中国大陆粮食成本效益核算及补偿机制研究

（大连财经学院，辽宁 大连 116622）

长期以来，中国大陆一直颇为重视粮食成本效益核算及补偿机制，尤其是近年来此方面的鼓励政策几乎每年都会出台，从而在很大程度上对农民的种粮积极性、粮食成本效益核算及补偿机制综合能力加以提高，但其成本效益核算和补偿机制等诸多方面还有必要进一步完善，从而在政策层面上保证国家粮食安全。

一、中国大陆粮食成本效益核算及补偿机制现状与主要问题所在

虽然说中国大陆粮食综合生产能力连年获得提升且粮食连年丰收，但农民种粮比较收益和农业基础设施同步落后等问题依旧是粮食成本效益核算及补偿机制“可持续发展”的最主要制约因素。

（一）粮食成本效益核算及补偿机制的规模产业化程度较低

至今，一家一户为主的形式仍是中国大陆农民的主要生产经营方式，生产组织化程度不高，机械化程度低，经营规模小，户均耕地面积少。主要的生产方式仍是“分散化经营”，难以作出准确的市场判断和找到新鲜的市场信息，以至于难以从市场需求出发来选择粮食品种种植，加上技术跟不上时代的步伐，粮食质量缺乏统一的标准，导致抗风险的能力下降，一系列因素会造成粮食成本效益核算及补偿机制和现代农业发展要求不相适应，与此同时，中国大陆农民还没有真正形成专业合作组织，缺乏有带动能力的龙头企业，产业化生产体系不完善，无法利用集体资源且难以形成成本效益核算的机制。

（二）农业基础设施落后

长期以来中国大陆一直致力于建设农业基础设施，以至于明显改善了生产条件和整体面貌，但仍和现代农业发展所需相去甚远，同时农业基础设施方面的各种财政投入不甚平均，极少投入小型设施却在大型工程上过分集中，尤其是水利工程的普遍年久失修，以至于成本效益核算机制颇为落后。在近年来频繁出现的自然灾害面前，防、减灾体系却没有真正体现出其应有的抗灾能力，粮食成本效益核算及补偿机制仍是“靠天吃饭”。

（三）农民种粮的比较收益低

近年来，农业的机械价格、用工成本、土地租金、生产资料价格连年上涨，以至于粮食成本效益核算及补偿机制成本长期难以得到控制，收益也自然“居低不上”，农民种粮的积极性必然受到影响。尽管国家经常借助于减免农业税、发放种粮补贴、提高粮食最低收购价之类的办法鼓励农民种粮并提升其比较收益，但仍难以解决根本问题。随着经济作物种植和外出务工收益与种粮收益差距越来越大，很多粮农逐步放弃了粮食成本效益核算及补偿机制。

二、中国大陆粮食成本效益核算及补偿机制存在问题的根源

（一）粮食政策不灵活

近年来，中央财政一直致力于 “四项补贴”，如前些年在此方面已经发放1406亿元人民币，其中农资综合补贴和粮食直补合起来就有1011亿元之巨（占整体的71.9%）。与此同时，全国共有165855万亩的粮食种植面积，亩均获得的上述两种补贴约60.9元人民币，按照主粮种植面积为5亩/户计算，可获得上述两种补贴约304.5元人民币，而截至目前，中国大陆粮食主产区农民收入约为7355.8元/人，上述两种补贴占据其中4.1%。由此可知，农民真正获得的粮食补贴额度非常有限，没有明显地增加农民收入和减轻农民负担。就政策层面而言，粮食种植品种和播种面积并没有和当期粮食补贴挂钩，也没有和农民生产能力、粮食质量发生任何关系，以至于农民种粮积极性、粮食结构优化都大受影响。

（二）粮食价格调控成本较高

中国大陆调控粮价的办法一直是粮食最低收购价，尽管这对农民利益有所保护，但其并未真正对粮食质量、品种做出区分。以小麦为例，国家发改委等六部门于2012年联合出台了《2012年小麦最低收购价执行预案》，规定不管什么小麦都以1.02元/市斤的价格收购，尽管较前一年明显上调，但由于没有品种价差，故而造成尽管可以促进产量增加，但却并没有在调整品种结构和提高质量上发挥应有的作用。与此同时，粮食价格政策的调控成本不容忽视，就以山东省为例，该省2012年夏小麦获得了218亿公斤的总产值，为此政府要付出的补贴收购费用高达14.8亿元人民币。粮食流通环节占用过多资金的话，必然会造成粮农收益比重下降，粮食成本效益核算和补偿机制也将大受影响。

（三）粮食产销区利益机制不协调

中国大陆粮食产区一般情况下都是“财政穷省、粮食强省、工业弱省”，相比于主要销售的地区，经济发展的水平差距显而易见，尽管粮食产区肩上任务不小，但其农民普遍没有较高的种粮收益，而主销区则有着很高的加工产品收益。而目前产销区之间补贴机制却仍是空白，以至于二者的经济差距越来越大，产销区因为分工差异而造成的收益差距，同样会对粮食成本效益核算和补偿机制造成挑战。

（四）自然灾害保险体系不健全

中国大陆自然灾害频发，故而有必要增加政策性农业保险。如今，此方面问题包括：各环节没有应有的参与积极性。按理说政策性农业保险主体应当包括农民、保险公司以及政府。政府在其中发挥着主导作用，乡镇干部进行具体的工作，但是也有相当一部分工作人员没有对工作了解充分，故而没有有效宣传。因农业自然灾害破坏力和赔付额同步较大。而作为“公益”的政策性农业保险却难以对其加以支撑，加之补贴保险公司的机制尚未形成，很多商业保险公司都不敢或不愿参与。同时农民参保意识不高，且巨灾保险、粮食再保险机制不健全，处理保险理赔时的纠纷缺乏相对应的法律依据。

三、完善中国大陆粮食成本效益核算及补偿机制的建议

（一）建立粮食价格长效调控机制

第一，重视粮食最低收购价方面的一系列条件。结合市场生产成本、种植面积、粮食质量、粮食品种、供求状况等来划定最低收购价。在将之公布之前，召开与之有关者参与的听证会，在兼顾消费者能承受、农民增收、粮食安全三大原则前提下确定符合各方利益的最低收购价。执行时则应有效地保证政策应具备的灵活性，在收购价、市场价格、成本之间失去平衡时“便宜行事”。

第二，在平抑市场粮价过程中运用一系列间接经济办法。如在市场粮价上涨时借助政府粮食储备的释放来平抑粮价，下降时借助政府补贴来加以调控，此外也可鼓励粮食企业建立一些“境外粮食基地”，从而以国际资源对国内粮食缺口加以补充。

第三，调控粮价过程中要尽最大可能避免政府过度干预的情况。

（二）重视粮食补贴政策的完善

第一，需要优化粮食补贴的结构。粮食成本效益核算及补偿机制除了保证粮食安全，还更应满足生态环保、粮食质量两方面要求，故而，粮食补贴也要对上述原则有所体现。目前可以分农业补贴为两大类——其一是农资综合补贴、粮食直补之类的收入补贴，其二是农机补贴、良种补贴之类的生产补贴。在此之中，对粮食质量因素有相应要求者仅仅是良种补贴，但是到目前为止，仍缺乏生态环保类型的补贴。

第二，将补贴的覆盖面扩大，进一步提高补贴的标准。加大在化肥、良种、农机收割用油、农用机械等生产资料上的财政投入，在标准、力度方面“升级”粮食补贴，减轻农民负担和成本。进一步对补贴的范围和品种加以放宽和扩大。形成种植粮食作物补贴的“差异性”，以此来应对增加复种面积和季节性抛荒之间的“剪刀差”。

再次，推进专项的粮食规模化补贴，主要办法包括向通过进一步落实粮食直接补贴到农户的政策，让农户享受到更加实惠的利益，有必要出台相应的补贴机制。

第三，形成农资价格、粮食价格、粮食补贴三者的联动机制，适时地根据粮食产区情况来调整补贴。

（三）完善粮食产销区利益平衡机制

一方面，对于粮食产区来说，笔者认为需要其主动承担起国家粮食安全保障方面的责任，最大程度上发挥资源优势，提升粮食成本效益核算及补偿机制方面的投入，改善粮食成本效益核算及补偿机制方面的条件，并在此基础上对农村基础设施建设方面的水平予以“升级”，尤其对研发优产、高产、增产生产技术的活动予以重点支持，大力发展粮食作物中高产、优质者，建立健全粮食产区粮食成本效益核算及补偿机制的各方面保障体系。

另一方面，作为粮食销区，也要承担反哺产区的义务，充分展示自身的资金、技术优势，扶持产区的农民技术培训、新技术研发、道路修建、基础设施建设之类活动，在产销区间形成长期稳定、深层次、多形式的购销关系，产区粮企可建立储加销基地于销区，销区粮企同样可以在产区设置相应的基地，如办加工厂、设立收购点之类。

同时，也可建立健全国家粮食安全基金体系，以税收这一形式，由中央政府出面，向销区粮企和没有从事粮食方面行业的城乡居民征收，并将这一税金用来对产区的种粮农民做出相应的补贴，并以此来作为尚未形成体系的“先行粮食补贴政策”的尽最大可能补充。

（四）建立巨灾保险体系

当前我国还没有建立完整的农业巨灾保险体系，没有在农业中有效的发挥巨灾风险管理作用，只能由社会与政府承担巨灾损失，加强农业巨灾保险制度建设，可以使我国拥有更强的巨灾风险应对能力。而农业巨灾保险体系的建设也是一个急需解决的问题。自然灾害有时会比较严重，受灾面积较广，灾害发生的频率比较高。而在有些年度，我国由于自然灾害导致的直接经济损失非常多，其中占比较大的就是农业巨灾。每年大约有超过2亿的农村受灾人口，造成的粮食损失大约有1000亿斤。而在农业巨灾频繁发生的情况下，会造成对国民经济发展的影响，因此农业巨灾保险体系的建设非常必要，无论从稳定社会、保护农业，还是促进农村经济发展方面，都需要不断完善农业巨灾保险体系的建设，促进农村经济发展。根据农村发展状况与我国实际国情，农业巨灾保险体系建设应当包含国家农业巨灾基金与国家农业再保险进行独立运作，并将农业灾害救济作为补充。农业灾害救济与国家农业巨灾基金、国家农业再保险之间是相互促进、相互联系的整体，通过国家农业再保险可以使原保险人的经营风险被降低与分散，为他们提供资金支持。农业灾害救济能对农业保险起到补充的作用。

四、建立和完善粮食效益补偿机制的配套措施

（一）培育并壮大粮食产业经济

国家和地区农业部门要积极组织粮食加工企业、生产者选育优良品种，增加绿色、营养、健康粮食的所占比重，引导粮食生产者从注重粮食产量转向注重粮食品质，从而做到二者的兼顾。要根据国家优势农产品规划布局，扩大优势农产品的种植。国家要考虑构建全国绿色优质粮食产品的专种、专收、专用机制，要充分挖掘这些优势农产品的经济效益，以优质推动高价，从而提高粮食生产收益。地方职能机构要组织农业专业合作社、种粮协会、粮食生产经营大户深入市场调查研究，了解人们基于生活水平提升的高品质生活需求，选择不同层次的、市场接受度高的、有增值空间的粮食品种开展种植，为更好地保障粮食生产者的利益，最好开展订种定销，进一步拓展粮食交易渠道。

（二）积极构建定量核算、按量补偿的合理机制

国家相关部门要从顶层设计上进一步优化目前的补偿体系，要积极构建粮食补偿中央向粮食主产区转移、主销区向主产区转移的合理补偿机制。现有的国家和地方有关粮食企业的税收优惠政策虽然保障了粮食企业的进一步发展，但是却减少了主产区政府的税收，这在一定程度上也减少了当地政府对农业生产的补偿，客观上来说，这样的补偿机制具有一定的不合理性。为解决这一问题，一种办法是对这些相关粮食企业进行正常收税，然后将税收按一定比例返还企业。另一种办法就是建立主销区与主产区相对应的利益补偿关系。国家以本年度对涉粮企业的税收减免额度，结合当年全国的农民平均人均可支配收入，并根据粮食主产区的资源消耗以及粮食主销区的粮食净流入量科学核算对粮食主产区的补偿额度，以对粮食主产区进行粮食补偿。

（三）强化主产区和主销区的粮食合作

国家职能部门要充分发挥市场的作用，以国际市场的粮食价格倒逼国内的粮食生产加大科技投资和生产升级，从而提高国内粮食的市场竞争力。并积极拓展粮食运销渠道，整合粮食市场各参与主体的关系，构建合理的国内粮食市场价格机制。从国家层面提高我国的粮食收储能力，改变当前我国普遍实行的超期、超标储备粮顺价销售机制，从而提高粮食收储的灵活性，以使粮食能够随行就市实现旧粮的快速轮出。国家相关机构要充分发挥自己的职能，构建粮食主产区和主销区的互动平台，为他们创造良好的协作条件，帮助他们构建长期而稳定的合作关系。要支持主销区在保障粮食安全基础上实施异地粮食储备，并以政策导引主销区粮食企业向主产区流动，从而带动资金与技术这些方面对粮食主产区的支持与补偿。

如前文所述，粮食成本效益核算及补偿机制经常会受到各种形式的气候条件影响，尽管巨灾不至于经常出现，但其有极高的损害程度。故而应有效地建立健全巨灾保险层面的各种险种，用政策来给予其保障。实际工作中，发现商业保险公司难以真正承担巨灾保险业务，故而作为政府，应有效地发挥主导作用并主动承担责任，将巨灾保险归纳到政策性保险的范围内。同时可以借助于财税杠杆的作用，尽可能地鼓励有一定数量的商业保险公司成为“共同体”，并支付相应的“再保险费”，并且提取一定比例的农户年度保费，以此来采取各种方式建立“巨灾保险基金”。