基于“获得信贷”下世界银行营商环境评估体系的借鉴及运用

营商环境作为衡量一个经济体在全球竞争力的重要方面，被世界各国所重视。从2003年起，世界银行(以下简称世行)每年发布全球营商环境评估报告(Doing Business Report，简称DB Report)，对全球范围内190多个经济体的营商环境情况进行全方位、系统化的评估和衡量。评估结果对各国吸引投资、促进经济往来均产生了极其广泛的影响。我国在世行营商环境的全球排名近几年来取得较大进步，据2018年10月31日世行发布的年度营商环境全球排名(DB2019)，我国跃升至第46名，跻身全球前50，成为进步最快的国家之一。

当前我国正处于新旧动能转换的关键期，经济高质量发展需要充分激发各类市场主体的活力，激发新经济的动力，启动经济增长新引擎，与时俱进地创造一流的营商环境。2018年11月28日，国务院召开常务会议，决定在中国开展营商环境评估，并明确“建立企业参与营商环境政策制定的工作机制，支持开展第三方评估”。这一决策部署对于我国营商环境工作意义斐然。一方面，对内，通过开展营商环境评价，不断解放和发展生产力，提升政务服务效率，改善政企政商关系，将营商环境改革向纵深推进。对外，营商环境决定了一个国家的国际竞争力。我国一直致力于加大开放力度，稳定透明可预期的营商环境是吸引外资来华投资的重要保障。通过科学的营商环境评估，与国际对标看齐，缩短国际间差距，为外资企业投资决策提供重要参考。另一方面，对于政府行政能力建设来说，营商环境决定了一个城市的竞争力。以提升和改善营商环境作为衡量地方政府的执政环境和行政管理水平，既能够推动地方社会经济发展实现内循环，又不过度干预市场。营商环境评估的核心价值不仅在于排名结果，更在于通过分析各地分项指标的得分和分布情况，为地方政府精准决策、补齐短板提供参考。目前，我国营商环境指标体系研究处于起步阶段，各地主要对世行指标体系借鉴运用，少数有条件的地区依托智库、研究团队探索构建符合中国国情的指标体系。本文主要基于世行营商环境评估“获得信贷”指标的运用与实践，分析所存在的问题，提出政策建议。

1 营商环境评估体系、指标内涵及运用机理：以“获得信贷”(getting credit)为视角

1.1 国外营商环境评估模式

(1)世界银行模式。世界银行基于各国经济发展战略的需求，于2001年成立营商环境小组，以企业为主体视角，基于企业的全生命周期，进行量化评价形成年度DB Report。截至2019年，已形成由11项一级指标，43项二级指标构成的评价体系，成为国际上公认度较高且普遍适用的营商环境评价体系。

(2)经济学人智库模式。英国经济学人集团旗下机构经济学人智库每5年发布一次的《世界最佳营商环境排名》，以全球82个国家与地区为样本，设立10项一级指标，下设若干个二级指标对样本地区进行评价。

(3)粤港澳大湾区模式。粤港澳大湾区研究所发布的《中国营商环境报告》是专门针对我国营商环境作出研究而形成的报告。主要以软环境、市场环境、商务成本、基础设施、生态环境、社会服务六大方面为二级指标，下设31个权重不同的三级指标，通过正向指标与负向指标结合最终形成城市营商环境指数。

(4)国内探索的其他模式。如黑龙江省参考世界银行营商环境指标体系与中国粤港澳大湾区营商环境指标体系，结合黑龙江省地域特点、资源禀赋差异等因素，探索构建了适合黑龙江省的营商环境评估指标体系。北京大学光华管理学院张志学教授与武汉大学的合作者共同完成的《中国省份营商环境评价》，对中国31个省级行政区的营商环境进行了评估。万博新经济研究院推出“中国营商环境评价体系及指数排序”，旨在探索新时代经济高质量发展和新旧动能转换的领先指标，供决策部门绩效评价和企业投资决策参考。

1.2 世行营商环境评估指标体系

(1)评价方法层面。世行营商环境评估采用标准化案例，通过调查问卷的方式获得数据，全部为主观数据。评估过程中，世界银行采用样本城市的方式，在每个经济体中选取1～2个样本城市作为该经济体营商环境的代表，通过一定的规则对营商环境进行年度测评、打分和排名。比如，中国的样本城市为北京和上海，美国为纽约和洛杉矶，日本则是东京和大阪，等等。其中，上海的权重为55%，北京为45%。

(2)指标设计层面。世行评估覆盖企业的全生命周期，评估体系极其庞杂而精细，主要包括开办企业、办理建筑许可证、获得电力供应、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、破产、劳动力市场监督等11个二级指标，其中劳动力市场监督不纳入排名，其指标评价的关注重点主要为相关事项的流程、成本和耗时。追溯分析评估框架设定背景、构成及作用机理，对于理解世行的评估体系大有裨益，尤其对于开展相关工作的人员，包括主导方(各级政府)、第三方(运用方)，以及受评方(各被评主体)而言，同样意义重大。

1.3 世行营商环境“获得信贷”指标构建理论基础及我国评价水平

“获得信贷”指标构建源自《129个国家的私人信贷》(PrivateCredit in 129 Countries) 一文。文中，作者运用合法债权人权利及私人和公共信贷登记机构的数据，在120多个国家间进行跨国调查，寻找私人信贷的决定性因素。世行营商环境评估“获得信贷”指标由4个二级指标构成，分别是“合法权利指数(Strength of legal rights index)、信贷信息深度指数(Depth of credit information index)、信贷登记机构覆盖率(Credit registry coverage)以及信用机构覆盖率(Credit bureau coverage)”。DB2019报告显示，我国绝大多数指标排名逐年提升，部分显著提升，但其中“获得信贷”指标排名不理想，不升反降，由全球第62名跌至2019年的第73名，为近年最低点。因此，有必要对此进行反思和研究。

2 世行营商环境评估体系借鉴及运用：以“获得信贷”指标为视角

全面、客观、动态地评估营商环境，有利于建立科学的行政运行评价体系。2018年我国开展营商环境评估以来，加快推进“放管服”改革，营商环境明显改善，尤其在营商环境评估方面也作了一些有益的探索和尝试。本文以西部Y省为例，就世行“获得信贷”指标的运用与实践进行分析。

(1)评价任务的安排。国内开展营商环境评估，通常由省级发展改革部门牵头，以招投标的方式，选定第三方评估机构承办评估任务，对地市级开展评估，有的延伸至县级。

(2)指标体系对比。目前，国内各省(自治区、直辖市)开展营商环境评估尚无一个统一的模式，除了部分地区，如黑龙江等少数地区开展了地区性的指标体系构建外，大多数地区仍借鉴或采用世行评估模式。为适应国内外差异，Y省第三方评估机构在实际运用中对评估指标作了一定的调整。如，将“获得信贷”指标调整为5个维度，即“合法权力度指数”“信用信息深度指数”“中小微企业申贷获得率”“中小微企业贷款利率平均水平”“企业融资便利度”。调整后的指标体系更全面、客观，如新增“中小微企业申贷获得率”“中小微企业贷款利率平均水平”能够更直观地看出一个地区企业融资难、融资贵问题的改善情况。“企业融资便利度”更倾向考量一个地区政策协同作用情况，以及贯彻执行政策的能力和水平。与此同时，为克服世行仅以行业律师、法官、会计师、学者以及部分官员等作为调查对象，较难覆盖到所有经济体的代表性企业，难以捕捉到企业家的切身感受这一局限，Y省第三方机构增设了企业问卷，一定程度上弥补了世行模式的不足。

(3)运用实践效果及存在问题。显而易见，省级政府引导开展的营商环境评估工作，极大地推动了地市一级城市营商环境的改善。各政务服务部门通过“一窗通”办事、“一站式”服务、“一日办结”、“让数据多跑路，让企业少跑路”等手段，大大压缩了办理时间，简化了办事环节，公平、透明、可预期的营商环境逐步形成。然而，由于我国营商环境评估工作刚起步，评估过程中仍存在诸多问题应予关注。一是指标设定未考虑权限层级的情况。如，“合法权力度指数”的评价更加重视国家层面的立法及完善情况，对于省级以下城市多为执法层面，导致该部分的考量结果有效性降低；对“信贷审批流程、时限”的考量，企业问卷反馈该问题较为集中，而现实情况是，地级城市银行分支机构信贷审批权限大多上收，县一级行政区域权限基本为零，但考量结果(扣分)记入到地市或县一级。二是指标设定未考虑区域差异的情况。“合法权力度指数”中关于“动产担保的统一登记”评估内容，目前全国只有北京、上海、重庆、天津四个城市具备评估条件，通过这个统一公示平台，这四个城市可以便利做仓单存货、原料、生产资料、应收账款等为质押品的融资，因为仅有该四地政府委托征信中心做登记。三是部分指标设定仍较为粗放。如，“中小微企业申贷获得率”，该指标的分母中，即本地区当前中小微企业总数量中包含了无融资需求的企业，较难反映出真实的获贷率。又如，“信用信息深度指数”中有几个问题易引起歧义，其中，有四个指标问题“是否公开XX信息”，未对“公开”作释义说明，不同的理解会出现不同的得分结果。四是对企业开展问卷调查的方式，受样本和被调查者主观影响较大，如，企业常常把“贴不到息”归咎于金融系统，况且没有通过客观指标验证，或专业部门综合研判等方式进行核实，问卷调查准确性、真实性的校验，其公正和真实程度有待加强。此外，对于基层评估过分强调考核，也有悖于李克强总理强调的“营商环境‘评价’体系不是‘考核’体系，而是要树立一个标杆，让各地区各部门主动作为，照着标杆去努力”的初衷。

3 结语

中国经济发展区域差异较大，营商环境评估既要借鉴国际经验，也要充分考虑中国国情。本文有以下几点建议：一是营商环境评价需要考虑国际范围的可比性，对标先进，找到差距。同时，也需要考量中国自身的实际情况，比如对营商环境评估不能只考虑立法，更重要的是评估执法的力度；不仅看政策的制定，更要看政策的实施，以及部门之间的协调。二是创新评估方法，将主客观指标相结合，通过企业回访等方式，进行准确性、真实性校验，克服被调查者主观意愿影响，保证评估结果的公正准确。三是地方自评与第三方评估相结合，保证客观公平。单纯的地方自评不利于评价结果客观、公正，而单纯依赖第三方，则容易出现因第三方专业水准、职业素养等因素导致的误判、错判。四是综合考虑不同地区之间，以及同一地区不同年度的可比性。此外，对于基层评估应弱化考核，回归到李克强总理强调的“营商环境‘评价’体系不是‘考核’体系，而是要树立一个标杆，让各地区各部门主动作为，照着标杆去努力”的初衷上来。