能力和复杂问题解决能力”的教育，包括培养理论智慧、实践智慧等教育。[5]另一类则从智慧地球、智慧城市的概念衍生出来，更加侧重于发挥技术智慧，运用信息技术构造智慧化系统，提高教育教学效率，推进教育改革创新。如祝智庭等专家认为，智慧教育就是运用适当的技术，构建灵巧机敏、适切、可塑和可选择的学习、生活和工作环境，实现各类教育实践活动的融入，创造更高的价值。[6]尹恩德认为，智慧教育是指运用人工智能、物联网、云计算为代表的一批新兴的信息技术，统筹协调教育领域各项信息化工作，以构建形成网络化、数字化、个性化、智能化、国际化的现代教育体系。[7]杨现民认为，智慧教育是依托云计算、大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术，构建的智能化、泛在化教育信息生态系统。[8]本次政策研究，我们主要根据教育信息化2.0的文本定义，将“智慧教育”界定为教育信息化发展的高级阶段，是运用新一代信息技术发展和变革教育的工作过程。

2.区域“智慧教育”

“区域”是汉语词汇，主要有两方面含义。一是指土地的界划，指具有自治能力的地区;二是指界限、范围（百度百科）。结合前述智慧教育概念，我们主要界定为前者，即区域“智慧教育”是指具有一定自治权限地区范围内的智慧教育工作。比如某某省“智慧教育”、某某市“智慧教育”、某某区“智慧教育”等等。值得说明的是，一般情况下，由于区域内部的教育政策以及人、财、物等保障措施等落实大体相同，所以区域“智慧教育”的发展水平具备一定均衡性、趋同性，可见抓好区域“智慧教育”工作，对推进“智慧教育”全局工作、提升“智慧教育”全局水平具有重要意义。

3.区域“智慧教育”政策

政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威、标准化的形式，规定在一定的历史时期内，应该达到的总体目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施（百度百科），其实质是价值的重新分配，具有鲜明的政治性、明确的导向性。结合前述概念，我们认为区域“智慧教育”政策，就是对应区域级别的政府部门（组织）为发展和提升本区域智慧教育水平，以信息化推进教育价值重构，提出要达到的目标、原则、任务、方式和措施。

二、现状梳理

1.区域“智慧教育”政策的现状

本次研究共搜集了国内公开发布的区域“智慧教育”政策共31条。结合国外政策文献，区域“智慧教育”政策可分为以下三类：

一是国家层面宏观的战略规划。比如，美国联邦教育部提出了以“智慧教育”为核心的教育改革发展规划，并由总统办公室发布了《规划未来，迎接人工智能时代》的报告。[9]澳大利亚则在《智能澳大利亚：教育与创新》中鼓励学校增设互动课堂，改变学习模式，提升教师和管理者能力。[10]新加坡发布 “iN2015 Planning”， 提出要通过信息技术进一步增强学习者的学习能力和参与精神。[11]印度政府提出了 “智慧教育、智慧印度”的总体规划，号召人们迈向数字化未来。[12]我国提出的《教育信息化“十三五”规划》《教育信息化2.0行动计划》等，均将“智慧教育”列为重要工作，提出“以人工智能、大数据、物联网等新兴技术为基礎，依托各类智能设备及网络，积极开展智慧教育创新研究和示范，推动新技术支持下教育的模式变革和生态重构”。[3]

二是国内省市级层面中观的工作方案和指导意见。江苏省政府于2015年率先出台了《关于推进智慧教育的实施意见》，南京市政府发布了《关于推进智慧教育的实施意见》，安徽省教育厅印发了《安徽省普通中小学智慧学校建设指导意见》，重庆市政府也出台了《重庆市智慧教育五年工作方案（2018-2022年）》，明确了未来一段时间加快智慧校园建设、发展智慧教育的工作重点。

三是区县层面微观的智慧教育落实方案。如北京市海淀区人民政府提出了 “建设三类智慧环境、服务四类人群、建立五个保障、实施六大工程”的智慧教育工作目标，并制定了《海淀区智慧教育建设项目管理办法》，进一步规范智慧教育建设模式，确保任务落实。

2.区域“智慧教育”政策的主要内容特点

通过前述区域“智慧教育”政策（主要是国内）内容的收集梳理，相关政策文本内容都体现了以下特点：

一是时效性。从政策根本定义上讲，政策是在一定历史和国（区域）情条件下推行的现实措施，具有较强的时效性。各个区域“智慧教育”政策都切实提出了当前或未来某阶段的现实目标任务，如教育部《关于“智慧教育示范区”建设项目推荐遴选工作的通知》提出，要推动智慧教育深度融合与创新发展，努力实现教育理念与模式、教学内容与方法的改革创新，将在2019年、2020年分别遴选5个以上地区，开展“智慧教育示范区”建设实践探索，为全国智慧教育创新发展积累经验。《重庆市智慧教育五年工作方案（2018-2022年）》则提出，“到2022年，基本建成‘人人皆学、处处能学、时时可学、与教育现代化目标相适应的智慧教育服务体系，初步形成灵活、开放的智慧教育生态，总体智慧教育水平要跻身中西部前列”。

二是技术性。从“智慧教育”内涵角度来看，“智慧教育”要以智慧校园、智慧教学、智慧服务等一系列智能技术应用场景的构建为基础条件，因此，区域“智慧教育”政策必然需要提出一定的技术要求，具有一定的技术特征。如《南京市政府办公厅关于推进智慧教育的实施意见》提出，要推进云计算、大数据、物联网等信息技术的创新应用，建立统一电子身份认证系统，打造集课堂教学、学生学习、管理教研、家校沟通等功能于一体的智慧校园。《重庆市智慧教育五年工作方案（2018-2022年）》则提出，以大数据智能化为引领，着力构建网络化、数字化、个性化、终身化的智能学习环境，并明确了“建成骨干节点间带宽不低于100G、骨干节点至区县带宽不低于10G的重庆教育宽带网，完成区县教育城域网标准化改造”等具体技术指标。

三是协调性。从“智慧教育”工作组织角度来讲，“智慧教育”工作涉及方方面面，是一项复杂的系统性工程，尤其需要加强组织协调。教育部在相关文件中明确，“智慧教育”示范区的申报地区应建立完善的教育信息化管理体制和推进机制，教育行政部门有明确的教育信息化工作职能部门。浙江宁波市以政府为主导，成立了以市长为组长的宁波市智慧教育建设工作领导小组，强化本市“智慧教育”的组织领导。重庆市则建立了跨部门、跨行业的智慧教育协同推进机制，由市教委负责智慧教育组织管理体系建设，市财政局、市大数据发展局等将智慧教育列入智慧城市发展整体规划，统一部署、统一推进、统一实施、统一保障。

三、框架解析

1.区域“智慧教育”政策的理论梳理与启示

良好的教育政策必须要将马克思主义理论、教育学理论、政治学理论及法学理论等作为其理论基础。同时，将系统论、信息论和控制论等作为方法论基础引入到教育政策的研究，也日益受到人们重视。[13]从政策文本梳理分析情况来看，目前区域“智慧教育”政策主要呈现如下特点：

一是强调政治理论的引领。相关区域“智慧教育”政策，特别是党的十九大以来发布的区域“智慧教育”政策，都把“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为指导思想，推动贯彻落实党的“教育强国”“网络强国”战略，将马克思主义政治理论作为区域“智慧教育”政策的理论方向。同时，各地政府部门也都站在“政策服务于政治”的角度，进一步突显区域“智慧教育”政策的政治功能。如教育部科技司司长雷朝滋提出，智慧教育示范区建设要站在发展未来社会主义强国的角度，思考和谋划智慧教育政策，在下发的《关于“智慧教育示范区”建设项目推荐遴选工作的通知》中明确了要打造纵向衔接、横向贯通，全方位、多层次、立体化的教育新格局，构建网络化、数字化、智能化、个性化、终身化的教育体系，为構建智慧社会奠定基础。

二是强调教育理论的落实。相关区域“智慧教育”政策均以“智慧教育”作为政策研究对象，遵循教育学理论和“智慧教育”的内涵定义、发展规律，推动贯彻党的教育方针、教育目的、教育制度。如《重庆市智慧教育五年工作方案（2018-2022年）》提出，要推广“智慧课堂”“未来课堂”“翻转课堂”等形式，实现课堂教学由“教师为中心”向“学生为中心”转变，实现从教育理论到实践的创新。《南京市政府关于推进智慧教育的实施意见》也提出要“整体提升智慧教育环境，改革传统教育教学模式，创新学习者学习方式，有效实施素质教育，提高学生的学习能力、信息素养和创新能力，促进学生的全面发展”。

三是强调方法理论的创新。相关区域“智慧教育”政策注重本体论、认识论和方法论等理论应用创新，引入了系统论、信息论和控制论等相关科学理论，将“智慧教育”视为复杂系统，加强了系统设计与顶层规划，政策落实与反馈监督。如《宁波市智慧教育2015年建设工作要点》特别强调，要加强顶层设计，科学规划教育信息化的基础建设、平台建设、资源建设，制定完善智慧教育标准，创新智慧教育运维模式，营造智慧教育舆论氛围。

2.区域“智慧教育”政策的事实整理与启示

近年来，各地区积极落实区域“智慧教育”政策，不断推动本区域“智慧教育”发展，取得重要成效，其实践呈现出以下特点：

一是注重模式创新。如重庆市大力推进“智慧教育”五年工作方案落实，鼓励学校推动教育教学模式创新，涌现出不少先进典型。其中，沙坪坝区的树人景瑞小学积极抢抓推进智慧教育的发展先机，率先探索智慧校园建设，实施信息化常态化教学，形成了“先学后测、以测活教、互助探究、个性提升”、基于网络学习空间的智慧教学模式，连续5年在区内教学质量监测中排名第一，荣获全国基础教育成果一等奖，并被联合国教科文组织评为“最佳移动学习项目”（全球仅7例）。

二是注重组织协调。如宁波市高度重视“智慧教育”工作，由市长带头主抓，通过上下协调，该市组织举办了第四届全国智慧教育高层论坛，发布了“智慧教育（宁波）共识”，为全国树立了“智慧教育”发展标杆。又如，成都市武侯区通过内外协调，充分利用成都市教科院、电子科技大学等优势资源，采用协同创新机制提升区域教育资源供给服务能力，先后组织发布了《K12人工智能教育》丛书，在人工智能教育等方面做出特色，入选了2019年度全国“智慧教育示范区”创建名单。

三是注重经费保障。如北京市海淀区实施《海淀区智慧教育建设项目管理办法》，建立机制强化经费保障，确立了“财政驱动、多方开源”的智慧教育经费保障原则，将区财政教育资金投入作为主要来源，主动争取国家、市级教育信息化转移财政资金，并运用和发挥教育财政资金的杠杆与导向作用，引导社会资金积极参与全区的智慧教育建设，形成“多方投资、社会参与、优势互补”的良好局面。

由上可见，良好的区域“智慧教育”政策的落实，需要充分激活教育模式创新、良好的组织保障和有力的财政支持。

3.区域“智慧教育”政策框架的试构与简释

根据前述教育政策理论定义，结合区域“智慧教育”政策理论与事实分析，总的来看，区域“智慧教育”政策应主要包括以下内容和要求：

一是指导思想。指导思想是教育政策价值取向的重要载体，是教育政策的重要政治理论基石，要解决政策层面“为什么做”的问题。区域“智慧教育”政策要更加凸显坚持正确政治理念，推动落实党的教育方针及教育要求。

二是政策目标。政策目标是教育政策的核心关键，教育政策的执行落地，要解决政策层面“做什么”的问题，必须明确教育政策目标。区域“智慧教育”政策目标，要以面向未来、面向教育为目的，以智能技术发展“智慧教育”，推动“智慧教育”思想、模式、路径等创新，进而实现教育改革发展。

三是工作原则。工作原则是教育政策价值取向和执行方法的重要体现，要解决政策宏观层面“怎么做”的问题。区域“智慧教育”政策的工作原则，就要注重实现 “以人为本”等现代教育理念与“互联互通”“开放包容”等教育技术理念相融合。

四是主要任务。主要任务是教育政策目标任务的具体分解和教育政策执行的过程要求，解决政策操作层面“怎么做”的问题，从具体事项上明确需要完成的工作。区域“智慧教育”政策的主要任务，主要应围绕信息时代的教育教学生态，构建可持续的“智慧教育”系统，寻找当地“智慧教育”发展路径，推进实现教育政策目标。

五是保障措施。保障措施是教育政策执行实施的必要基础，解决政策实践层面“谁来做”的问题。區域“智慧教育”政策的保障措施，应注重多方协同，根据“智慧教育”的发展需求，加强人、财、物、事等方面的保障。

四、问题与建议

1.改进建议

通过对区域“智慧教育”政策内容的梳理分析和框架试构，可以看到，随着教育信息化进程的不断演进，我国区域“智慧教育”政策出台也在日益丰富完善，但仍存在着以下三方面亟待改进的地方：

一是“重建设轻应用”的情况还比较多。从政策主要内容来看，早期一些区域“智慧教育”政策存在着“见物不见人”的问题，将内容主要着墨于“智慧教育”环境建设，对在新一代信息技术条件下的“智慧教育”如何实现，如何创新教育教学方法等缺乏研究，没有体现出“智慧教育”的核心是服务教育教学的正确理念。

二是“重规划轻落实”的问题还比较突出。从政策执行周期来看，一些区域“智慧教育”政策未能较好地切合发展实际，政策对教育发展需求和技术环境等内外部条件缺乏判断，提出的发展目标超越了发展实际，导致“过度建设、重复建设、闲置浪费”，“智慧教育”政策的执行绩效不高。

三是“重顶层轻底层”的现象还比较突出。从政策决策方向来看，一些区域“智慧教育”政策过于强调顶层决策，地方与一线基层参与决策不足，相关参与者引导不足，政策代表性失衡，导致政策内容与一线教育教学需求脱节，时效性、可行性较为欠缺，存在着强制部署、强制要求、脱离基层等问题。

2.应注意的地方

在制定区域“智慧教育”政策过程中，我们应切实注重以下几点：

一是增强区域“智慧教育”政策的目标导向性。政策目标是教育政策形成的核心要件和关键基础，其政策目标必须具有鲜明的导向性。区域“智慧教育”政策在政治理论方面，要更加强调贯彻落实党的教育方针;在教育目标方面，要更加强调面向未来，实现更加开放、更加适切、更加平等、更加可持续和更加人本的教育;在教育政策功能方面，要更加强调信息技术服务教育教学的融合发展理念，要更加强调运用新一代信息技术，努力构建“人人皆学、时时可学、处处能学”的学习型社会。

二是增强区域“智慧教育”政策的措施可行性。政策措施的可行性是教育政策执行的关键，区域“智慧教育”政策要更加提高可行性，主要应在以下几方面做好保障：一是要建立健全长效经费机制。加大经费投入，将信息化运维经费作为必备性支出。二是要打造高信息素养支撑队伍。聚集一批教育信息化专家、技术骨干，打造区域教育信息化智囊团，通过理论研究、对接项目、指导学校，为教育信息化提供知识保障。三是建设形成技术产品保障体系。引入市场合作，创新产品机制，提供可靠的信息技术物质保障。

三是增强区域“智慧教育”政策的内容完整性。内容完整性是检验教育政策效度的重要维度。“智慧教育”是运用新一代信息技术对教育的全方位融合，因此，制定区域“智慧教育”政策要更加注重其内容的完整性。从纵向来看，区域“智慧教育”政策要注重着眼于教育改革发展阶段，根据新的技术和新的教育需要，合理制定发展目标任务，兼顾教育改革、技术更新、需求变更、产业发展的动态，实现“智慧教育”的分阶段有序推进。从横向来看，区域“智慧教育”政策应注重统筹协调与顶层规划，引入系统思维，根据当地实际对“智慧教育”的涉及要素加以关照，如师生主体、信息技术“云-管-端”环境、经费与制度保障等。

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（编辑：王天鹏）