武平集体林权制度改革经验与发展研究

温映雪 黄秀玲 刘伟平

（福建农林大学经济学院，福建 福州 350002）

党的十九大强调到本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标。林业是推动我国绿色发展、可持续发展的发动机，是生态文明的主体，是生态文明建设中的重要内容，林业发展决定了我国的生态安全。2017年5月，习近平总书记对福建林改作出重要指示，指出“深入总结经验，不断开拓创新，继续深化集体林权制度改革，更好实现生态美、百姓富的有机统一，在推动绿色发展、建设生态文明中取得更大成绩。”早在2001年，福建省武平县就开启了一场林业发展的自我革命。2002年6月，时任福建省长的习近平专程来到武平调研，认为“林改的方向是对的，要脚踏实地向前推进，让老百姓真正受益”。习近平对武平的“林改”给予了充分肯定，作出“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”的历史性决定。由此，中国集体林权制度改革在福建拉开了帷幕。

一、武平集体林权制度改革经验

（一）以人民为中心，坚持党的领导

武平集体林地、林木产权改革工作领导小组一直由武平县委书记担任，各乡镇、林业部门相应成立领导与办事机构，形成一级抓一级的关系网。各级林业部门充分结合武平林权改革实际工作，对档案资料进行了科学管理，做到妥善保管、存档有序，查找方便，并相应启动了“自留山”“林权证骑缝章”“林权证注销专用章”等一系列印章，保障工作留痕，有迹可寻。

武平县委、县政府始终把让老百姓真正受益作为改革的目标。把人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点。利用各类宣传手段，消除民众误解，调动群众积极性。由村民大会讨论制定有关利益、租用费用分配等方案，最终决定将资金主要用于分工、偿还债务、投资和森林管护。所有的决定经村民代表签字确认并公示。武平从实际出发制定了《武平县村级林权改革考核办法》，而捷文村则经村民代表大会通过了《村深化林地、林木产权改革实施方案》。在屋外，工作队员和农户一起深入林区，做到每一块山、每一片林心中有数。针对“三定”时期的历史遗留问题，以及“自留山”政策，以国家法律法规和政策为依据，公开地指导辖区内开展明晰产权与林权换发证工作，充满尊重群众的承包意愿，对群众满意的林地历史划分，给予维护和支持。

武平县正确处理好了国家、集体、林农三者的利益，充分发挥政府主导作用，依靠群众民主决策的关系，尊重承包经营者的选择，引导发展适度规模经营。

（二）以创新为动力，坚持机制变革

武平林改在稳定“谁造谁有”“责任山”等制度的前提下，林地所有权不变，仍归国家集体所有的背景下，商品林实行所有权和使用权分离，林木的所有权与经营权落实到户，根据不同的经营方式，农户可租赁林地，时长期限也各有差异，以便最大限度调动农户的积极性。对村委会统一经营的用材林、经济林、薪炭林及宜林荒地荒山进行改革，维护林权所有者合法权益，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有责利”的目标。

创新经营机制。武平率先提出“山要平均分、山要群众自己分”的林改方案；明确所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，允许林农在不改变林地用途的前提下，依法对其所拥有的林地承包经营权和林木所有权以转包、出租、转让、抵押以及股份合作等形式进行处理。创新服务机制。武平县重点关注林业科技服务，实施人才培养工程，突出林业科技服务队伍的理论素养和技术优势，通过林业科技服务云平台，不断提升科技在林业产业发展过程中的影响力，解决了许多生态建设和林业产业发展过程中的问题。除此之外，武平县在林权纠纷调解和执法、林业管理模式等方面，因地制宜、与时俱进，不断创新探索现代林业发展之路。创新监督机制。为确保集体林权制度改革的质量，运用听取汇报、政策法规执行检查、林权登记发证质量检查、村民访谈等方式以及改革面积完成率、林权申请登记指标、林权发（换）证指标，林权证发（换）工作质量指标，林权改革质量等指标作为村集体林权制度改革检查验收的重要衡量工具，保障改革工作落实到位。

（三）以绿色为路径坚持生态道路

武平县根据森林的不同发展需求，采取不同的管理方式，特别注重生态公益林和重点区位商品林改革。

生态公益林改革。第一，武平进行生态公益林承包管护试点。为保护生态公益林森林资源，在生态公益林承包管护中，武平对生态公益林管护体制改革依法进行，规定要求林木权属不得转让、林权性质不得改变，管护责任明确、承包合同严密、生态林承包管护条件和程序严格执行。第二，护林员管理。武平县对生态公益林护林员管理制度改革，改变过往护林员只“护”的职能。新的护林员同时拥有生态护林员、扑火队员、林业技术人员三重身份。按照乡镇公开选拔、林业站管理、村级监督模式，并严格考核确保“山有人管、林有人护、火有人防、责有人担”。专人专岗加强了生态公益林保护，促进生态公益林持续生长。第三，重点区位商品林改革。2015年，武平作为全省确立的7个试点县之一，开展重点生态区位商品林赎买工作，以有利于保护重点生态区位的森林资源和生态环境作为出发点，在自愿和公开的基础上，遵循起源优先、树种优先、价格优先、区位优先的“四优先”原则，开展重点区位林地的保护，率先探索商品林赎买，在保障农户收益的前提下，让重点区位商品林更加突出其生态效应。

（四）以发展为目标坚持和谐共生

武平县坚持人与自然和谐共生，经济效益和生态效应“双实现”，确立了既要生态美，又要百姓富的改革导向，逐步深化集体林权制度改革。

要想百姓真正和自然和谐共生，就必须确保百姓最根本的经济效益。为调动林农生产积极性，在保证生态效应实现的同时，为深化集体林权制度改革，切实解决林业回报周期过长、生产成本过高的问题，保障农民的根本收益，武平重点关注林权抵押贷款问题。2013年，武平在“林改第一村”捷文村率先开展林权抵押贷款试点工作，将农户的个人信用与林权抵押相结合，采取可循环的小额信用贷款，维持巩固林农生产现金流。随后，武平县全面开展林权抵押贷款，在贷款程序、违约处置、监督管理上都有明确的规章制度。2015年，武平结合自身发展需要，为培育多元化林业投融资担保机制，提倡农村林权抵押贷款村级合作社发展，确保林农增收和经济发展。2016年，武平陆续出台优惠扶持政策，根据银行实际发放贷款额，对村级担保合作社进行工作经费奖励，鼓励村级担保合作社持续、快速、健康发展。2017年，武平推出“惠林卡”，专门为从事林业生产活动的农户提供专项资金。在林权抵押贷款的推动下，林地和林木可以直接抵押，资本突破了地区和时间的约束，实现“林农下山、资本上山”。

二、武平集体林权制度改革经验的重大意义

2001年10月，武平县万安乡捷文村村委会制定了“集体林地、林木产权改革实施方案”，即为最早的集体林权制度改革方案，该方案把集体林均山到户，并颁发了全国第一本新版的林权证。其实，这场改革是现实问题倒闭出来的。彼时武平县林业正陷入保护难、管理难、投入难、发展难、收益难的“五难困境”。

保护难，武平森林资源丰富，家家户户都想占森林的“便宜”，林农偷偷到集体林上砍几棵树的事情时有发生。管理难，林农对林地没有处置和收益的权利，所以“隔岸观火”“搭便车”的事情时常发生。投入难，林业发展周期性太强，在造林育林的初期，需要对林地进行一定程度的投资，对于单个家庭而言风险太大，没有林业发展资金的投入，更没有相关的配套资金来源。发展难，林业投入不足，产业难以兴旺，林业产业发展无法得到有效保障，林地林木生产质量不高、林业产业发展动力不足，产业发展陷入了停滞。收益难，在实行集体林统一经营的年代，林业部门制定好一个价格，向村里采购，俗称山价款，但是这笔钱大部分都归为集体所有，分到农户手里之后，林农实际到手的收入并不多，农户从林地无法获得收益。

（一）武平“林改”经验对于深化集体林权制度改革具有深远影响

党的十八大以来，习近平总书记高举改革开放旗帜，对全面深化改革作出了一系列重要论断与重要的部署。习近平总书记指出，“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］全面深化集体林权制度改革是全面深化改革的重要内容。党的十八大报告明确提出“健全国有林区经营管理体制,完善集体林权制度改革”。［2］过往武平“林改”发展的“五难”问题，根源还是在于森林管理、乡村治理、林业产业制度的不完善。在经历了“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的改革之后，武平的集体林发展已经发生了翻天覆地的变化，问题在哪里，改革的方向就在那里。武平先后被评为全国集体林权制度改革先进典型县、全国绿化模范县，国家集体林业综合改革试验示范区。武平“林改”的一次次大胆尝试与突破对于新时代进一步深化集体林权制度改革具有深远影响。

（二）武平“林改”经验对于林业产业发展具有重大意义

“森林是水库、钱库、粮库”，根据武平历年统计年鉴显示，武平县GDP由2001年的20.13亿元到2017年225.49亿元。2019年人均收入比2001年增加56884。武平积极探索林业产业链整体发展提升。三次产业结构之比由2001年的36.3:32.5:31.2转变为2019年的13.9:43.4:42.8。武平县捷文村作为“全国林改第一村”，人均收入由林改前的1600多元提高到15430元，其中林业收入占42.1%。武平拥有丰富的林业资源，是全国南方重点林区县之一，过往许多林业经营者直接到武平采购林木，武平林业因缺乏第二、第三产业的支撑，一直处于林业产业金字塔的“底部”。随着，挡风岭万亩合作经营基地、梁野仙蜜养蜂合作社、云礤森林人家等森林衍生产业的建成与发展，武平不断丰富林业产业框架内容，探索出了一条林业产业现代化发展的道路，为我国县域林业产业发展打造“武平模板”。

（三）武平“林改”经验对于新时代生态文明建设至关重要

“绿水青山就是金山银山。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的千年大计，是实现中华民族伟大复兴的重要战略任务。”［3］林业是生态文明的主体，林业发展水平决定了生态文明建设的成效。武平“林改”带来巨大生态效应，森林资源增长显著。林改以来，武平县造林面积71.5万亩，年均造林面积翻番，森林覆盖率达79.7%，造林主体已经由过往的林业，转变为90%以上都是林农和各类新型经营主体造林，“来武平，我氧你”已经成为武平绿色旅行的一张名片，武平的“林改”经验，已经使其成为我国是生态文明建设的排头兵，对于新时代不断加强生态文明建设至关重要。

2018年1月15日，习近平总书记对捷文村群众来信作出重要指示：“得知通过集体林权制度改革，村里的林子变密了，乡亲们的腰包变鼓了，贫困户们也都脱贫了，感到很高兴。希望大家继续埋头苦干，保护好绿水青山，发展好林下经济、乡村旅游，把村庄建设得更加美丽，让日子越过越红火。”

三、当前武平集体林经营发展困境

（一）采伐期延长与林权期限的矛盾

当前，武平县的造林大户多为林改初期鼓励造林时，大面积开荒种植人工林的林农，经营类型以杉木中径材为主。根据造林时的政策规定，一般杉木的主伐年龄为16年，该批林农在2019年前后本该获得采伐许可，获得造林、营林收益。根据现有的采伐政策，一般杉木、马尾松主伐年龄提高，导致林农的生产投入无法按照预定期限得到有效回报。更为严重的是，主伐年龄延长后，致使林农无法在其所种植林地的林权期限或承包合同限制内获得采伐许可，而当林木到达主伐年龄时，林地已经不属于造林时的林农，林木权归属容易发生矛盾，林农十多年的经营可能付之一炬，使其对营造林前景失去信心。

（二）劳动力老龄化，造林意愿低

闽西地区由于长期经济发展相对贫困，地方人口结构凸显劳动力老年化问题，外出务工、城镇化加速，因为工作强度的原因，使更多的农村青年选择非农林就业。目前，武平县的林业生产主要依赖50多岁的中老年劳动力，整体素质偏低，劳动能力和水平有限，不利于林业生产技术的推广和应用，营林服务已经出现了比较明显的断层。目前，市场该批劳动力的年龄已高达60多岁，如果没有年轻的劳动力回村从事林业生产，则会出现十分严峻的劳动力缺失问题，劳动力成本上升、劳动力效率低下导致林业大户造林、营林的积极性持续下降。

（三）林权流转限制大，条件过于苛刻

林地有效流转是实现林业规模经营、集约经营的重要途径，也是深化林权制度改革的基本目标，龙岩市根据《森林法》《森林法实施条例》《林木和林地权属登记管理办法》《福建省林权登记条例》《中华人民共和国林权证》等，对林地流转的办理规程进行了明确规定。林权流转的程序复杂、材料繁多，从流转前的审核批准到流转后的经营利用都设置了一定的限制条件，这种复杂的流转过程，增加了林地流转的交易成本，加上农户自身知识水平、经济条件等限制，使得林农在流转问题上时常望而却步。在这种困境下，迫使一些林业大户为了实现规模经营，不得不采取私下林地流转的行为，这种行为影响了林地交易市场价格机制的实现，严重阻碍林地流转。

（四）造林炼山受到限制

造林之前的炼山已经成为我国南方地区营林的重要方式之一。近年来，福建省出台了一系列关于绿色营林、科学营林的政策措施，全面禁止炼山造林。武平县林业局积极响应不炼山造林政策，但在这一政策执行过程中，也产生了一些问题。目前，福建省尚无能力大规模用大型设备代替用火来清理山场，大面积造林地用手工清理，劳力和时间都是大问题，用化学除草剂也会造成环境污染；不能炼山，不仅大大增加了造林成本，又降低了清理效果；人工清理而没有炼山的林地，不仅会遗留大量的杂草杂木，影响林木的种植；而且杂草杂木腐烂，容易滋生虫和白蚁灾害，严重影响造林后林木的生长。

（五）阔叶树暂伐，杉木抚育间伐指标受限制

全面暂停采伐天然阔叶林的政策，存在着一些不合理的地方，天然阔叶林多是杂木，且林木生长质量较差，本应该在劈山时把杂木砍掉，以便更好地造林。但是，暂停采伐政策，导致树种过于单一，林木病虫害增多，不利于林木生长，也不利于林分质量的提高。

此外，杉木抚育采伐的指标也受到了一定程度的限制。目前杉木一般种植200—240株/亩，通过3年抚育后，在第四、第五年时，需要间伐，间伐后即可收回部分成本。但是抚育间伐指标受限制，抚育间伐困难。一方面，农户无法通过抚育间伐收回成本，使得造林资金链断层，农户营林生产步履维艰。另一方面，间伐是营林生产的重要环节，指标受限制林分质量难以提升。

四、武平集体林权制度改革发展对策

18年来，武平探索中国林改，充分尊重农民的意愿，创造出了许多好的经验做法，许多举措在福建乃至全国都是首创，开辟了山绿、业兴、民富多赢格局。如今，武平在林改中出现了一些新情况、新问题。改革不可能一蹴而就，武平要继续按照习近平总书记指示要求，从最广大人民群众的根本利益出发，发现问题、破解难题，为“新福建”的建设增添“绿色”砖瓦。

（一）构建林业管理服务新模式

1.保护区参与式管理新模式

武平拥有国家级自然保护区——梁野山，保护区建设依然要考虑人民的生活水平提高的问题，单独依靠地方政府的财政支持是远远不够的，人民的收入从哪里来？今后怎么提高？2017年，中办、国办印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，其中强调鼓励以农户家庭经营为基础，这一点与梁野山内的“云礤人家”经营的思路“不谋而合”。武平应利用梁野山保护区内“森林人家”目前取得的先发优势，在保护区的缓冲区和实验区继续探索依靠森林人家等形式的生态旅游，将绿水青山转变为金山银山。

2.改革森林采伐指标制度

林木的主伐年龄和采伐指标可以限制，但是不能一刀切，应该根据林木的实际生长情况进行适当调节。虽然是同时种植的林木，但由于受到水源、土壤、气候和经营方式等各方面的影响，其生长情况存在一定的差异，在采伐时进行区别对待，不仅能使林农获得更多收益，也更有利于维持生态平衡。

在采伐制度上，“一刀切”的方法会极大地打击农户的造林积极性，进而抑制林业生产。因而，应建立经济效益和生态效应实现均衡的采伐制度。一方面，增强采伐指标的科学性。对林农的林地信息进行建档立卡，根据实际的闭郁度和成熟度向林木成熟度高的林地倾向，满足林地间伐和主伐需求。另一方面调节采伐指标灵活多样，对于流转或承包快到期且无法再继续经营的林地，要给予林农一定额度的采伐指标，降低林农经营风险，满足林农资金周转需求。

3.完善林地流转手续

目前，武平已经通过较为完善的林地流转体系，培育出一大批林业大户。但依然存在流转的范围较少，流转的信息不对称以及流转的成本较高等一系列问题。武平必须完善现有林地流转平台的建设，建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转的要素市场，实现流转信息化、网络化，提高农户对林地的投入和集约化经营水平。实现林地的规模化经营，发挥林业生产的规模经济效应。

4.构建灵活炼山制度

通过使用火的方式直接炼山是一种低成本、高效能的营林手段之一。但是，武平也曾经是水土流失的重要地区，利用火的方式炼山将造成严重的水土流失、各种养分的损失和土壤结构的破坏。因此，武平对待炼山制度不能一刀切。要严格制定炼山的标准条件和审批制度，使炼山造林真正纳入法制化轨道，对于可以使用炼山手段的要进行科学管理，要特别注重炼山时期的选择，要规范、有序地进行炼山。

5.健全森林抚育制度

首先，做好森林抚育的监测工作。对现有的森林资源进行清查，科学地收集森林资源数据，并及时进行动态调整，对于不同生产状况进行相应评估与分析。其次，提高抚育补贴。提高补助标准，并考虑森林生长实际情况、森林抚育的不同类型，分类指导、分类补助，对于连续悉心经营连续抚育的林户相应调高补贴标准。最后，充分发挥营林服务组织的规模化、专业化优势，统一操作规程和技术标准，有效保障抚育施工质量，提高工作效率，降低林业生产单位用工成本，实现集约化生产。

（二）创新林业投融资支持渠道

1.探索金融合作形式

武平应该积极探索金融合作新形式，吸引更多的资本参与林业发展。据调查，大部分农户手中有闲置资金但缺乏合理的投资渠道。武平可尝试新的村集体合作形式，以小组或村为单位成立林业发展基金，林农以相应的森林资源作为抵押物向基金贷款。一方面盘活农户闲散资金，另一方面激活森林投入。也可以引入农信社、政府作为第三方合作，不断在林业发展参与者之间构建稳固的互信机制。

2.建设森林生态效应补偿基金制度

武平捷文村是“中国林改第一村”，该村主要以公益林为主，要想在新的阶段继续实现“百姓富、生态美”的目标，应该考虑建设森林生态效应补偿基金制度，多渠道筹集资金进行补偿。利用武平近年来经济高速发展的资金优势与全国林改会议之后的政策优势，建设森林生态效应补偿基金制度。第一，政府主导的财政投入，提高森林生态公益林等林地的补贴，调动林农的育林、护林积极性。第二，遵循“谁受益，谁补偿”的原则，从其他高污染、高排放的行业收取部分资金，拓宽资金来源。第三，探索下游地区对上游地区的补偿方式，完善森林生态补偿金的来源渠道。

3.健全森林保险制度

周期长、回报慢、风险高是制约林业经营发展的重要因素，也是许多商业保险业务不愿意覆盖山林保险的原因。现有的山林保险险种少、覆盖面小、保险条款较为苛刻，不利于林业从业者分散和转移经营风险。武平可从以下三个方面尝试健全森林保险制度。一是不断扩大保险的范围从单一的火灾险扩大到自然灾害、病虫害等方面，增加林农风险抵抗能力；二是针对经济林经营的保险问题，可引入一些商业保险公司进行定点尝试，对部分经营状况较好的林地进行经济林保险尝试。

（三）丰富生态文化传播新内容

1.弘扬绿色发展理念与林改精神

2019年的林改，让群山变“绿山”、林农捧“金山”、发展有“靠山”，进入林改新的阶段。武平应该继续发扬敢为人先的创新和探索精神，牢固树立绿山青山就是金山银山的绿色发展理念。充分利用电视、广播、文体活动等形式，倡导社会成员将理念与精神贯穿于自身所从事的一系列经济活动中。要保证全社会成员在林业生产和发展的过程中，都能正确处理经济与环境的关系，强化保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念、改善生态环境就是发展生产力的理念。“让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山。”［4］

2.强化森林保护法律意识

强化森林资源保护法律意识。如今，我国已经明文禁止了在保护区内从事采伐、放牧、捕捞、电鱼、采药、开垦等一系列活动。这对于很多林业从业者来说会有一定的损失，但是相关法律法规确实是保护自然多样性的重要手段，因此应该提高森林资源保护意识。强化森林防火法律意识。要想使得绿水青山变成金山银山，就必须做好防火工作，将森林防火意识和法律法规深入到林区每一位农户心中。强化森林绿色发展法律意识。生态旅游正成为社会中一项重要的休闲方式，这类人为活动可能给林区生态造成一定的破坏，农户要遵守相关的建设法规，在保护生态环境的前提下，有序地开展生产经营活动。

3.加强森林经营技术培训

武平应加强森林经营技术培训，针对武平现在的森林经营状况，主要做好以下几个方面的技术培训：一是进行森林经营技术培训，不断提高营林水平，特别是要对一线的林业服务人员进行技术培训，统一森林抚育技术标准和要求。熟练掌握间伐强度、采伐木选择等技术要领和操作方法，提高森林抚育水平。二是进行森林生态旅游培训，旅游的消费群体主要还是以年轻人为主，而“森林人家”的经营者又以中老年人为主，武平需请专业的旅游从业人员来进行规划，了解消费者的偏好与理念，规范经营，提升经营水平，吸引年轻人返乡创业，增加农村活力。三是普及林业机械化技术的使用。目前，武平林业发展的很大一个制约因素就是劳动力问题，农村劳动力的成本高，而且老龄化严重。因此，森林经营技术培训要促进劳作专业化水平，提升林业机械普及度，降低单位面积劳动力的投入成本，提高林业生产的效率。