促进我国废物管理循环经济模式的立法和政策工具研究

丁 娜

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨150080）

一、我国循环经济模式的背景与发展

（一）背景

改革开放以来，中国国民经济取得了显著进步。然而，随着重工业的持续快速发展，它仍然与粗放型经济增长方式相联系。这种模式导致了自然资源消费的惊人增长，尽管中国在自然资源的数量和种类方面在国际上排名很高，但其庞大的人口抵消了这一优势，导致其人均资源数量排名较低。中国的资源产出率和利用效率，以及资源回收和综合利用率（综合利用废物的比例），仍然远远低于发达工业化国家的水平。

（二）循环经济的现状

1.可回收资源的利用

2.可持续发展：挑战和机遇

为了能够承受目前的发展模式，中国必须尽快建立一个可持续的社会经济发展体系。我国自然资源长期短缺严重，可回收资源的利用率仍然处于不适当的低水平。因此，保持未来经济快速发展的唯一途径是发展循环经济。

循环经济体现了以下基本国策：保护耕地、节约资源、防止环境污染。因此，循环经济与中国的三项基本国策密切相关。有人建议在不久的将来把循环经济作为另一项基本国策。循环经济在中国也有自己独特的特点，体现在三个方面。在单个企业一级，特别是在典型的大型企业中，必须大幅减少空气污染以及液体和固体废物。在区域一级，生态工业园区建立在材料、信息和能源交流的基础上。在社会层面，创建循环经济城市或省份将是有益的。最后，资源再利用产业是发展循环经济的关键。

二、废物管理与循环经济

（一）废物管理

我国经济的快速发展带来了固体废物的快速增长。另一方面，自2004年以来，年经济增长率一直保持在高水平，我国非常重视固体废物管理，鼓励综合利用技术，开发利用固体废物，然而，在工业废物管理问题上仍需要进一步改进。

（二）废物管理与循环经济

废物管理也是循环经济领域的一个热门话题，我国每年都会产生大量的固体废物，包括许多不同类型的废物，如电子垃圾、废弃的钢铁、纸张等等。与此同时，固体废物的回收和再利用仍处于低水平。鉴于这种差异，我国废物管理和循环经济行业的主管部门已经开始利用管理结构解决这一问题。

三、废物管理的立法和政策工具

（一）当前支持循环经济的立法和政策框架的发展

国家制定并实施了一系列优惠政策，鼓励企业关注和发展循环经济。例如，1996年，国务院批准了《关于促进资源综合利用的建议》，确认资源综合利用是国民经济和社会发展的长期战略。相关部门出台了具体政策，如对符合条件的企业减税和免税。政府还采取了一系列措施来促进发展与环境之间的协调。自1973年以来，循环经济的立法和政策框架在中国不断发展。这意味着我国提出了循环经济战略规划。

“节约资源应作为一项基本国策来贯彻，以发展循环经济，保护生态和环境，同时加快建设资源节约型、环境友好型社会。”“建设生态文明，形成节约能源和资源、保护生态环境的产业结构、增长和消费方式，至关重要”，提出“形成大规模循环经济”是全面繁荣社会的目标，并提出了高标准。

2005年7月，国务院发布了《关于推进循环经济的若干建议》（国办发〔2005〕22号），提出了发展循环经济的指导思想、基本原则、主要目标、重点和政策措施。党的十六届五中全会通过的《中共中央国民经济和社会发展第十个五年计划建议》强调，“发展循环经济是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径，也是实现可持续发展的重要一步。”

2007年，为了促进节能和提高能效，保护和改善环境，促进经济和社会的可持续发展，国家颁布了《中华人民共和国节约能源法》，并于2008年4月1日生效，成为推动循环经济的重要推动力之一。2008年，随着“促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展”的社会理念，8月29日第十一届人大四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》。该法于2009年1月1日生效，其主要原则是“减少、再利用、资源”。

类目是指分解、提取所分析样本中的内容，将上述内容转换成可进行定量分析的数据，构建成类目表。建构类目是内容分析法的关键步骤，在建构过程中类目之间应互斥和穷尽：互斥即类目之间是相互不包含的，样本内容中的每一个分析单元有且只能归属于一个类目；穷尽则是指类目必须能够覆盖所有的样本内容，所有分析单元都要归入相应的类目中。本文运用Nvivo软件对所选样本以最小字符长度为2和3进行关键词查询，通过人工补充与剔除掉无具体意义的词，最终得到19个关键词作为一级类目（如表1所示）。

（二）国家一级废物管理的立法和政策工具

固体废物管理还有一些额外的优惠政策，可以促进循环经济的发展，特别是在税收制度方面。增值税、企业所得税和消费税是促进该领域废物利用的最有效政策。

国家已经制定并实施了一系列优惠政策，鼓励企业积极主动地采取促进循环经济的做法。例如，1996年，国务院批准了《关于促进资源综合利用的建议》，确认资源综合利用是国民经济和社会发展的长期战略。相关部门随后出台了优惠政策，如对符合条件的企业减税和免税。政府还采取了一系列措施来促进发展与环境之间的协调，具体如下：

1.通过淘汰一些技术落后、资源浪费、污染严重、没有市场的技术、设备和制造厂来调整产业结构，以减轻产业污染负荷，缓解结构性污染问题。

2.优化能源结构，最大限度地降低煤炭在能源结构中的比例，提高煤炭利用效率，推广洁净煤技术，发展水电和可循环能源。

3.严格控制新的污染和生态破坏，对所有新的建设项目实施环境影响评价制度，目标是在不增加污染的情况下增产。

4.加快城市污水、垃圾处理中心等污染处理设施建设。

四、未来发展及建议

（一）需要完善法律法规

尽管我国在促进循环经济的立法方面取得了显著成就，但在电子垃圾和城市固体垃圾等具体领域仍存在问题。新法律的通过缺乏协调。我们仍然缺乏强制性标准和实施细则等必要的技术法规，从而限制了立法的有效性，立法本身往往落后于新兴的循环经济实践。因此，循环经济在运作和实施方面缺乏力量。循环经济政策需要创新，并在其发展中纳入从实际情况中获得的知识。此外，法律法规的实施过程缺乏利益攸关方参与的机制。一些系统中现有的环境法重点狭窄，不适应循环经济概念。

（二）进一步发展关键技术

废物处理和处置关键技术的开发和使用方面的总体不足一直是循环经济模式下未来发展的瓶颈。诚然，中国在资源高效利用方面取得了一些重要的技术突破，例如，有10个项目正在进行中，这些项目与建筑节能和节约能源、节约和替代石油、余热和压力利用等关键技术研究有关。然而，总的来说，循环经济的研究和科学技术在这一概念上的应用远远落后于中国的总体技术发展。大多数企业没有能力应用关键的资源利用技术，也没有能力大幅度提高它们所拥有的技术的利用率。此外，现有技术信息源利用不足。发展循环经济需要一批理论和实践都有专长的专业人才，而还没有进行这方面的投资。虽然废物资源管理系统的基础已经奠定，但该系统作为一个整体仍然是低技术的。废料的回收方式不能最大限度地利用或促进循环经济的发展。

（三）完善社会支持机制

资源综合利用行业是一个相对年轻的行业。尽管它得到了一些金融政策的支持，但整个行业仍面临许多不确定性。循环经济虽然有利于经济的可持续发展，但也是一个复杂的系统，需要各地各部门的承诺和合作。由于监管不力，回收再利用市场混乱。需要进行更多的研究，以便通过立法、监管、政策和程序制定促进循环经济发展的政策。

五、结语

政府需要鼓励和支持开发新技术、工艺和设备的研究项目，并确定新的技术标准和促进其应用。此外，国务院工业信息部门需要制定固体废物再利用的相关政策和技术规范，包括资源综合利用，地方政府还应该将固体废物处理和可回收资源产业纳入城乡规划，以促进资源科学有效利用，助推经济发展与环境保护的双嬴。