试论新时代国家治理现代化的内涵、结构、目标及要求

(贵州师范大学，贵州 贵阳 550025)

中共十八届三中全会指出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，是全面深化改革的总目标，同时也是对国家治理现代化提出的更高的目标和要求，“更是对改革开放历史任务的总体概括和提升，也是中国共产党人治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然。”①新中国成立以来，治理国家的重任就落在了中国共产党的肩上，如何借鉴和吸收世界治理国家的经验和教训，以及如何治理这个有别于世界上绝大多数资本主义制度的社会主义国家，是一件亘古未有的伟大事业。这就需要中国共产党带领全国人民在经济和社会建设过程中，总结经验教训，深入推进国家治理更上一个新台阶。

“国家治理”一词集合了国家、政府、市场、社会、人民等多要素主体在深化改革中的作用发挥，理论界不断深入探讨如何构建国家治理体系为议题的研究已经成为热点，甚至成为了中国特色社会科学构建的重要研究内容。因此党的十九大报告明确指出，要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会又进一步指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。”

1 国家治理现代化的内涵

1.1 马克思主义视域下的国家治理现代化的内涵

马克思主义基于辩证唯物主义的理论，认为，国家是特定生产力发展水平和属性的社会产物，是以生产过程中的法权关系为主体内容的经济基础之上的上层建筑。这里也可以看出，国家就是在生产过程中所建立起来的法权关系的社会体现，也就是阶级关系和阶级冲突的产物。

在国家的产生、运行和历史发展过程中，国家拥有政治统治和社会治理的双重功能，因此，马克思主义认为，在国家还没有消亡的时刻，国家依旧是贯彻和维护统治阶级的地位，建构和维护政治秩序，领导、指挥、管理、协调沟通阶级、阶层、集团、民族等方方面面关系，保证国家依照统治阶级的意志来运行。对于社会基本职能的承担，是任何国家的基本属性和职能要素。国家治理，不过是运用国家政权，使得这些属性和要素得以有机组合和有效实现。因此，国家治理实际上就是“统”和“理”的结合，也就是统治与管理的有效结合，共同作用。是国家为了实现安全、秩序、合法等价值理念的综合。基于马克思主义国家理论，无论是国家的统治还是社会的管理其目的都是一致的。就其对于国家政权和社会发展的意义来看，两者又是相辅相成的。在国家治理和国家的发展中，它们互为条件、互相确证，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”②

1.2 治理概念的内涵

从汉语词语的构成来看，治理是由 “治”和“理”构成的。要厘清治理的基本概念，就需要首先弄清楚“治”和“理”两个字的基本内涵的意义所在。“治”在新华字典中的解释有最基本的三个意思，主要是指：“管理，处理;整理;惩办”。“理”主要是指：“按事物本身的规律对事物进行加工、处置;对别人的言行作出反应”。从这两个字的汉语解释，可以发现就是要按照事物本身的规律对于事物进行处理、整理和惩办的过程就是治理的过程，是一种双向互动的政治行为，是不断提升国家、社会、企业、个人共同参与其中的政治措施。

作为政治学中一个非常重要的概念，治理从理论上讲，其有别于统治的概念，从统治话语到治理话语的转变，是人类政治文明发展进步的表现，同样也是人类政治发展的普遍趋势。从治理的内涵上来看，首先治理的参与者更加多元化，除了传统的政府以外，还有来自于企业、社会、居民自治等组织参与其中，这就将治理的参与者进一步扩大，同时也增加了治理的范围。治理范围的扩大势必影响到了治理内容的增加。从一定意义上来看，我们可以发现治理的参与者更加多元化的发展趋势，所带来的治理成果和治理的危机也是同时并存的。国家作为治理的中心，要在整个国家治理过程中发挥积极的推动作用，只有这样才能够有效地协调来自于政府、企业、社会、居民自治组织、公民之间的关系。

其次，治理的权力来源除了国家强制性的宪法和法律以及地方政府的管理条例以外，还包含着各种国家非强制性的契约、道德规范、村规民约等。社会的发展总是从“熟人社会”到“陌生人社会”发展的进化历程，这正是社会学家费孝通将中国社会分成了“熟人社会”——农村，“陌生人社会”——城市，两种社会类型。而社会规则的制定恰恰和社会发展的历程是呈现颠倒式的发展过程。在“陌生人社会”当中治理需要的是国家强制性的宪法和法律来维持治理的效果，也就是今天在城市社会生活当中一个非常重要的内容就是要在各种规则、法律、条文等制度框架下才能够生活。然而在以“熟人社会”为基础的农村来讲，社会治理往往是宪法、法律条文等这些成文的规定不能够发挥出治理的效果，而一些非强制性的契约、道德规范、村规民约等约定俗成的行为规范就能够在农村地区发挥出同宪法和法律的相等同的作用。这就是在治理的权力来源上，针对不同的地区和不同的区域环境，需要及时地调整治理的权力来源，只有这样才能够有效地发挥出社会治理的真实效果。

第三，从权力运行的视域上来看，治理是一种权力约束和管控。受中国长达2000多年的儒家传统封建思想文化的而影响，人们更多地所接受到的思想观念陈旧的封建“官本位”思想，这种落后的文化深刻影响到社会治理的效果。在中国传统的国家治理中，官和民的关系始终都是一种从上到下的关系隶属，这种从上而下的隶属关系，给国家的统治带来了较大的便利性。但是我们发现却不利于现代社会发展中的国家治理，由于国家治理是有赖于政府、社会、公民三位一体甚至更多的参与者参与其中的治理模式，这对于中国的传统社会的治理模式也是一种挑战。现代国家治理是多元参与的过程，这种多元参与的过程也是一种平行运行的权力模式，人们要在社会的不断发展过程中，接受并认可这种权力运行的方式。

第四，从治理范围上来看，治理的范围更加广泛，所涉及到的领域也相对较多，这里不仅有政府权力正常运行的内容，还有自下而上的监督体系，还有维护公共秩序的规章和制度，治理当中所涉及到的是政府、市场、社会、公民四者间的平衡体系。从统治的角度来看，统治只是涉及到单向的效果的考核，而治理就不同，由于其涉及到的范围更加广泛，涉及到的领域相对较广，更重要的还涉及到治理对象对治理主体的考核，也就是我们通常意义上所讲的自下而上的监督，这种自下而上的监督体系更难以建立起来，而且在建立的过程中所受到的阻力是相对较大的。在行政系统内部之前只是需要对于上级的监督进行负责任，而社会治理不仅需要对直接管理自己的上级部门接受监督，而且还需要对于自己所进行社会治理的下级进行监督和负责任，这就是在治理范围扩大的基础上，为什么要不断地将这种权力运行的监督体系进行健全和完善的过程，只有这样才能够让治理从传统的统治理念当中走出来，才能够真正发挥治理的真实效果。

1.3 国家治理现代化的时代内涵

从马克思主义理论的视域中，马克思恩格斯对于国家概念的认识是从阶级发展到一定阶段的产物，马克思恩格斯在分析资本主义国家的过程中，特别强调指出了政治统治在先而社会管理在后的这样一个次序。基于当代中国改革开放之前的国家治理状况来看，是重政治统治而轻国家的社会管理职能。前苏联过渡强调无产阶级的专政，过渡强调阶级斗争的重要性，是对于国家职能的片面化理解，也就必然导致在治理的过程中出现偏差和失误的状况出现。改革开放以来，中国共产党汲取正反两个方面的经验教训，吸收借鉴一切有利于发展生产力的人类文明成果，不断地调整和改善国家治理的模式，初步形成了中国特色社会主义国家制度，这套制度，既提升了党的执政能力，也强化了国家的社会管理职能。从一定意义上来讲国家的社会管理职能的充分发挥就是国家治理的内涵所在。国家治理的过程是国家制度体系不断现代化的过程，同时更是社会政治、经济、文化现代化的过程，这本身就是政治现代化的重要体现。从国家治理的时代内涵分析可以发现，在当今时代国家治理的内涵至少包含以下五个方面的内容：“一是公共权力运行规范化;二是公共政策民主化;三是公共治理法治化;四是行政服务效率化;五是各级政府制度安排协调化。”③从以上五个方面的内容我们可以看出当今时代的国家治理的内涵是不断从凌乱到规范、从专制到民主、从人治到法治、从分散到系统的过程。国家治理中不断实现管理制度的规范，这里所讲的管理制度，就是指人们在现实的社会生活当中，“为了能够实现某种目标，积极引导、统领控制、协调而制定的社会活动和社会关系的规范体系。这个规范体系不仅保持着社会生活的有序进行，而且引导着社会发展的方向。”④从国家治理现代化的视角来看，管理制度的现代化往往是不发达的国家或者是相对较为落后的国家走向现代化国家的必由之路。邓小平曾经根据中国具体的国情以及当时国家的政治制度发展的情况提出了我国政治管理制度现代化的目标是：“其一，始终保持党和国家的活力;其二，克服官僚主义，提高工作效率”;其三，调动基层和工人、农民、知识分子的积极性”。⑤这三个目标的确立实际上是对国家治理目标的另外一种阐释，最终就是要体现人民的主体地位。在这里我们可以看到要进行民主化的改革就需要首先改革过分集中的政治管理体制，实行有效地分权。这种分权体现在了四个最主要的方面：一是党的组织机构和政府机构之间的分权;二是政府机构间的分权;三是中央和地方间的分权;四是政府和企业间的分权。解决好这四个方面的分权行为对于提升国家的公共治理和制度安排有着积极的推动作用，要充分地认识到分权的目的是为了让人民当家做主的目的性，始终将其作为改革的出发点和落脚点。

法治是国家治理现代化中最重要的环节，如果在国家治理现代化中缺少了法治，制度设计的再完美、权力分配的再合理，都不能够将其执行下去，这里就涉及到将国家的立法、行政、司法机构真正地具有宪法所规定的地位和权力，切实履行好其职责。社会主义市场经济的发展倒逼国家建立起与其相适应的各种制度、法律并随着市场经济的变化而改变。只有这样才能够有效地提升和促进社会主义市场经济的发展沿着法治化的轨道发展。最好对于政府而言最重要的内容就是要重视和加强立法工作，不断地在实践过程中改进和完善法律体系;切实贯彻司法独立的原则，严格法律程序;同时要提高执法人员的素养和能力，在执法的过程中还需要强化对于执法的监督和检查，做到对执法者有敬畏，才能有效地保障法律的正常实施。

国家治理现代化当中另外两个重要组成部分绩效和协调，是相互依存和相互促进的两个重要部分。国家治理现代化的最终目标就是要提升国家治理水平，最直接反应治理水平的就是要降低国家治理的成本，同时还能够将国家各级部门之间有效地协调起来。各级政府部门之间的有效协调，是有效降低国家治理现代化成本的一个有效途径，政府各级部门之间的工作对接有效地协调起来，不仅能将工作的效率提升起来，而且还能够有效地降低国家治理过程中所产生的成本，对于国家治理现代化中的绩效的好与坏有着较大的影响。

2 国家治理现代化的结构

从当前学术界对于国家治理的理论研究现状来看，可以发现对国家治理的结构逻辑大致分为三种具有代表性的研究方向：第一种研究方向就是以“统治风险和有效治理”为研究核心的研究框架结构，这里主要是包含了“行政发包制”、“中央治官，地方治民”与“帝国的治理逻辑”;第二种研究方向主要是以 “财政分权与地方增长”为核心的分析框架，这里主要是“地方分权式威权主义”与“项目制”;第三种研究方向主要是以“纵向博弈与横向竞争”为研究的框架，这里主要包括的内容有“锦标赛体制”“行为联邦制”与“压力型体制”。这三种国家治理研究的理论解释框架，从宏观和微观的层面对于国家治理的结构进行了较为详细地理论解释，都属于是从“中央到地方”和“国家到民众”的治理结构，这三种国家治理的理论缺少了中观层面的理论解释。如何有效地将国家意志、中央权威、民众的心理预期有机整合起来，这里就需要从意识形态的角度来进行思考。意识形态在国家治理的结构中所发挥的作用是什么?从中观的角度来看，意识形态恰恰扮演了这样的一种角色：将国家意志和民众的心理预期有机整合起来，在国家治理过程中充当了催化剂和媒介的作用。

国家治理结构的不同所导致的治理结果和治理的目标也完全发生改变，在中国的古代社会中主要是沿袭了第一种国家治理的结构方式：统治风险和有效治理的模式。其次就是以财政分权和地方增长的社会治理结构，这种社会治理结构在解决中国经济和社会发展的初期，特别是在二十世纪的九十年代到二十一世纪初期都发挥了积极的推动作用。这里的主要原因在于：二十世纪的九十年代改革开放进入到爬坡阶段，这一个历史时期要发展经济只能够通过财政分权的方式或者是地方经济增长的竞争模式来开展，地方经济增长主要是来自于不同地区的市、县之间的经济增长的竞争，这种社会治理的结构对于社会经济的增长的作用是巨大的，但是我们还要看到的是这种地区之间的经济增长的竞争最终导致的是一种对于环境、资源、土地等资源的浪费基础上建立起来的发展模式。经历这样的一个经济增长竞争的发展阶段之后，对于这种通过地区之间的竞争差距发展起来的经济，存在着一定程度上的不健康因素。无论是经济上还是社会管理上都出现了一定程度的不稳定因素，这就需要在这个基础上构建一种更加和谐的国家治理模式，国家治理结构发生转变就需要考虑到三个方面的因素：一是国家的意志是否能够得到有效地体现;二是社会治理的过程中是否出现和谐稳定的社会局面;三是公民个人方面是否能够得到有效地尊重，即公民的社会权益是否得到有效地保护。这三个方面的内容，都是今后在国家治理体系和治理能力现代化过程中需要着重考虑的内容，只有将这三个方面的内容都能够囊括进去，才能够实现国家治理体系和治理能力的现代化发展的目标。现代国家治理的目标就是要实现国家、社会、公民三个层面的有机统一，同时社会文明的程度还能够得到有效的发展。

3 国家治理现代化的目标

理解好国家治理的目标的前提是对于我国全面深化改革的总目标的基本内涵要有清晰地认识，这里我国全面深化改革的总目标的内涵包含着两个方面的重要内容，第一就是完善和发展中国特色社会主义制度。第二就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。“完善和发展中国特色社会主义制度”，不仅规定了中国特色制度模式的方向，而且还界定了国家治理现代化的方向和立场，不能够走西方国家的民主和法制化道路，这也正如习近平总书记所指出的，“改革开放是有方向、有立场、有原则的，……决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，有些不能改的，再过多长时间也是不改。”⑥

从国家治理的目标上来看，主要体现在以下四个重要的方面：第一就是要始终确保改革开放的正确方向。方向是革命和建设的压舱石，方向出现问题改革开放的所有成果都将付之东流。从当今的中国社会的改革现状来看，尽管取得了举世瞩目的辉煌成就，但是对中国改革开放提出质疑的杂音依旧不断上演，如何在全面深化改革的过程中，特别是在国家治理的过程中有效祛除这些杂音和质疑，这就需要在国家治理过程中坚守中国特色社会主义制度的根本方向。邓小平同志讲，“改革是对社会主义制度的完善，是健全党的各项制度。”从“完善”和“健全”的角度来思考改革的目标，国家治理就是向着改革的目标不断前进的过程，既不能让改革没有成效，又不能在改革的过程中出现大的风险。这就对中国继续深化全面改革从源头上进行了定位，这就是要沿着中国特色社会主义道路这条既定的目标，不断完善社会主义制度和健全我国社会治理的各项具体制度体系。

第二使制度更加成熟定型。依据中国特色社会主义制度这个根本性框架，在这个根本性的制度框架范围内，我们国家还有很多具体制度需要不断完善和健全，这就需要在坚持中国特色社会主义制度的前提下，通过国家治理的方式来完善各项具体制度，从而有助于推动中国特色社会主义制度这一根本制度的不断完善和发展。邓小平曾指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”⑦邓小平同志，对于中国的改革和发展所进行的定位在今天依然指引着中国特色社会社会主义事业进步和发展，他看到了社会主义的改革和发展是不断完善的实践历程，正如恩格斯所说的那样：“我认为，所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”⑧特别是在党的十八届三中全会以后所指明的：要在一些重要和关键领域取得决定性成果，这就需要不断地提升国家治理体系和治理能力的现代化，逐步地由过去粗放的治理模式到精细化治理模式的转变，从“管理”到“服务”的理念的转变，从而形成治理的制度基础。

第三就是以增进人民福祉为出发点。全面深化改革的目标就是以大多数人民的利益开始的。全面深化改革就是要解决好社会的公平正义问题，将人民“满意不满意”作为改革的最终归宿。近些年来伴随着物质财富在人们的生活中变得越来越丰富，而与之对应的精神层面的发展仍旧落后于物质财富，这就需要我们在全面深化改革的过程中要更加重视人们对于社会公平、正义、民主、法治等理念的需求。

第四是要解放和发展生产力为着力点。生产力的进步和发展是人类社会向前发展的动力，从人类社会所经历的五种社会制度的更替中可以发现，每种社会制度的灭亡都伴随着代表更高一级生产力的社会制度的出现，我们在建设社会主义过程中需要不断解放和发展生产力，通过长期的努力奋斗来改变社会主义初级阶段的现状，这就需要一个长期的历史发展过程才能够完成这项伟大的事业。国家治理体系和治理能力现代化的提出，就是要解决我国发展过程中所积累的各种矛盾，旨在改变过去那种依靠资源和环境的牺牲所带来的经济和社会的发展向着更加科学、规范、公平、公正的方向发展。话句话说，就是通过制度的不断完善、健全和提升，为生产力的不断发展扫清障碍，使得生产关系与生产力协调发展，促进经济和社会的整体性发展和完善。解放和强化制度活力，不断释放基本经济制度优势促进生产力水平的不断提升。

4 国家治理现代化的要求

4.1 推动国家治理现代化是中国特色社会主义发展必然要求

从人类社会发展的历程可以看出，人类社会的发展总是遵循着从低级到高级、从专治到民主、从管理到服务、从统治到治理的规律。国家治理现代化就是为顺应历史发展潮流和人类社会发展规律，同时也是中国共产党对治理社会主义这样一个世界上前所未有的大国的经验总结和进一步的完善的体现。推动国家治理朝着更加现代化的方向发展，对于中国共产党、各级政府、社会组织、公民等都提出了新的要求。

国家治理现代化，就其包含的内容来看是两个方面的重要体现，一个方面是国家治理体系现代化，一个是国家治理能力的现代化。体系和能力隶属于两个不同的内容体系，从这里就可以看出要在坚持和发展中国特色社会主义的情况下，该国家管理的就要国家拥有主导地位，该社会来完成的内容就需要社会来完善好，将该有市场调节的交给市场;该政府管理的就要依法、依规来进行治理;该给社会的酒要让社会按照公民自主、自律的方式来自治。积极推动时代要求，使各方面制度更加成熟定型，努力构建起国家各项事业的规范化和制度化。具体地讲，现代化内涵越丰富，政府、市场、社会、公民的利益更加趋同于一体，而非简单的自上而下的发展模式。这同样是坚持和发展中国特色社会主义，是当代中国发展的未来指向。

4.2 提升当代中国民主政治发展的必然要求

改革开放四十年来的实践历程告诉我们，民主和社会主义是相辅相成的一对，社会主义的深入发展都是和民主的进步联系在一起，国家治理现代化，是基于民主、法治的不断改进和完善下展开的。进一步推进国家治理现代化。首要体现的是有效地规范权力的运行、维护公共秩序的不断完善、促进公共利益的有序合理规范。在国家治理过程中一些超越权力边界的情况时有发生，如何将权力的边界使用好、维护好、设定好，是国家治理现代化过程中亟待解决的一个重要问题。权力边界没有使用好，影响的是不能够在人民群众的心目中产生一定的敬畏感，始终还认为秩序、规则是给普通人制定的，而超越这种权力边界的人更有一种洋洋得意的成就感，这就需要在国家治理过程着力解决好这样的现实问题，如果没有解决好这样的问题就谈不上国家治理现代化，更谈不上国家治理体系和治理能力现代化。

其次就是将国家治理过程中的自由、平等、公正等价值观念有效地体现在国家治理体系和治理能力提升的全过程中。对于一个国家和社会而言，一种价值观念是否能够在人们的行为当中展现出来，是社会发展的文明归旨。将正确的价值理念融入到国家治理现代化当中，不仅需要政府一己之力，还需要的是政府之外的力量在其中发挥积极的作用。政府在平等、公正的价值观念上要发挥积极的带头示范作用，要从源头上杜绝不自由、不平等、不公正的现象的出现，让老百姓在每一项和政府打交道的过程中，发自内心地感受到政府的所做确实体现了公平、公正的原则。而人民群众就能够在日常的生活中，将这种价值理念真实的应用到自己的现实生活当中，这就需要有一个长期的过程才能够实现国家治理现代化的过程。

最后就是需要从国家层面倡导国家治理现代化这种模式，国家治理现代化需要改进的地方很多，需要完善的地方也很多，如何让人们的思想观念当中拥有国家治理现代化的理念，这需要政府发挥积极的推动作用。民主政治的发展最终的落脚点在人民群众是否获得实实在在的好处，而民主政治发展的主体在于国家和政府机构，只有国家和政府机构意识到社会治理出现不同层次的危机的时候，才会将权力进一步下放，才会让利于人民群众，如果没有出现不同层次的治理危机出现，对于国家治理现代化而言就不能够产生出国家治理现代化的倡导模式，没有倡导的理念和思路，不可能出现民主和法治得到有效改善的局面。所以从这个角度来看，就需要从国家层面积极倡导国家治理现代化这种模式。

4.3 建设具有中国特色社会主义法治国家的必然要求

对于邓小平同志所提出的“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”⑨在此基础上十八届三中全会进一步指出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”⑩作为全面深化改革的总目标，这是对未来中国发展所提出的重大战略性目标任务，更是将国家治理与法治有机结合，不断推进国家治理现代化的一个重大决定，法治作为现代国家治理的基本手段和策略，往往是国家治理现代化的一项重要标志性内容，国家治理经由法治这一层面是国家治理从统治到治理的一项必由之路。作为社会主义国家通过不断完善和健全国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律具体实施的机制，形成在国家治理过程中较为完善、法治为基础的国家治理体系，让中国特色社会主义制度在国家治理过程中更加完善。

从国家治理现代化的发展历程可以看出，国家治理中两种截然不同的治理思路“人治”和“法治”。法治是作为现代国家治理的一种重要手段，法治化的发展道路是国家治理现代化的内在要求。现代法治的核心就是要从立法、执法、守法三个重要方面来展开，也就是构成国家治理现代化的目标之一的良法善治，既要体现法律的威严又要展现出法律是为了绝大多数人的权益而制定。就国家治理的内在要求而言，就是要建立起“良法”，这里的“良法”就是要在国家治理体系和治理能力现代化中形成良好的制度基础。从而更好地体现出国家治理现代化的目标要求。

注释：

①王浦劬，国家治理现代化理论与策略[M]北京：人民出版社，2016：1.

②马克思恩格斯全集(第20卷)[M]北京：人民出版社，1971：195.

③俞可平 国家治理体系的内涵本质 [J]理论导报，2014.(4)：15-16

④王浦劬，国家治理现代化理论与策略，[M]北京：人民出版社，2016：52.

⑤邓小平文选(第三卷)[M]北京：人民出版社，1993：179-180.

⑥十八大以来重要文献选编(上)[M]北京：中央文献出版社，2014：461.

⑦邓小平文选(第三卷)[M]北京：人民出版社，1993：372.

⑧马克思恩格斯全集(第37卷)[M]北京：人民出版社，1971：443.

⑨邓小平文选 (第3卷)[M]北京：人民出版社，1993：372.

⑩中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]北京：人民出版社，2013：3.