晋中市农村宅基地情况调研报告

□逯 锋

（山西省农村经济经营管理站 山西 太原 030000）

农村宅基地是保障农民安居乐业、维护农村社会稳定、促进农村经济发展的重要基础。为了解现阶段农村宅基地管理和使用中存在的问题，为农村宅基地管理建言献策，对晋中市榆次区、昔阳县进行调研。

1 基本情况

1.1 榆次区

榆次区国土面积1 318 km2，平川、丘陵、山区各占1/3，耕地面积4.67万hm2，村庄面积0.64万hm2；下辖6镇4乡1个社服中心、286个行政村（含7个撤村未转居村），9个街道、71个社区；总人口67.2万，其中农村户籍30.6万人（其中农村常驻人口14.8万）、户数11.9万户，人均耕地面积0.06 hm2。截至目前，榆次区农村宅基地共发放《集体土地建设用地使用证》81 259宗，其中2002—2016年发放5 469宗，全区农村宅基地面积2 924.31 hm2。

1.2 昔阳县

昔阳县面积1 947 km2，基本为丘陵、山区，共12个乡镇，村集体经济组织成员179 764人、70 263户，人均耕地面积0.16 hm2，全县共有宅基地6 073万宗，面积约2215.4 hm2。2010—2019年，全县共审批宅基地1 111宗，面积约11.7 hm2。1986年、1993年、2000年进行了3次农村宅基地确权登记发证工作，目前全县农村宅基地登记发证率为24.8%。

2 存在问题和困难

2.1 未批先建较多

调研中了解到，榆次区自然资源部门对村庄布局有整体规划，但是规划中的宅基地几近枯竭，所以近10年榆次区无法批准个户宅基地申请，而农民有建房需要，所以存在未批先建、少批多建、先占先盖情况。当地村里具体做法是：符合申请条件的村民向村集体或者村委会申请，村里收取部分费用，直接批准建房，缺乏有效规划。昔阳县在2010年对全县进行乡村集中规划，因为与保护耕地红线政策相悖，规划同样执行落空，近10年只批准少量宅基地申请。

2.1.1 供需矛盾一直存在

在榆次区农村土地价值高，0.006 hm2地价值几十万元，基本没有退出的宅基地，需求反而逐年增大，供需严重不平衡。

2.1.2 职能履行不充分

调研中发现，市、县两级自然资源部门和农业农村部门工作没有实质交接，相关职能移交仅停留在文件移交，政策、队伍和相关配套机制都没有有效移交对接，以至于不能有效开展工作。自然资源部门负责的宅基地调查发证工作尚未全部完成，历史遗留的宅基地矛盾纠纷问题也没有完全妥善解决。

2.1.3 户籍管理与宅基地审批互为前置条件

虽然两部委要求做好宅基地与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件，但是调研中发现，2015年之前部分乡镇要求申请户口需结婚外还要有宅基地，而申请宅基地又必须有户口，客观上申请宅基地不能成行，所以农民只能私自建房。现在这种情况已经不存在。

2.2 普遍超标使用

一户多宅、超标准使用宅基地等情况普遍。除因继承、受赠等合法形成的一户多宅或者超标准使用外，其他宅基地超标情况应及时依法依规纠正。但现实却最多是罚款，而且基本不执行，更不用说按照法律拆除、恢复原状。造成这种现象的主要原因如下。

2.2.1 缺乏法律意识

建房村民本着法不责众的心理。村委会、乡镇和县级主管部门消极认可既定事实，而不是积极监督和阻止。

2.2.2 缺乏执法权限

调研中，部分乡镇干部反映，对于这些违反宅基地法律法规的行为，乡、村两级和自然资源部门都没有执法权，只有法院有执法权，但是法院管辖后，这种事件往往是不了了之。

2.2.3 缺乏主动作为

在异地搬迁、增减挂钩及建设农民公寓集中安置工作中，没有有效监督建新拆旧、建新腾旧，造成事实上的一户多宅，没有很好落实土地“增减挂”政策。

2.3 缺乏退出机制

随着人口增长和生活水平提高，为了增加家庭收入，让子女接受更好教育，改善生活品质，大量偏远农村人口迁移到城中村、城郊村，原村落日渐成为空心村，出现大量闲置宅基地和闲置住宅。宅基地退出机制不完善，这些进城落户农民在城镇中有住房，村里宅基地也没有腾退。新增宅基地需求的农户提出申请后，只能批准新的宅基地。因历史原因或者继承、受赠等情况形成的一户多宅也基本没有退出。调研中发现，在榆次区宅基地极度紧张的情况下，调研的4个村中有3个村存在一户多宅现象。这就造成一方面农村人口不断减少，另一方面农村住宅却不断增加的现象。退出机制难执行有以下几方面原因。

2.3.1 农地仍是进城农民的最后保障

多数进城农户始终认为，只要在农村老家有块宅基地，在城市生活不下去还可以回乡种地，有个安身之所，这是他们的一份保障。

2.3.2 乡规民约仍是重要考虑因素

在昔阳县调研了解到，有2个偏远村子现在总共只有3位老人，一旦老人去世，这2个村子将成为事实上的“无人村”。村里现在有不少住宅坍塌2年以上，但是集体仍不能按照程序收回其宅基地使用权，因为按照乡土观念，这仍是原宅基地使用权人的“私产”。如果出现工矿占地、修路架桥等公益事业，这些平时基本无法盘活的“沉睡资产”就成为原宅基地使用人主张经济利益的“摇钱树”。

2.3.3 没有资金退出成为根本制约

有偿退出需要配套资金支持，但是成为空心村的这部分村本身没有产业基础，集体资产不能变现，大多不能吸引工商资本，所以有偿退出费没有来源，只能依靠政府出资。

2.3.4 同地不同价是有偿退出机制的障碍

即使有意愿退出宅基地的农户，政府支出补偿资金时，因为补偿机制不一致，特别是对比同等自然条件和经济条件相邻地区的较高补偿后，农户退出意愿会受到很大影响。

2.4 存在私下买卖现象

在城郊区或者城中村，土地开发房地产是一个普遍现象，这就催生了大量“小产权”房。部分山区丘陵农村气候条件好、自然人文景观佳、交通相对便利，进城农户会把闲置住宅私下卖给别人，对外称是合法“出租”，客观上形成城里人拥有农村住房的情况。形成这种情况的原因如下。

2.4.1 土地开发是农村集体收入的重要来源

虽然农村产权制度改革基本完成，农村开展“三变”，但是土地收益几乎是农村集体收入的唯一来源，要么出租土地，要么建设开发，其中利用宅基地开发房地产是最主要的手段。

2.4.2 农村宅基地已经成为农户财产性收入的主要渠道

进城落户农户明知不能买卖农村宅基地，但是为了增加收入，在对方出价合适情况下，仍会选择将宅基地卖出。

3 经验做法

3.1 建设农民公寓，缓解人地矛盾

人地矛盾是形成农村宅基地问题的主要原因。各地普遍采取节约集约利用宅基地的方式解决这一问题，特别是城中村、城郊村、异地搬迁村，采取这种方式是村民比较能接受的。村集体统筹集体建设用地和部分闲置宅基地，建设农民公寓或农民住宅小区等，进行集中安置。晋中市榆次区东郝村新建3栋6层村民住宅小区，解决了108户村民住宅紧张问题。

3.2 发展康养文旅，盘活空宅闲地

部分村落自然和人文条件适合发展康养文旅，部分村集体引导村民将闲置宅基地和闲置住宅出租，打造生态养老、农家乐旅游等乡村产业。昔阳县大寨镇孔家沟村借助返乡创业机会，招商引资400万元，租赁开发29间闲置窑洞，1孔窑洞租赁价格500元/年，出租户年收入因此多增加财产性收入1 500元。同时，昔阳县投资800万元将道路、下水等基础设施修缮完成，将孔家沟打造成为昔阳县康养旅游的“名片”，成为盘活农村宅基地的代表。

4 对策建议

4.1 扎紧口子，多种措施去库存

建议今后暂停宅基地审批，引导偏远农村闲置宅基地在本集体经济组织成员内流转。另外，对农村宅基地需求较大的地区，通过统筹现有宅基地和建设用地，建设农民住宅小区，消化宅基地需求。

4.2 加强管控，一张蓝图管到底

加强规划制定和普法宣传，严格执行规划与耕地保护政策。不能姑息纵容违法违规行为，惩处措施要落实到位。另外，建议自然资源部门加快编制实用性村庄规划，加快农村宅基地确权登记发证工作，让农村宅基地建设有充分依据。

4.3 分类指导，合理处置闲置地

研究制定退出宅基地和有偿使用超标宅基地的相关规范，对符合退出条件的应引导其依法有偿自愿退出。偏远农村可以充分利用“增减挂”政策，对空心村或连片废弃宅基地进行合理开发利用。退出后的宅基地尽量还耕种植粮食，确实不能还耕的，可以还林还草。城郊村适宜进行乡村旅游等农村第三产业开发的，引导其发展乡村休闲观光旅游，但一定要严控，不能超出宅基地范围。

4.4 明确责任，充实力量保民生

要明确自然资源部门、农业农村部门的权责，做好职能移交工作。建议将关于宅基地管理、审批等相关职能和人员一并移交，同时两部门共同研究解决宅基地历史遗留问题的相关政策。另外，应充实基层农经管理工作队伍建设，建立健全农经工作体系，制订完善的工作机制，保持农经队伍稳定。