我国社会组织的能力培育及其制度完善——以功能分析为视角

●祁春轶

改革开放以来，我国社会组织不断发展，现已成为遍及社会生活各领域、各方面的一种组织形态和社会力量。党在推进全面依法治国的总目标中，提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设，重视发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。党的十九大报告提出建设“共建共治共享”的社会治理格局，实现政府治理和社会组织自治的良性互动。这些转变意味着，社会组织不再仅被视为能够进行社会动员、组织实施集体行动、表达权利诉求的政府权威的挑战力量，而更多被当作可以实现社会整合、满足社会需求、解决社会问题的国家治理的支持力量。由此就将社会组织的能力发挥，进而将其能力培育带入讨论视野。但是，既有研究多从管理学、社会学视角出发，且侧重社会组织自身能力建设，尚未深入分析我国社会组织管理体制下政府与社会组织的关系，以及政府职能转变的宏观背景对社会组织能力发展的制度影响。因此，一种功能分析视角下的分类路径，有助于将社会组织的能力培育置于其发挥作用的不同功能领域，研讨国家在不同领域引入社会组织力量的功能需求和功能期待。由此，可以辨识不同领域社会组织能力培育的重点，发现既有制度路径对社会组织作用发挥的有效激励和掣肘之处。这种分析有助于更为类型化、体系化地锚定社会组织能力培育面临的问题，通过提出法律制度完善的建议，促使社会组织在国家治理现代化中更好发挥作用。

一、社会组织能力培育中一种类型化进路的必要

在管理学上，社会组织能力指社会组织利用资源，制定和有效实施组织愿景、战略和目标，为社会提供公益性或互益性产品和服务，“形成组织与环境的良性互动，获得竞争优势，确保组织可持续发展过程中体现出来的潜能和素质”。〔1〕马庆钰等：《社会组织能力建设》，中国社会出版社2011年版，第9页。这是一种从内部视角对社会组织能力的理解，它将能力提高仅仅视为社会组织在自治基础上的一种组织自觉，进而进行某种能力建设或能力开发。〔2〕例如，国际NGO培训和研究中心就是在这个意义上讨论社会组织能力建设（capacity building）和能力开发（capacity development）的，在这个意义上，联合国经济和社会理事会下设的非政府组织委员会、世界银行等机构都是推动社会组织能力开发的重要机构。同上注。但是，如果涉及社会组织能力培育的话，在概念上应当不仅包括社会组织自身的能力建设和能力开发，还存在外部视角下有意识的推动主体，其角色通常由国家或政府来扮演。

在社会组织能力培育上，国家政策层面通常采取两种进路：一种是进行普遍适用的、一般性的培育，不区分社会组织的具体类型。例如，在中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016年8月）中，在完善扶持社会组织发展措施上，提出了支持社会组织提供公共服务、完善财政税收、完善人才政策等措施。在财政部、民政部《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（2016年12月）中，提出加强社会组织承接政府购买服务培训和示范平台建设，采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式支持其发展。〔3〕同类文件还有《民政部关于开展创建全国社会组织建设创新示范区活动的通知》（2013年3月）等。与之不同，另一种是针对某一具体类型的社会组织，提出其能力培育上的具体意见。例如针对社区组织，提出降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能等措施，针对文化领域行业组织提出优化布局结构、扩大行业组织覆盖面、完善扶持政策等措施。〔4〕分别见《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》（2017年5月）。此外，还可参见中央网信办、民政部《关于加强网信领域社会组织建设的通知》（2016年9月）等。

在针对社会组织能力培育的研究上，也存在与此类似的取向。例如，有学者从社会组织内部治理能力、战略管理能力、筹集资源能力、财务管理能力、人力资源管理能力、公益营销与公关能力、项目管理能力、公信力管理能力等角度展开对社会组织能力建设的探讨。〔5〕同前注〔1〕，马庆钰书。同类研究参见林闽钢：《社会资本视野下的非营利组织能力建设》，载《中国行政管理》 2007第1期；高红、朴贞子：《三元整合的社会组织能力培育机制构建及其制度支持》，载《学习与实践》2015年第6期；王智、杨莹莹：《治理现代化进程中的新社会组织能力建设》，载《社会主义研究》2017年第5期等。还有一些学者是从具体社会组织类型的能力发展上，甚至是从具体个案出发展开分析。例如，在行业协会顾客价值链构建基础上,提出组织能力培育模型；再如针对妇联组织，从组织与协调能力、参与和影响决策的能力等方面提出能力建设路径；又如以16家社区组织为个案,在增能理论视角下对社会工作介入社区组织能力建设问题提出对策。〔6〕分别参见张冉：《行业协会组织能力培育模型研究：基于顾客价值链的视角》，载《合肥工业大学学报》（社会科学版） 2009 年第4期；丁娟、曲雯、黄桂霞：《关于我国现阶段妇联组织能力建设的思考》，载《妇女研究论丛 》2005年 第6期；黄飞飞：《增能理论视角下社会工作介入社区社会组织能力建设研究——以社会治理创新服务园运营管理项目为例》，西南石油大学2017年硕士学位论文。

考虑到中国社会组织的发展历程，尤其是将其置于改革开放、社会转型和政府职能转变的宏观背景下，可以看到既有的社会组织能力培育存在如下问题，需要进行适当的类型化。首先，普遍适用的单一培育进路忽视了我国社会组织发展多元化的特点。在改革开放中，社会组织在发起主体、法律身份、治理结构和资源结构上都呈现出多元差异，并且在不同活动领域，以多种方式发挥着多元化的功能，呈现为不同的类型。〔7〕参见康晓光、卢宪英、韩恒：《改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会》，载王名主编：《中国民间组织30年——走向公民社会（1978—2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第289-298页，以及该文的早期版本，康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，载《社会学研究》2005年第6期。这意味着，在讨论社会组织能力培育问题时，不能限于泛泛而论，应当基于社会组织形态上的这种特点，选取一种适当的方式展开能力培育的分析框架。

其次，针对具体组织类型或通过个案提出的培育进路具体而微，缺乏必要的抽象和概括。无论是在国家政策还是在学理讨论的意义上，都需要在更高的理论层面上按照一定标准对社会组织进行分类。这种分类有助于凸显和辨别不同类别社会组织在推进社会治理中发挥的作用，进而分析社会组织的能力发挥是和哪些制度机制联系在一起，以及这些制度机制影响社会组织活动的方式、特点、优势和问题。因此，在社会组织能力培育上，也不能仅囿于局部观察，以免以偏概全。

最后，仅从社会组织的法律身份、所属的领域等外在角度对其进行分类，无助于更好地辨别不同类别社会组织能力培育中存在的问题。无论是社会团体、基金会和民办非企业单位的划分，还是非营利法人范畴下事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构的划分，都是基于社会组织的法律身份进行的分类。这些分类无法兼顾不同类别社会组织在具体作用上的差异。在讨论社会组织能力时，其发挥的具体作用之所以重要，是因为能力培育正是为了有效发挥作用而展开的，这里表征出外部推动主体的主观需求。〔8〕王名、刘求实是在这个意义上对中国非政府组织进行类型化，其出发点是“社会影响”和“外部化”，并区分出公益服务类、政策倡导类、工商经济类、政治参与类、一般社会类等不同类型。参见王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，载《中国非营利评论》2007年第1卷。因此，根据表面上的差异，例如社会组织所属领域进行的分类也尚嫌不足。毋宁说，应当深入分析社会组织在这些领域发挥的具体作用，进而讨论不同类型的作用机理对社会组织能力提出哪些要求。

二、制度背景下的功能分析和社会组织的不同功能领域

如前所述，社会组织能力培育与能力建设或能力开发的不同在于，存在一个来自国家或政府的有意识的推动主体。因此，如何对社会组织进行能力培育就需要回到其制度背景下，在这一推动力量与社会组织发展的关系中，探求问题发生机制的类型化角度。中国社会组织的发展是应社会发展需求而产生的，其背后最根本的推动力是政府职能转变和“服务型政府”建设。多元化的社会组织在发展中接管和分担了政府转移的各种职能，补足了政府在公共事务中的功能欠缺，同时也形成了社会组织功能发挥的不同领域。

（一）在类型化标准上进行功能分析的原因

改革开放前，中国政府是全能型的，其职能领域几乎覆盖全部的社会公共事项，与此同时绝大部分资源也处于政府的控制下。然而，全能型政府可以有效管理和运用的资源有限，行政手段单一，官僚体系下的科层制治理方式也存在不可避免的问题，例如，为了增强组织的可靠性和可预测性而导致的行动僵化、基于授权而形成的组织绩效不利等。〔9〕See Robert K.Merton, Bureaucratic Structure and Personality, in: Robert K.Merton et al.（ed.）, Reader in Bureaucracy, New York:Free Press, 1952；参见 ［美］P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第71-80页。所以，这种政府模式必然难以有效满足公共治理需求，解决各领域的社会问题。与此同时，在社会发展中，社会成员却又亟须获取有效及时的公共服务，表达利益需求，解决自身问题。随着改革开放，为了提高公共治理的效率，发挥社会组织的活力，全能型政府开始逐步放权于社会。

在改革过程中，政府确立了“民生政治”和“服务型政府”的建设目标，这也对政府职能发挥提出要求，需要政府提供有效而多样化的公共产品和服务。在这种情况下，政府逐渐放开了社会服务领域，一方面发起成立了一些公益性社会团体、基金会和互益性的协会、商会等组织，使其接管部分政府职能，又能面向社会进行一定的自主发展；另一方面，政府允许民间自发成立的社会组织按照法定程序登记为社团，以其志愿性、公益性的组织方式和活动内容，参与到政府的公共服务中，分担一部分政府职能。政府的一系列法规、政策都是在鼓励各种新型社会组织，在接管和分担政府转移的职能时提高自身能力，满足社会需求。

应当看到，在政府职能转变背景下当代中国社会组织的发展，明显不同于西方在国家与社会二元对立基础上衍生的社会治理模式。具体来说，与非政府组织成为独立于政府和市场的第三部门不同，在改革开放背景下，中国社会组织的发展过程并非一个单纯的自治扩大的过程，而是一个在社会自治增长的过程中重建行政控制的过程。“在政府的管理体制下，中国的民间组织并没有脱离政府的控制，也没有挑战政府的权威。相反，民间组织都在提供服务，解决社会问题，进而维护了社会稳定，维护了政府的权威。”所以，这种放权于社会的改革仍然是政府主导型的，政府在对社会组织的多元“发展策略”中同时采取不同程度和多种方式的“控制策略”。〔10〕同前注〔7〕，康晓光、卢宪英、韩恒文，第312页及以后。

本质上，这种多元模式甚至是为了实现一种政府主导的功能替代，即通过政府主导而培育出“可控的”社会组织体系，并从功能上替代“完全自治的”社会组织。所以，这种被概括为“行政吸纳社会”的国家与社会关系模式，实际上是一种试图使“非政府方法”为我所用的模式。根据社会组织属性的不同，政府在“控制策略”和“发展策略”之间进行行动逻辑上的调整，并实施不同的管理方式和培育手段。因此，由政府成立或发起的社会组织多是在“联络人民群众的桥梁和纽带”的基础上开发出新的功能，推动政府机构改革的顺利实施；而民间成立的组织，由于功能替代的存在，“更多是为政府‘分忧解难’，帮助政府解决社会问题”，是政府的助手，而非挑战力量。〔11〕同上注。

总之，社会组织能力培育的制度背景可被概括为在政府职能转变中重建行政控制。这构成了讨论社会组织能力培育问题的基础。这一讨论的重要意义甚至在于，只有政府成立或发起的社会组织在功能上能够满足政府需求，民间成立的社会组织在功能上有助于政府解决社会问题、提供公共服务又具有底线意识，政府才不会忌惮社会组织能力的提高，反而会重视其能力培育。因此，回到社会组织能力培育的制度背景中，可以看到改革对政府职能产生的各种功能需求，这需要政府进行职能调整，一方面回应社会发展，另一方面保证政权稳定。当政府职能转变通过放权于社会来实现时，在社会的不同层面和领域发挥作用的社会组织实际上就担负起不同功能，形成了不同的功能领域。所以，基于其功能领域对社会组织进行分类，就是一种面向实际的角度，有助于更好地观察并讨论不同社会组织能力培育中的问题。

（二）社会组织的不同功能领域

在接管和分担政府转移的各种职能的过程中，各种类型的社会组织正是在其发挥作用的不同功能领域，展示出一定的能力优势，也显现出部分能力不足。不同的功能领域对社会组织能力的需要不尽一致，所以为了探讨社会组织能力培育的制度进路，需要先梳理社会组织功能发挥的不同领域及相应的组织类型。〔12〕康晓光等按照结构、行为、功能指标将中国的社会组织归纳为15种模式，本文就是在此基础上展开对社会组织类型及其功能领域的分析，同前注〔7〕，康晓光、卢宪英、韩恒文。不过，在这15种分类中本文没有讨论事业单位（法律身份是事业法人）、居委会村委会等群众自治组织、宗教组织、业主委员会（主要是满足会员的需要，而不是普遍社会问题）、兴趣组织、互联网上的虚拟社区等。王名和刘求实对非政府组织的功能划分视角敏锐，却是从一般意义上的社会功能出发，未主要将其和政府职能接管与分担联系起来，并且在制度完善上仍采取一种总体主义的进路，同前注〔8〕，王名、刘求实文。

一是政治参与和利益传递的功能。社会是由多元的个体及个体联合组成，他们有多元的利益需求和诉求方式。政府在公共事务管理中，需要了解不同的利益需要，也需要使社会了解自己的治理意志。所以，社会组织功能发挥的领域之一就是政治参与和利益传递。满足这一功能的社会组织类型主要有：（1）人民团体类民间组织、国家规定的免登记社团（以下统称“群团组织”）。这些组织由政府成立，是党和政府联系各界群众的桥梁和纽带，具有自身的历史地位、重要作用和优势。〔13〕参见崔玉开：《“枢纽型”社会组织：背景、概念与意义》，载《甘肃理论学刊》2010年第5期。（2）官方发起成立的协会、商会、学会等互益性组织。这类组织因政府机构改革而成立，一方面会按照政府的要求开展一些活动，另一方面会主动回应和传递会员的需求。

二是进行行业联合和治理的功能。现代社会的基本特征之一是建立在不同行业和领域基础上的劳动分工。〔14〕参见［法］埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，三联书店2013年版，第14-32页。社会的正常运转离不开不同行业的有序健康发展。相对于国家，行业协会、商会类组织更熟悉各自领域的情况和特点。所以，在改革中政府下放了部分对行业发展的管制权力，支持行业协会和商会“在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷”等方面发挥作用。这类组织包括：（1）政府发起的协会、商会类组织，它在发展中为会员提供相应服务并进行行业治理。（2）民间发起的协会、商会类组织，主要是为了满足会员需要，维护会员权益。

三是提供公共服务的功能。政府不仅需要进行公共事务管理，还需要提供公共服务。但是，在深化改革的过程中，为了优化公共服务供给，政府逐渐在这一职能履行中引入社会组织力量，发挥其独特优势和功能，甚至提出“凡适合社会组织提供的公共服务，尽可能交由社会组织承担”“推进政府向社会组织购买服务”。主要满足这一功能的有：（1）官办公益性社会团体和基金会。它们由政府发起成立，主要是为了提供公益性准公共物品，领域涉及扶贫、救灾、援助、发展、环保等。（2）民间发起成立的公益性社会团体和基金会。这两类组织一般都主动回应社会需求，开展参与式项目，强调志愿精神。

四是化解社会冲突和促进社会公正的功能。在社会转型中，不同主体的政治经济地位变化形成利益多样化，导致社会矛盾主体的多元化和矛盾关系的复杂化。由此，涌现出很多传统社会协调机制和解纷途径无力回应的问题，如下岗失业问题、环境污染问题等。原有的社会治理体制不能高效解决这些问题，所以需要特定的社会组织整合或者代表群体性利益，为特殊人群代言或维权，通过问题的疏导和解决缓解社会冲突，促进社会公正。满足这一功能的社会组织类型，既有人民团体类社会组织和一些有官办背景的社会组织，也有民间发起成立，在政府控制体制之内或游离于政府控制外的民间组织，后者如很多没有获得合法登记的倡导性组织、维权组织、境外组织的分支机构等。

三、不同制度条件对社会组织能力培育的功能需求

制度作为非物质性的治理成本优势，其基础是高度的“社会性”和降低成本的合作。它更多是人类共同生活的一般意义的部分，不同制度方式及其特征在历史上区分出不同的“文化圈”。一个国家历史上形成的制度性结构条件，不仅影响着经济和社会发展的结果，也决定着国家在社会发展中扮演的角色。〔15〕Vgl.Werner Abelshauser, Kulturkampf-Der deutsche Weg in die Neue Wirtschaft und die amerikanische Herausforderung,Kulturverlag Kadmos Berlin, 2003, S.3-59.所以，中国不同类型的社会组织在促进社会秩序整合中，与国家科层式控制之间基于不同的制度性条件建立了不同关系，这导致其获取资源的途径、目标诉求、组织集体行动的能力和可以解决的事项上的差异。接下来本文将逐一辨识政府在这些不同领域对相应类型社会组织的功能需求，分析社会组织为了满足这种功能期待需要具备并发挥何种能力，进而总结出不同社会组织类型能力培育需要考虑并解决的重点问题。

（一）发挥政治参与和利益传递功能的社会组织

在进行政治参与和利益传递方面，社会组织需要一方面能够代表组织成员与国家谈判，另一方面能够保证在成员中落实国家的公共政策。在这类社会组织的功能发挥上，法团主义提供了相应的理论资源。〔16〕法团主义（又称合作主义、统合主义或组合主义），较完整的理论阐述见张静：《法团主义》，中国社会科学出版社2005年版；陈家建：《法团主义与当代中国社会》，载《社会学研究》2010年第2期。“法团制度可以被定义为一种利益代表体系；组成这一体系的各个功能单位被组织在数量有限的团体中。这些团体……得到国家的承认或批准（甚至由国家直接创建）。国家授予其在本领域中的绝对代表地位，但是却在各团体领导人的遴选、组织支持、需求表达上进行控制。”〔17〕Philippe C.Schmitter, Still the Century of Corporatism?, in: Fredrick B.Pike/Thomas Stritch （ed.）, The New Corporatism-Social-Political Structures in the Iberian World, 1974, pp.93-94.研究者们在中国社会制度变迁中看到了法团主义制度模式的可能，他们在实践调研的基础上展开经验研究，研究对象集中于全国总工会、全国工商联、各地的工会、农会、行业协会等。〔18〕参见［澳］安戈、陈佩华：《中国、组合主义及东亚模式》，载《战略与管理》2001年第1期；Jonathan Unger：《中国的社会团体、公民社会和国家组合主义：有争议的领域》，载《开放时代》2009年第11期。

从实践来看，中央和各地的法团式机构作为“传送带”，为政府和某一特定的社会群体之间提供了双向联系的渠道：传递国家的需要和基层的利益要求。在整合社会成员的意见和诉求，通过政治参与影响政策结果方面，全国总工会等组织在政府渠道中获得了代表地位。此外，全国工商联作为政协（可视为法团式讲坛）成员，也可以为国家政策提供意见和建议。各类官办协会、商会、学会等社会组织也可视为由政府发起成立的、法团式的中介和代理组织。在国家政策制定中，专业性团体可以发表意见并提出建议。〔19〕例如，全国总工会能够参与制定涉及工人利益的法律和行政法规，曾向国务院做出提案，凡国务院及其内部各相关行政部门在召开有关工人利益的会议时，必须允许工会出席。该提案在1985年被国务院采纳。总工会还曾经做出的重要举措有，向国务院提出一系列旨在保护工人权利的建议，在政府内部争取每周五天工作日等。同上注，安戈、陈佩华文。不仅如此，在进行政策倡导、协助公共政策实施方面，这类组织还可以向其成员传达政府的方针路线；可以了解和收集相关服务对象的意见和建议，反馈给相关政府部门。

因此，在培育发挥政治参与和利益传递功能的社会组织能力时，需要考虑的主要问题在于，这类组织在运行中能否促进理解、对话和互动？具体来说，它们能否整合、协调社会成员的意见和诉求，能否进行政策倡导和影响，并协助政府实行某些公共政策？这些问题在此类社会组织的能力培育和功能发挥上应当得到足够重视。因为只有在整合、协调社会成员的意见和诉求的基础上，社会组织才能将组织成员共同的利益诉求和权利意愿表达为集体意志，通过集体行动的方式参与到社会公共事务中，促进形成在社会公共空间中的话语权，进而影响社会进程。〔20〕同前注〔8〕，王名、刘求实文。只有在协助政府实行某些公共政策的基础上，社会组织才能发挥传递政府治理意志的中介作用，促成国家与社会主体之间的沟通。

（二）提供行业联合和治理功能的社会组织

协会、商会、学会等互益性组织发挥的功能主要在于进行行业联合并提供行业服务，因此其能力发挥的目标主要为两方面：其一进行行业自律，对成员进行行为引导和规则约束，从而稳定市场秩序；其二进行专业服务，例如，共享行业发展信息，制定统一的行业标准，维护行业利益，服务企业发展。

官办互益性组织是政府职能转变的产物，例如，行业协会建立的背景是一些重工业企业从国家直接掌握中解脱、被裁撤或改组。〔21〕从1980年至 1985年底，在电子、机械、化工、轻工、冶金、煤炭、建材、医药、铁道、交通等 32个部门共组建了162个全国性行业协会。参见刘剑雄：《改革开放后我国行业协会和商会发展的研究》，载《经济研究参考》2006年第16期。在法团主义的研究视角中，这是一个建立并健全新的法团式结构的过程。在这个过程中体现出来的，是党从直接统治到部分通过代理机构来统治的权威式法团制度的转变。〔22〕同前注〔18〕，安戈、陈佩华文。同时，相对于群团组织，这类官办互益性组织受到的控制呈现出逐步削弱的趋势。随着改革的推进，国家也鼓励这些社会组织正视市场化发展中成员企业的需求，积极面向社会推进自身工作，实现行业自治。因此，对于官办协会、商会、学会等组织，在其能力培育上重点需要探求：这类组织在运行中是否能够有效接管政府的职能，促进行业联合和稳定发展？是否能够有效开展活动，满足会员需求？同时需面对的问题是，如何促进该类组织在与政府的关系中实现组织自身目标？如何面对市场化的要求实现能力建设，如实现管理模式和方式的现代化，提高管理人才的水平？

民间的协会、商会类组织主要存在于小型行业领域，其发展从私营企业较发达的地区开始，伴随渐进的取消“挂靠制”和允许“一业多会”改革，其数量和比重都显著提升。该类组织的主要职能是为会员企业服务，其资金获取依赖于社会和市场，会长通常由一定地域中业内有较高威信的人士担任。在这些领域中，行业协会的权威和影响力仍需加强。例如，在实践中，有的协会制定的行业标准和规范得到会员企业遵守的情况并不理想。这主要是因为行业协会自身缺乏一定的权威性，需要借助政府部门的认可和支持来树立自身权威。〔23〕参见胡辉华、陈世斌：《逻辑偏离：市场内生型行业协会内部运作的组织分析——以G省J行业协会为例》，载《中国非营利评论》2015年第15卷。因此，对于民间发起的该类组织，在其能力培育上主要应回应的问题是：这类组织在运行中能否为会员提供服务并维护会员权益，以促进行业利益整合？协会能否以及如何树立权威，使自治行为赢得会员企业的认同？

（三）提供公共服务功能的社会组织

在简政放权过程中，存在诸多适合由社会组织提供公共产品和服务的事项，如养老、扶贫、济困、助残、社区矫正、公共卫生服务、救灾和灾后重建、生态环境保护、科技推广等。〔24〕参见王向民：《中国社会组织的项目制治理》，载《经济社会体制比较》2014年第5期。在这些领域，社会组织通过提供公益性社会服务，拓展公共空间，增进社会公益。这一过程与“政府向社会组织购买公共服务”这一在世界范围内兴起的行政改革浪潮联系在一起，即政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会组织完成，最后根据其提供的公共服务情况来支付服务费用。政府购买公共服务的主要目标在于提高行政效率和公共服务质量，降低行政成本。〔25〕参见王浦劬、［美］莱斯特·M.萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第3-4页。

政府通过支持社会组织的发展，可以动员和整合社会资源，使社会组织成为政府公共服务的助手。中国政府在渐进性政策试错的过程中，最后选择了项目制的方式，向社会组织购买服务事项。〔26〕同前注〔24〕，王向民文。这个过程仍然打上了政府主导的烙印，有学者将这一过程称为“行政吸纳服务”，即政府仍处于主导性的地位，政府与社会组织之间是一种依附性的合作关系。〔27〕参见唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，载《公共管理学报》2010年第1期。这导致了一系列问题，不利于政府购买公共服务目标的长期实现，也会阻碍社会组织健康发展。〔28〕参见渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论项目治国》，载《社会》2012年第1期。

虽然实证研究显示，行为策略对政社关系新形态产生明显的影响，但是制度因素对社会组织发展依然产生强大制约。〔29〕应用定性比较分析法，对社会组织获取政府购买项目的影响因素和竞争路径进行的研究，参见程坤鹏、徐家良：《从行政吸纳到策略性合作：新时代政府与社会组织关系的互动逻辑》，载《治理研究》2018年第6期。因此，在社会组织能力培育上，需要权衡公共服务功能实现与组织自身发展及自治之间的关系，需要评价组织获得官方（身份上、资金上、组织上）支持的能力和方式，判断其如何获得政府的培育和促进，进而能否寻求生存和发展空间，实现组织目标？此外，无论从哪一方面，这类组织在功能发挥上都应主要考量有无提供公共服务的能力？有学者引入企业采购中的供应商选择理论，分析服务能力涉及社会组织的专业化程度、财务能力、人力资源水平、管理能力等。〔30〕同上注。同时，社会组织提供公共服务的能力还和自身组织能力密切相关，因此还需要考虑其能否动员和吸取社会资源、是否具有组织信用、是否具有组织化发展的意愿？

（四）化解社会冲突和促进社会公正功能的社会组织

在促进社会公正方面，人民团体类组织事实上发挥很大的作用，官办背景的社会组织（如中国扶贫基金会）也比民间背景的社会组织发挥的作用更大。究其原因，一方面社会组织促进社会公正的功能，与其政治参与和利益传递功能紧密相连。另一方面，社会公正的实现不仅需要该类组织通过对群体性利益集合代言，以影响相关立法和公共政策的制定，还需要在具体冲突中为特殊人群代言或维权，通过问题的疏导和解决，缓解社会冲突。我国在社会矛盾化解上，仍然由政府发挥主导作用。这是因为，在推进改革的过程中，既要取得经济和社会的发展，也要保证政治的稳定。所以，在解决转型中社会上涌现的新问题时，政府会倾向由国家可控的社团来解决。在推动社会关系协调、化解矛盾方面，人民团体类社会组织可以发挥作用的渠道很多。在对这类组织进行能力培育时需要考量：该类组织在运行中能否及时有效地疏导和化解纠纷？进而，它们能否通过政治参与和影响政策结果，促进实现更广泛的社会公正？

基于同样的保证政治稳定的目的，在为特殊人群代言或维权、解决社会冲突方面，政府对发挥这一功能的民间社会组织设置了较多限制。首要限制于这类组织的成立登记上，仍须按照《社会团体登记管理条例》中的规定履行登记程序，不能进行直接登记。由此，这类组织的活动只能或者在政府控制体制内，或者游离于体制外。实践中，这类社会组织在维权活动中仍面临生存和发展的制度空间受限、影响力和活动能力有限、依法维权难等问题。因此，在其能力培育上需要权衡的是：能否引导这类组织在法治化的活动渠道内发挥作用，以及它们应以怎样的标准和程序获得活动空间？

四、以制度完善促进社会组织能力发展和功能实现

社会组织的能力建设需要国家在法律运行的不同层面提供制度支持和保障。“共建共治共享”社会治理格局建设也强调政府责任、社会协同和法治保障之间相互促进，提高社会治理的法治化。法律不仅能进行制度创设或改进，而且能通过在法律关系中明确权利义务和相应的法律责任，使制度运行明确有序可循。现代社会中法律不可替代的功能是对规范性的期望结构进行确认，使其能够以在时间上稳定的方式得到确保，从而成为社会的重要信任机制。这样的法律能够产生社会性的积极效果。同时，组织化的法律决断系统（立法和司法）保障了规范性期望在法律系统内获得稳定实现，克服一般社会层面上规范性期望保障的不足。〔31〕Vgl.Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Suhrkamp Verlag, 1995, S.33-126.下面就在前文分析的基础上，探讨如何从法律层面进行社会组织能力培育的制度完善，保障社会组织在不同领域更好实现功能需求。

（一）政治参与和利益传递功能的有效实现途径

在实践中，发挥这一功能的社会组织在一定程度上实现了组织化的利益表达，发挥了参政议政的作用，促进了组织所代表的群体和国家的相互理解。除了在总结制度经验的基础上，支持这类社团发挥既有优势，还可以从下面两方面进行制度支持，以克服影响此类组织功能发挥的不利因素。

首先，在内部结构和活动方式上强化和保障民主，汇集民意。利益传递功能的发挥需要这类组织能够真正代表组织化的群体利益。但是在中国，与法团主义理论所主张的不同，在行政吸纳社会下，大多数垄断性组织并非基于人们的自愿结社，而是政府发起或成立的。所以这些组织可能并不总是真正代表其成员的利益，有时会更多代表政府的利益。例如在身份定位上，一些地方的商会应该被视为当地政府管理机构的延伸，而不是政府与社会对话的参与者。〔32〕同前注〔18〕，Jonathan Unger文。正如有学者指出，西方“法团主义”建构在发达的利益集团博弈的基础上，它一定程度上是强政府、强社会的表现，而这个基础在中国并不存在。〔33〕参见贾西津：《民间组织与政府的关系》，载王名主编：《中国民间组织30年——走向公民社会（1978—2008）》，社会科学文献出版社2008年，第198-204页。因此，这种制约首先体现在社会组织的出身上带来的欠缺。其次，这类社会组织都是政府性较强的，因此其行动方式也类似政府部门，强调领导权威和和官僚制下的层级划分，这也可能导致政治参与和利益传递上的局限。出身上和背景上政府性强的问题，可能难以做根本调整，但是可以通过在内部结构和活动方式上强化和保障民主来凝聚民意。（1）在内部结构上，群团组织具有广泛的群众性和自上而下的组织系统，可以通过完善民主协商机制，促进其与所属界别群众的联系和沟通，利用其组织优势，促进其所代表的群体的知情权、参与权、表达权等权益的行使。〔34〕参见李俊：《论人民团体的民主协商功能》，载《中州学刊》2014年第9期。官办行业协会、商会等组织需要在“在商言商”的传统习惯之外，通过建立规范民主的内部机制，促进成员企业的利益聚合，提高利益代表的有效性。〔35〕参见黎军：《论通过行业协会实现公众参与》，载《政治与法律》2006年第4期。（2）在活动方式上，这两类组织可以通过民主沟通会、座谈会、民主理财会或民主议事会等形式，促进民意表达和汇集。最后，在外部途径和具体程序、方式、条件上，拓宽立法参与，并使其制度化、明晰化。群团组织在制度上具有天然的亲政府性，与政府部门建立的良好联系为其政治参与和利益传递提供了渠道。官办协会类组织由于是政府部门发起的，所以一般都能邀请相关政府官员加入其理事会、咨询委员会、顾问委员会等机构。在此基础上，进一步的制度完善需要考虑：（1）研究制定涉及所属群众或行业利益的政策措施、法律法规，应当请相关群团组织或行业协会参与调研和论证，充分听取意见、吸收合理建议，加强事前协商。（2）政府应通过召开会议或其他适当方式，定期向该类组织通报重要工作部署和相关重大举措，加强事中协商。（3）在县、乡人大代表换届选举中，在人民陪审员、人民监督员、人民调解员选任中，可通过支持提名推荐或进行意见征集发挥此类社会组织的作用。〔36〕参见《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（2015年7月）中的部分举措。在参政议政作用发挥上，相关举措同样可以适用于官办行业协会、商会和学会。（4）建立多元的参与机制，如立法协商（包括对口协商、界别协商、专题协商等）、论证咨询、听证等保证参政议政的实现。以上各方面均需要通过立法上的落实，将其具体内容、程序、形式进行制度化。〔37〕例如，德国制定有专门的《联邦议院议事规则》和《联邦各部议事规程》进行明确规定，政府各部在起草法案时，如果内容涉及其利益，法律草案应当尽早通报相关联邦层面的社团和专业团体（《联邦各部议事规程》第47条），各委员会在作出决议之前要请相关利益团体代表参加听证，并听取其意见（《联邦各部议事规程》第70条）。

（二）行业联合和治理功能实现的制度保障

总体上，官办协会、商会、学会类社会组织较为有效地接管了政府的部分职能，促进了行业联合和稳定发展。对该类组织进行能力培育，未来需要解决的问题有两方面。其一，如何保障这类组织在与政府的关系中更好实现组织自身目标。〔38〕兼具国家控制与自主性的两面，可能会成为这类社会组织的特征之一。参见张长东、顾昕：《从国家法团主义到社会法团主义——中国市场转型过程中国家与行业协会关系的演变》，载《东岳论丛》2015年第2期。为了更好地实现行业联合和治理功能，官办协会、商会类组织需要实现转型，即从公共行政事务向专业化、市场化转型，培育新的专业化服务功能，服务于企业的增值和行业发展。为此，该类组织需要在大服务理念下不断拓展组织目标，主动了解企业的服务需求。例如，打破部门、行业间的界限，借助广泛的信息渠道汇集可供参考的信息，尤其是国家的政策法律，促进信息交流与共享；或者与行业领域的专家学者搭建合作平台，为会员提供咨询服务和企业员工的培训。〔39〕参见《郭小慧谈深圳外商协会》，载王名主编：《中国NGO口述史》第1辑，中国社会文献出版社2012年版，第82-99页；郭小慧：《商会（协会）改革，我们这样做——深圳外商投资企业协会谈自身改革与发展》，载《大经贸》2000年第5期。其二，如何推动这类组织面对市场化的要求实现管理现代化。在管理模式上，应支持该类社会组织完善内部组织结构和发展外部组织合作。〔40〕中国行业协会商会建设的模式示范，参见李银云：《以服务聚人心 以创新铸品牌——深圳外商投资企业协会发展侧记》，载《中国社会组织》2015 年第15 期。在活动方式上，应通过制度激励使该类组织不再依赖政府部门的安排，而是主动研究企业的现状，了解企业最急迫最需要解决的问题，提供国家政策和经济走势对企业的影响分析，判断、预测企业的未来需求。〔41〕同前注〔39〕，郭小慧文。在管理人才培育上，应提倡通过公开招聘、考核录用定岗，辅以分配、奖励机制改革，实现人才职业化发展。以上两方面，需要政府在制度层面上进行相关立法，尤其是通过制定行业协（商）会法，对行业协会的管理体制、性质地位、职能权限等予以界定和改善。〔42〕参见郁建兴：《行业协会：寻求与企业、政府之间的良性互动》，载《经济社会体制比较》2006年第2期。《社会团体登记管理条例》中限制社团自主性的条款，例如，登记条件、活动范围、分支结构的设立等方面也应当相应进行修改。

在为会员提供服务并维护会员权益，促进行业利益整合方面，民间协会、商会取得了一些成功经验。〔43〕例如，在遭遇反倾销案等诉讼中，一些协会能够通过组织会员商讨重要事项、募集应诉资金、提交应诉报告、组织应对实地调查等方式，维护成员企业利益。在调解贸易纠纷方面，行业协会调解注重在行业利益平衡中化解矛盾，在建筑工程、保险、证券期货等领域的纠纷解决中发挥积极作用。参见《周大虎谈温州商业协会》，载王名主编：《中国NGO口述史》第1辑，中国社会文献出版社2012年版，第100-107页；洪冬英：《论人民调解的新趋势：行业协会调解的兴起》，载《学术交流》2015年第11期。在肯定既有经验的基础上，民间协会、商会类组织未来在行业联合和治理功能的发挥上，需要从下面的制度路径进行能力培育。其一，通过在《社会团体登记管理条例》的修订中增设“组织机构”的内容，引导民间协会、商会完善内部治理机制。通过规定会员大会、理事会、监事会相关权利义务，健全内部组织治理和监督制度，实现组织的行动有效性。2016年的修订案对社团各职能机构的职责缺乏具体明确的规定，还应当细化会员大会的召集和决议程序、理事会的决议程序等。〔44〕参见祁春轶：《社团秩序模式的功能优势及其制度空间》，载《法学》2017年第8期。此外，在具体职能领域，也应通过法律规定的完善来促进其功能优势的有效发挥。例如，制定行业纠纷调解的统一适用规则，或者制定公布行业规范、团体标准的一般程序。其二，通过制度完善促进协会在会员中树立权威，使自治规范和标准赢得会员企业的认可。一方面，可以通过明确的立法支持该类组织在职责上进行业内公共事务管理、协调和服务，使其在承担社会责任、履行职责过程中获取企业成员的信任，树立其在行业内的权威。另一方面，可以通过司法判例承认行业协会、商会制定和实施自治规范、团体标准的权力，明确内容上符合合法性要求并依法定程序制定的规范、标准的约束力，同时赋予成员对不服自治规范、团体标准决定的救济权，奠定社会组织自我规制的制度框架。〔45〕参见［德］贡塔·托依布纳：《宪法的碎片》，陆宇峰译，中央编译出版社2016年版，第105-118页。

（三）公共服务功能发挥的制度平衡和法律完善

社会组织凭借反应迅速、机制灵活、服务多样化和个性化的优点，在参与政府购买公共服务过程中，使政府的资金和社会资源有机结合，提高了政府公共服务的质量。在这个过程中，社会组织在发展上取得了政府支持，拓展了组织成长的空间，包括实现了提升知名度、扩大活动范围、培养志愿者等。〔46〕同前注〔25〕，王浦劬、［美］莱斯特·M.萨拉蒙等书，第24-26页。但是，在这个过程中也要注意到，以“项目制”主导的政府购买方式，既可能会对社会组织能力发展形成制度激励，也可能造成制度制约。所以今后可以从制度层面进行评估，发挥制度激励优势的同时克服制度制约因素，推动社会组织的能力培育。

首先，保障社会组织在通过政府购买服务进行资源获取的过程中，维持资源结构的平衡。市场化改革旨在削弱国家对资源的全面控制，使社会组织能够通过政府之外的渠道获取生存必需的资源，而不必为资源的限制而依附于国家。今后，对于官办社会团体和基金会，政府在对其进行资源支持的同时，也应从制度上激励其从社会获取资源；对民间成立的公益性团体和基金会，要支持其从设计项目、接受捐赠、志愿服务、其他非营利组织的支持等方面实现资源的多元构成。如果政府在购买公共服务的过程中，看重对社会资源的充分利用，就应当着力保障实现这种资源结构上的平衡，从而实现社会组织对慈善捐赠资源和志愿服务资源的动员和吸取。〔47〕总体来看，目前在社会组织资源结构上社会捐赠规模仍然较小。随着社会发展，资源动员在少数非营利组织身上会逐渐专业化，会出现一些以资源动员为核心功能的非营利组织，其将对各种类型的非营利组织形成有力的资源支持平台，但这还需要一个发展过程。参见王名：《非营利组织的社会功能及其分类》，载《学术月刊》2006年第9期。

其次，通过组织信用指标考量，引导社会组织服务能力提升。经研究显示，官办社会组织通常是在组织身份的基础上建立组织信用以形成竞争力，而民间社会组织则通常是在提升组织经营能力的基础上形成竞争力。〔48〕同前注〔29〕，程坤鹏、徐家良文。但是，对于两种社会组织类型来说，组织经营能力都应当成为社会组织服务能力的基础，由此奠定组织的专业化程度、财务能力、人力资源水平、管理能力等方面。〔49〕在抗击新冠肺炎疫情期间，湖北省红十字会和武汉市红十字会在捐赠物资分配上遭到质疑和批评，除了腐败问题，该事件暴露出来的主要是其服务能力上的专业化程度不足和管理能力欠缺。当政府在公共服务购买中，着重考量社会组织的专业化程度，优先选择可靠、专业且落地能力强的社会组织，就必然会促使社会组织着力提升自身的专业性和组织经营能力。因此，可以在法律上通过在购买合同权利义务中明确影响信用指标的具体内容，引导社会组织实现财务管理透明化、人力资源管理优化；也可以在组织结构和运作模式与管理上，通过完善相关法律要求社会组织健全组织机构和内部制度，促进专业能力提升。

再次，通过规范政府和社会组织之间的协约关系，培育组织自主性和自治性，并提升服务能力。目前政府购买公共服务中存在的主要制度制约有：购买标准不清晰，以至于忽略满足政府的基本职能，甚至公私混淆；购买程序缺乏统一规范，合作过程随意性较大；购买服务缺乏科学系统的评价体系，难以进行科学有力的监管。〔50〕同前注〔25〕，王浦劬、［美］莱斯特·M.萨拉蒙等书，第27-30页。因此，需要从法律上针对存在的问题进行相应的制度完善，这包括：（1）明确政府和社会组织在公共服务方式和机制转变中各自的角色，减少政府对社会组织运作的直接和间接干预；（2）遵循《政府采购法》和行政法基本原则，规范政府与社会组织之间的合同关系；（3）健全服务购买法定流程，包括制定规划、公开招标、监督管理、项目评估等完整环节。必要时可以在购买行为中对政府以及社会组织施加行政法义务，通过监管机制和行政程序控制，促进公帑的高效运用。例如，要求进行信息公开，基于诚实信用原则对公共服务行为进行审查；通过增强责任条款促使主体履行相应责任等。〔51〕参见高秦伟：《私人主体的行政法义务？》，载《中国法学》2011年第1期。

最后，通过赋予社会组织生存和发展空间，保护和促进组织目标的实现，激励其组织化发展的意愿。政府对社会组织的支持手段是多元的，除了在上面已经讨论的资源支持，还包括成立支持、关系支持、组织支持等。在成立支持上，需要给予社会组织开展活动的合法身份，在这方面改革的方向是正确的。在关系支持方面，官办组织负责人可以利用自己的身份资源、政治资源，而非官办组织也需要一定的关系网络，通过协调各种关系解决政府购买服务落地的问题。在组织支持方面，社会组织需要借助政府进行的组织、协调和引导，获取活动场地、广告宣传、对外联络、技术指导、组织规范，甚至人才资源。〔52〕同前注〔27〕，唐文玉文。接下来制度发展的方向应是，通过政府采购标准的完善，细化采购合同中的权利义务，避免这种支持的临时性、非稳定性和非制度化。

（四）化解社会冲突和促进社会公正功能的改进路径

人民团体的内部构成具有广泛的群众性，每个人民团体背后都有一个社会群体，而且其组织形式完备、体制健全，具有完备的组织架构和职能机构，因此组织稳定性和执行力较强；有官办背景的社会组织通常在社会主体类型和社会组织公益事项上具有很强的针对性。为了使该类组织今后在运行中能够更及时地疏导和解决问题，更有效地化解社会矛盾，在法律层面可以进行如下完善以实现能力培育。其一，从机制上完善依法维权和化解纠纷的途径。这包括利用既有的组织体系促进利益表达和协商沟通，畅通权益保障的法律渠道，建立救济救助机制；在多元化纠纷解决机制中，推动该类组织成员参与到人民调解、行政调解、司法调解和诉讼活动中，引导所属群体理性表达诉求。其二，在冲突解决的基础上，通过制度完善促进社会组织的利益整合和利益传递，促进实现更广泛的社会公正。人民团体类社会组织在维护所代表的特定社会群体权益时，形成了相对丰富的社会治理经验。同时，在发挥政治参与和利益传递的功能中了解相关群体自组织的数量、结构和运行特点，建立起经常性的联系和引导，得到所联系的特定社会群体的认可，具有坚实的基层组织基础。〔53〕同前注〔13〕，崔玉开文。所以，可以在社会组织内部设置相关部门对社会冲突中的问题进行研究总结，使之有机会通过政治参与渠道实现利益上达。

在发挥化解社会冲突功能方面，政府对该类民间组织仍持谨慎态度和较为消极的管理方式。例如，一些劳工维权类组织无法得到政府的引导，作为草根组织缺少合法身份，没有与政府沟通的有效平台，再加上内部管理不完善、人才资源缺乏、资金筹集能力弱等问题，限制了组织能力的发挥。〔54〕参见陈聪：《广东劳工维权类社会组织生存困境研究》，暨南大学2015年硕士学位论文。但是，在社会冲突解决中可以看到，当一些个体没有利益代言人，缺少畅通的利益诉求渠道，就可能聚集成为一个被边缘化的群体，在这个过程中他们就可能不自觉地站在政府的对立面。所以，需要社会组织发挥增进沟通和利益中介的作用。为了避免民间社会组织在作用发挥中利用群体性冲突损害社会稳定，可以在法律制度上进行制度创新，规范其活动标准和程序，使之在法治化渠道内发挥积极作用。具体言之，一是对于客观上利于化解社会纠纷、调停利益纷争的社会组织，可以由法院进行统一登记，赋予其参与多元化纠纷解决的资格。二是探索政府向其购买调解纠纷的社会服务机制，对组织成熟完善的社会组织可以纳入行政调解体系，承认其参与行政调解的法律地位。〔55〕参见上海市普陀区司法局：《以政府购买服务保障人民调解工作》，载《人民调解》2016年第6期。上海市《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》提出将行业性、专业性人民调解服务内容等纳入政府购买服务范围，已将符合条件的人民调解委员会、人民调解协会等人民调解组织纳入承接政府购买服务社会组织推荐目录中，该主体范围还可在发展中进一步扩大。理论研讨参见邹焕聪：《论公私协力的公法救济模式及体系现代化——以担保国家理论为视角》，载《政治与法律》2014年第10期。

五、结语

鉴于现代社会日益离心式的发展，对群体利益分殊状态下的体制整合，应当进行更多精细研究。对社会组织作用的重新发现即是一种尝试。实践中在对社会组织进行能力培育时，除了国家政策层面的宏观视角，以及对特定类型社会组织进行有针对性的具体安排，在进路上还需要考虑介于二者之间的类型化培育进路。功能分析是基于社会组织分类管理的实践，并考虑不同类型社会组织如何在与政府互动中发挥其功能的一种视角。这种视角不仅有助于阐明社会组织能力发挥中值得肯定之处，判断其是否发挥了预期功能，分析其能力有效发挥的制度优势和经验，而且有助于思考社会组织能力发挥中存在的问题，分析影响其能力发挥的制度原因，进而探讨其功能实现和功能拓展的可能。法律制度完善的建议，旨在通过发挥社会组织在政治参与和利益传递、进行行业联合和治理、促进公共服务效率和质量提高、化解社会冲突实现社会公正等方面的作用，推动形成一个利益合作机制和国家角色同步发展的有序社会。