瑞典的养老政策和服务及启示

（安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖241003）

瑞典是世界上老龄化最严重的国家之一，1990年，在全国总人口比重中60岁以上人口占22.9%，据估计到2030年上升至30.0%。2016年5月19日，根据世界卫生组织发布的《世界保健统计2016》，瑞典人的平均预期寿命为82.4岁，排在世界第9位。养老问题成为当今瑞典政府最为关注的问题之一，自1913年建立养老保障制度以来，养老保障政策走过了一个多世纪，并形成具有特点的瑞典福利模式。本文拟就瑞典养老保障政策和服务的变化、主要内容、特点及其启示作一简要论述。

1.瑞典养老保障制度的发展历程

1.1 瑞典养老保障制度的建立

瑞典是西方福利国家的代表，其养老金制度是其社会福利制度的重要组成部分。瑞典是世界上最早建立普遍养老保障制度的国家之一，应对老龄人口的措施源远流长。1891年，瑞典政府颁布了世界上第一个非捐赠性计划——《老年津贴法》。1913年，瑞典通过了世界上第一个“全国养老金法案”,规定所有老年人养老金标准一律相同,没有差别,使每一位老年人基本生活都能得到保障。自1914年起，瑞典推行养老金制度。“在瑞典，社会养老保险通过高税收提供了足够的福利，替代率为65%。”[1]二战后，瑞典著名的理论家古斯塔夫·莫勒主张：理想的养老金制度应该是通过彻底的税收改革来筹集资金，而不是由个人缴费；建立以基金为基础的养老保险制度将为养老保障提供资金来源。1946年瑞典《国民年金法案》的通过就形成了以税收为基础的统一的基本养老金。

1.2 瑞典养老政策的发展

自1950年开始，瑞典就步入了老龄化社会，当时有10.18%的人口年龄在65岁以上。①20世纪70年代以后，“婴儿潮”的到来导致瑞典领取养老金的人口迅速增长，“1970年，65岁以上人口达到13.67%”[2]。20世纪80年代，老年人数量大幅增加，瑞典经济却依然停滞不前，失业率居高不下，社会上产生了一种福利亡国的论调，瑞典政府为扭转局面对养老政策进行了改革。一方面，提倡居家养老。“瑞典政府于1982年公布《社会服务法》,将照顾老年人的重心，由集中护理、住院治疗改为生活支持援助,拓展了家庭和社区服务的范围,鼓励老年人生活在原来的居住地，以此降低养老设施的入住率。2002年，即该法实施20年后，65岁到79岁的老年人中有97.7%住在家里，80岁以上的老年人中有80.7%住在家里，社会保险缴费的负担有所减轻了。”[3]另一方面，老年人就业大幅增加。“在一个写字间办公室里，既有80岁的学生、75岁的部长又有25岁的市议会议长。60岁与30岁是同事的现象非常普遍。 ”[4]。

2.瑞典养老政策和服务的主要内容

瑞典是当今世界上福利最好的国家之一，它实行“从生到死”的社会福利体系，其社会保险惠及所有瑞典公民。

2.1 养老金

2.1.1 养老金发放年龄和退休年龄

瑞典的养老保险制度覆盖全体人口，并根据收入情况给予不同的待遇。政府的政策是，退休年龄越高，养老金就越高。把61岁作为领取养老金者的最低资格年龄，并把最低退休年龄提高到65岁，享受全额养老金的条件是年满65岁及65岁以上的退休者。对于提前退休者领取年金规定：每提前一个月领取，则减少正常退休年金的数量0.5%；对于延迟退休者，每延迟领取一个月，则增加正常退休年金数的0.6%。对退休时间的规定灵活化了，它允许就业者减少工作时间，用养老金来弥补因缩短工作时间而减少的收入。通过这种调整退休时间方式，从养老保险的制度设计和政策偏向上支持和引导延迟退休，既可以解决劳动力供给的短缺问题,又在某种程度上可以使养老金支出降低。

2.1.2 养老金的金额来源

瑞典的养老保险基金是养老福利持续和健康发展的基础，养老福利保障的资金来源可分成三部分：

（1）基本养老金。基本养老保险是对老年人在丧失工作能力之后最大的生活保障，而确保这一保障能够有较好的持续性，必须扩大这一部分资金融资的来源，同时以累进税率度为辅，协调再分配中出现的不平等的情况。瑞典作为全民福利型国家的代表，其基本养老金由企业和国家支付，雇员不承担。基本养老金的资金是由基本养老保险缴费、国家财政补贴和地方财政拨款补贴等构成。

（2）补充养老金又被称为附加养老金，它是对基本养老金的补充。20世纪50年代，多数白领工人对平均主义的基本养老金不满意，除了“基本保障”之外，他们还要求增加一项在过去技能、劳动和收入等方面能体现工人之间差异的 “补充”部分。关于补充养老金的规定于1959年由瑞典议会通过，并于次年生效。补充养老金是根据替代收入原则设立的。补充养老金的多少取决于个人受雇期间的最高15年薪金。受益人需具有每年收入达到基数30年以上的人才有资格在退休后领取全额的补充养老金。若不够30年的，补充养老金被按比例扣减。对于那些只有很少或没有补充养老金的人来说，政府会为他们提供等同于均一养老金60%的养老金补贴。关于养老金和补充养老金的数额多少，政府每年会依据物价进行调整，受通货膨胀的影响不大。

（3）部分养老金是指用于因工作时间缩短而收入减少的年龄在60至64岁之间的投保雇员的补偿。根据瑞典法律，一般65岁是瑞典公民的退休年龄。因为总工会坚决要求让雇员个人选择自己的退休时间，同时因为不断上升的失业率，雇主协会并不反对提前或部分退休，所以，自1976年开始政府采取更灵活的退休年龄。政府允许60岁及60岁以上的雇员选择自己的退休年龄，可以做部分工作，领部分工资，若满足每周工作时间在17-35小时内的条件，还可以领取部分养老金。

2.2 养老模式

2.2.1 养老院

在瑞典，养老社会化的一种主要模式是养老院或老年公寓。但随着以家庭为基础的居家养老服务越来越受欢迎，让老年人尽可能久地住在自己家里的想法变得越来越占主流地位，因此，自上个世纪70年代起养老院的建设呈下降趋势。2007年，根据瑞典地方当局和地区协会统计的数据，只有不到6%的老年人住在养老院或老年人公寓里。

2.2.2 居家养老服务

20世纪80年代以后，随着瑞典老龄化程度加深，支取养老金的人数也在增长。加之完善的养老保障和养老服务体系，瑞典老年人的社会养老和医疗费用也日益庞大，成为社会的沉重负担。在20世纪90年代的经济萧条时期更加突出。据报道，尽管国家养老基金每年都增加了，但1994年支出快速增长,全民基本养老金收入只占总支出的80%，另外的20%支出由基金的利息和本金支付。如果按照这样的发展速度，至今年全部养老基金将被耗尽。

面对严重的老年人问题，1990年代，瑞典政府对老年人的社会服务政策进行了调整，由“包办全民全部福利”转变为“关注照顾好最紧急需求的一部分人”，鼓励家庭和儿女重新担负一些照顾老人的责任。1992年，瑞典公布了一项社区服务改革方案，发挥地方政府作用，将照顾老年人的责任从省委员会转移到地方当局，因此,对老年人的服务有了根本的变化。自20世纪90年代后半期开始，政府非常重视家庭成员在养老方面的贡献。2007年，瑞典政府重新调配资源，支持家庭养老，让老年人尽可能长时间地住在自己的家里。瑞典政府将多种形式的居家养老服务与专业居家护理服务相结合，在1992-2006年，瑞典推行居家养老服务期间，医院病床数量减少了近一半。住院时间大大减少，与此同时,老年人年服务费用降低。根据当地政府和地区协会统计数据显示，2005年,在瑞典，养老院养老的年服务费为45.4克朗/每位老年人，而居家养老服务的年服务费仅为21.8万克朗/每位老年人，这样，老年人年服务费52.0%的开支被节省下来了。

3.瑞典养老政策和服务的特点及启示

3.1 瑞典养老政策和服务的特点

瑞典社会进入老年化时期比较早，政府通过不断探索，已经逐步形成了覆盖全国比较完备的养老保障体系。其主要特点如下。

3.1.1 政府主导与市场机制结合的养老金制度

在20世纪90年代养老金制度改革之前，瑞典养老保险是政府主导的，基本养老金的资金是由基本养老保险缴费、国家财政补贴和地方财政拨款补贴等构成。政府通过征收高额税收积累基金，退休金待遇标准在全国范围内是统一的。随着人口老龄化问题变得越来越突出，瑞典早期的养老金制度造成国家很大的财政困难。由于瑞典的高福利是依赖高税收政策，1991年，瑞典国家各种税收占GDP的60%，而欧洲共同体12个国家的平均水平仅为40%。高福利和高消费导致了过多的福利支出，限制了瑞典经济和社会的发展。

瑞典社会为解决养老保障筹资的难题，20世纪90年代，社民党政府推行养老金制度改革，实现建立一个更加灵活的养老保险制度，逐步与市场结合。1998年6月，政府推出以收入为基础的退休金制度，以取代以前的补充养老金制度。新的养老保险制度不只是现收现付制，而是将现收现付与部分积累相结合的养老金筹金制度,即为每个工人建立两个不同的个人账户，一个是由瑞典政府代表个人管理的个人名义账户,另一个是个人基金账户。这是社民党在养老保险制度方面改革的中心和创新点。它的最大特点是养老金基数被确定为雇员在其整个就业期间的收入，而不是雇员受雇期间的最高15年薪金，这表明养老金福利将会减少。补充养老金的缴费率由占工资总额的19%下调至18.5%，由原雇主全部缴付的补充养老金变成雇主及雇员各分担50%，其中缴费的16%存入一个名义账户，这个账户用来支付退休人员的退休金，并作为个人领取退休金的依据；剩下的2.5%存入一个个人基金账户，个人可以决定个人基金账户有多少资金用来投资，若个人不做选择，政府就负责管理。当受益人达到61岁时，他可以用自己的养老金和遗属抚恤金购买年金。以收入为基础的退休金制度强化了缴费与给付之间的关系，将养老保险收入与个人缴费金额、缴费时间联系起来，强调无责任即无权利，培养公民的缴费意识和责任分担意识，这是瑞典养老金保障体系的一个重要飞跃。对于这项养老金制度改革的影响，正如Palme和Wennemo说“这是一种完全不同于瑞典旧的社会养老保障的模式”。[5]

3.1.2 养老保障法治化，严格规范监管

养老政策和服务的实施需要国家立法的保证，瑞典重视养老保障的法制建设，自1913至1998年先后实施了一系列养老保障法案，包括《国民养老金法案》、《养老金法》、《国民保险法》、《调整社会保障支出保值方法的法案》、《改革政府养老保险体制的决议》和《养老保险体制改革的法案》。这些法案为完善养老保险制度、支持强制参保政策、加强企业税收征管和政策执行提供了法律依据，保障了养老保险制度的顺利运行。为了进一步加强养老金的管理,政府通过法律法规，依法对基金的投资工具和资产组合进行规范、控制和严格限制，并建立了一个对个人非法侵占、挪用和滥用养老基金的严格法律责任追究机制，以此保证最大限度发挥养老保险基金的作用，构建和谐社会。

3.1.3 普惠性养老制度，覆盖面广

瑞典强调，在公民权利平等的基础上，建立了养老保险计划，将福利平等地分配给居民，实行普惠性养老制度。瑞典的基本养老金是确保工人退休后的基本生活费用，每个人的份额大致相等。在瑞典的国民年金养老制度中规定：“只要年满65周岁在瑞典居住满40年的公民每年均可领取税前的7万克朗的养老金，而居住不满40年的，按每年1：40的比例递减。”[6]这是一种普惠制的养老保障制度。在实施过程中，政府也逐渐发现了其中的一些问题，开始建立更加合理的与收入相关联的养老金制度。在这一制度下，国家将每个人的养老金保障水平与个人收入状况挂钩。收入越低补贴越高，收入越高补贴越少，这种方法确保社会的所有成员都能按照国家的期望生活在某种生活状态中，这也体现出“普惠制”的养老保障特征。在普惠制的理念下，瑞典所有社会成员都能够享受到高质量的晚年生活，7万克朗的养老金能够让老年人的生活比较体面。这种普惠制养老措施只有在国家财政资源非常丰富的情况下才能持续运行，对于一般情况的国家是不适用的，当然发展中国家也不能照搬。

3.1.4 加强地方政府在养老服务中的作用

在瑞典，提供福利的主要责任在于政府。以前提供福利的责任主要落在中央政府身上，但是最近几年发生了新的变化。因为普惠制一体化的社会福利制度需要庞大的资金支持，为了削减社会保障方面的社会支出和减轻中央财政的负担，近年来，瑞典中央政府充分调动地方政府的积极性，发挥有征税权的地方政府的更大作用。自1983年以来,瑞典政府推出了一系列的改革措施,重新划分中央和地方政府的责任,这不仅理顺了在社会福利负担方面中央政府和地方政府之间的关系,而且有效地促进社会经济和社会福利的协调发展。在瑞典的一些自治市，为老年人提供家庭照顾的家庭成员可获得经济补偿。《社会服务法》规定，社会福利委员会应向有老年人、残疾人和慢性病患者的家庭提供特别支持和减轻负担的政策。在瑞典，有一个非常完善的老年人社区养老服务体系，其主要服务项目由老年公寓、老年护理、医疗保健和临终关怀等构成。在规模较大的社区设立保健服务点，并在若干保健服务点中设立一个医疗保健中心。小病可在最近的医疗服务点治疗，大病或者在医疗服务点难以治愈的疾病可转移到医疗保健中心治疗。与此同时，老年人还能享受其它的社会服务，所有这些都是由地方政府直接提供。

3.2 瑞典养老保障制度对我国的启示

通过对瑞典养老政策和服务演变的过程、主要内容和特点分析带给我们一些启发，为今后我国养老保障制度的改革和完善提供一定的参考。

自1978年以来,尽管中国在社会保障制度建设方面取得了相当大的成就，但是与中共十七大报告提出的到2020年 “基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,人人享有基本生活保障”的战略任务还有一定的距离，要完成这一战略任务，还有较长的路要走。20世纪90年代初，中国已经出现了老龄化趋势，根据国家老龄工作办公室的最新统计数据，到2018年为止，我国将有2.49亿60岁及以上的老年人，占总人口的比例17.9%。在第十三个五年规划期间，中国人口老龄化将继续加剧，2020年，60岁以上的老年人数量将增加到约2.55亿，其中独居和空巢的老年人数将增至1.18亿。从1970年代以来，因为独生子女数量增多，所以“四二一”家庭结构在未来将更加普遍，一对夫妇要抚养一个孩子，照顾四个老人。目前，我国第一代独生子女已步入中年，父母正在变老，传统的家庭养老模式面临着现实的压力。

为缓解压力，我国可以借鉴瑞典在20世纪70年代前的养老保障政策和服务经验，应大力提倡推行养老院或老年人公寓作为养老社会化的一种主要模式。与此同时提倡推行居家养老服务，政府进行资源重新配置的时候要向居家照顾倾斜，特别是大力提倡利用社区养老福利设施发展养老事业，政府在税收和政策上对社区养老提供支持，并通过相关职能部门加强监督和管理。我国是发展中国家，可以借鉴瑞典的政府主导与市场机制结合的养老金制度，依靠社会力量，走市场运作之路，不能单靠政府力量。在今后一个时期，我们还应坚持国家、社会、个人共同养老的理念。

综上所述,无论是从制度上,还是从国情上来看,我国与瑞典都有着很大的差别,因此,对于“瑞典福利国家”的养老政策和服务模式,我国当然不能简单地照搬照套,要根据历史文化传统和经济社会实际，建立适合中国国情、有中国特色、覆盖城乡居民的多元化养老保障制度。

注释：

①根据1956年联合国 《人口老龄化及其社会经济后果》设定的划分标准，当一个国家或地区的总人口比例中65岁及以上占超过7%时,这意味着该国家或者地区步入老龄化社会。