“委托代理理论”视角下的高校督查工作创新路径研究

李 浩,卢 波

(华东师范大学,上海 200241)

习近平总书记在担任浙江省委书记时曾指出:“督查工作很重要,他是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说,没有督查就没有落实,没有督查就没有深化。”[1]党中央和教育部近几年也陆续出台了《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《中共教育部党组关于加强落实工作的意见》等一系列文件,从指导思想、主要任务、工作原则、工作制度、效能建设、组织领导等多方面对督查工作提出了具体要求。

面对新形势新要求,各高校特别是教育部直属各高校,对督查督办工作也越来越重视。在体制方面,北京大学成立了独立的处级单位督查室信访办公室、北京师范大学成立了督察督办办公室、华东师范大学成立了督查办公室,其他高校也都在党办校办部门(或发展规划部门)设立了相应的内部机构。在制度建设方面,北京航空航天大学、大连理工大学、吉林大学、复旦大学、上海交通大学、同济大学、厦门大学、武汉大学、重庆大学、兰州大学等也都建立健全了督查督办工作办法。

与高校督查工作实践相比,高校督查的相关研究数量不多,近几年虽呈上升趋势,但总体质量不高。其研究范式,基本都是通过对高校督查工作现有问题的梳理,提出改进督查工作的对策建议。其研究结论,虽有一定的借鉴意义,但由于缺乏理论观照,对高校督查工作的发生机理,多停留于现象的描述,提出的对策建议多基于个人的经验判断。

因此,本研究拟借助制度经济学契约理论的主要内容之一，即委托代理理论,对高校督查工作的理论建构作初步尝试,继而搭建高校督查研究和治理理论与实践的连接,为高校督查工作的有效开展,提供新的视角。

一、“委托代理理论”的分析框架

督查,顾名思义“督促检查”“监督检查”“督促查看”等。当前学界尚未对“督查”给出统一的概念界定,但从其行为的出发点和落脚点来看,都是为了让工作得以更好地落实,推进工作更为深入地开展。因此,可以把督查定义为:通过各种方式(实地查看、翻阅资料、询问答复等),推动某项工作或任务完成的一种手段[2]。

作为组织理论体系的重要组成,委托代理理论较好地解释了具有纵向层级属性的组织关系,也是当前理解官僚控制的基础性理论模型[3]。在高校内部,履行督查职能的机构不一定处于高位,但是其直接代表学校开展相关工作的身份认同,则表现了上下级的正式组织行为,运用委托代理理论分析路径,能有力地解释督查在高校内部,纵向关系中的功能及运作机制。

现代意义上的委托代理概念,最早是由罗斯提出的。他认为:“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,其代理关系就随之产生了。”[4]这种关系,可以理解为一种契约关系。契约的基本内容,是规定代理人为了委托人的利益应采取何种行动,委托人相应地向代理人支付何种报酬。但由于委托人与代理人之间的信息不对称和目标不一致,代理人既有可能偏离委托人所希望的方向而隐藏信息,又有可能脱离委托人的观察而隐藏行动。因此,在委托代理关系中,委托人必须要解决“采取何种有效的措施,来确保代理人能够为实现委托人偏好而积极有为”[5]的问题。

在委托代理视角下,如果我们将高校党委领导下的校领导集体视为代表校方利益的委托人(以下简称“管理高层”),将高校管理中层视为一群具有各自独特利益的代理人(以下简称“管理中层”)(1)高校委托代理关系,不限于管理高层与中层,在管理中层与基层、职能部门与院系、职能部门与教师、院系与教师之间也普遍存在。因高校督查主要致力于对学校重大决策、重要部署和重点工作的落实,故本文探讨的委托代理关系,亦聚焦于管理高层与中层之间。。作为委托人的管理高层在构建委托代理关系的过程中,必须要深入思考如何实现对管理中层有效控制的问题,最大限度地降低代理人执行委托人目标任务偏差的风险。而督查,正是管理高层为改进委托代理关系而做出的针对性治理安排。

二、高校督查工作的现实价值

(一) 督查工作减轻了委托人与代理人之间的信息不对称

信息不对称是指代理人往往具有委托人所不知道的信息。正如诺贝尔经济学奖得主哈耶克所指出的:“在实践中,每一个个人都对其他人有着信息上的优势,掌握着某种独有的信息。”[6]

高校通过督查的方式,强化了委托人对代理人的控制与问责力度,在某种程度上减轻了信息的不对称。首先,督查机构通过拟定督查任务,组建督查小组,围绕相关事项,采取资料查阅、实地调研、师生走访、随机暗访、要求代理人自我总结等多种方式,全方位、精准化地获取管理中层对相关事项的落实推进情况,有效减轻了管理高层与管理中层的信息不对称。其次,督查以问题为导向,其主要任务是发现问题和提出解决问题的办法,而问题查找得是否及时、准确、全面,办法是否科学、合理、可操作,成为判断督查工作是否有效的主要指标,这对督查人员本身也形成一种有效的督促作用,使其将管理中层的问题核查置于绩效评估之前。最后,不管是否成立专门的督查机构,督查工作通常由分管校领导直接负责,督查结果直接报送主要校领导,这也缩小了非正式关系的运作空间。

(二)督查工作降低了委托人与代理人之间的目标不一致

目标不一致是指委托人和代理人各自有着自己的利益诉求,代理人并不能够完全按照委托人的指示行动,即代理人的目标函数并不总是和委托人相一致[7]。

高校通过督查的方式,对代理人进行不定期的观察和监督,促使其在短期内与委托人的目标趋于一致。一是督查机构通过对年度重点工作、重要专项工作、校党委全委会(常委会)、校长办公会的重要决议、决定以及校党政主要领导批示的督查督办,形成定期督查、专项督查和联合督查相结合的督查工作机制,并代表管理高层意志开展工作,凸显了管理高层的委托人角色。二是督查工作虽对事不对人,但对高校事务较为全面的督查,所指向的是作为整体的管理中层,部门负责人无形中也成为重点被督查对象。这也促使代理人在督查期间或被督查后,能迅速通过横向、纵向的行政资源整合,以“科层组织运动化”的方式,努力达成委托人特定的治理目标[8]。

三、高校督查工作存在的问题

(一)信息不完全对称导致代理人存在一定程度的逆向选择

由于信息的不可能完全对称,导致代理人行为选择有可能会与委托人所希望的方向不一致,即所谓逆向选择问题。

在高校内部,管理高层作为委托人,以“双一流”建设为目标,需要将自己的权力和事务委托给管理中层来落实;管理中层再将“双一流”建设的目标不断细化、分解,将科研和教学双重任务委托给教师及为其提供相关服务的行政教辅类人员。从学校到职能部门、院系,最后延伸到教职工,各层级组织既是上一层级委托人的代理人,又是下一层级代理人的委托人。在多重委托代理关系结构中,管理中层既需要对上承担代理人的角色,又需要对下扮演委托人的角色,因此,其既存在绩效诉求,又需对管理高层的督查负责。管理中层扮演的“双重角色”,促使其难免会采取游离于理性管理之外的非正式组织行为,如管理中层与下级代理人为应对上级检查而“共谋”[9]、对部分教师或行政辅助人员的问题和错误视而不见、与委托人建立密切关系、“美化”工作绩效等,其通过采取各种能动性手段,为代理人一方制造信息优势,加大代理人与管理高层之间的信息不对称性,使得监督、考核、问责等控制手段的效能被削弱,导致委托代理控制失去效用。

(二)目标的不完全一致导致代理人存在一定程度的道德风险

由于目标的不可能完全一致,导致代理人可能会选择更趋向自身利益诉求的行动,即所谓道德风险问题。

高校是集人才培养、科学研究、社会服务功能为一体的综合性高等教育机构,教学科研是其基本业务,高校管理与其他社会管理相比,具有极强的专业性,其管理中层很大一部分也是在管理岗位和专业技术岗位上同时任职的“双肩挑”人员。因此,其可能会存在两方面的道德风险:一是指管理中层将行政权力转化为谋取自身学术资源和学术声誉的手段,造成学术资源的无效配置和对普通教学科研人员的严重不公平。当然,这个问题属于个人道德和相关规范的不完善,不是本文所要探讨的重点。二是指管理中层通过降低管理工作中的投入(包括时间、努力程度等),而将更多精力用于自身学术能力提升、学术受益获取上,导致管理效率低下。在道德风险中,委托人不是不掌握代理人的素质、能力、水平甚至工作努力程度等信息,只是不知道其有多少是用于管理岗位。

四、高校督查工作的创新路径

(一)构建完整的督查工作格局,改变信息不对称下的逆向选择

1.建构完善的督查组织体系。督查绝不仅仅是督查部门的工作,需要纵横联动、多方协同。要实现信息对称,确保各项事业有效落实,必须建构完整的组织体系。

第一,成立督查工作领导小组。由管理高层担任组长、副组长,全局谋划督查工作。督查机构作为学校重大决策、重要部署和重点工作推进落实的办事机构,直接向学校党委常委会和校长办公会负责的身份界定,为督查工作的有力开展提供地位和站位支撑。

第二,成立督查工作咨询委员会。考虑到代理人可能存在的信息隐藏行为,从第三方角度邀请职能部门负责人、相关业界专家担任咨询委员,协助对不同的督查任务进行专业的知识解答,为督查工作的有效开展,调研结论的求真务实提供智力支撑。

第三,组建专兼职督查工作队伍。在督查机构内部,除设置领导岗位外,设置专职督查员岗位,以确保督查工作的正规化、专业化、职业化;同时,设立挂职督查员岗位,选拔基层优秀同志到督查机构学习锻炼,在提升其能力的同时,弥补督查人员的不足,为督查工作的可持续开展提供人才支撑。

第四,创建督查工作联络员制度。各职能部门、教学科研单位明确专人担任督查工作联络员,确保督查任务落实和情况反馈及时畅通,为督查工作的顺利开展提供渠道支撑。

2.建立高效的督查工作机制。督查既要善于整合各类资源,提前谋划,又要善于充分利用现代化的手段,提高工作效率。要实现信息对称,确保学校各项重大决策、重点工作、重要指示落实到位,就必须建立高效的工作机制。

第一,形成重大决策全程跟踪反馈机制。管理高层的重大决策,是对涉及全局性工作的部署。决策是否科学,能否落实到位,直接关系高校工作的效能。督查机构要争取进入决策过程中,熟悉决策的背景、掌握决策的要点,领会决策的意图,为推动决策的落实打好基础。在决策执行过程中,要迅速跟进,制定科学的督查方案,在督查中发现有决策的不足,要及时反馈给管理高层,使其在分析论证继而优化的基础上,实现再决策。

第二,确立全年督查工作重点任务。根据高校党代会、中长期发展规划纲要的相关精神,以及全年重点工作计划,将管理高层关心的事关全局的重点工作确立为重点督查任务。通过这种建立工作台账,展开定期督查,及时向管理高层汇报任务推进落实情况的方式,既能确保管理高层更为直观、清晰地了解管理中层行为与结果的信息,也能使管理中层更为明确管理高层的目标偏好与任务要求。

第三,打造指示批示的迅速响应链条。在日常工作中,管理高层会对其关心关注的事项或偶发、突发事件做出督查指示批示。而迅速了解情况、摸排来龙去脉,在客观分析的基础上提出针对性建议,就极为考验督查人员的综合能力。因此,建构从信息获取力、问题分析力到专业解释力等为一体的响应支持链,尤为重要。联络员制度的建立,能建构全校的督查人脉网络,为迅速响应提供渠道上的可能;专职督查员的设立,能确保信息的有效整合和及时分析,为督查领导的迅速研判提供时间上的保障;咨询委员会的成立,能弥补督查涉及面广,对应专业知识不足的缺憾,为迅速反馈提供效度上的保证。

第四,建立督查督办信息化系统。借助信息化手段,将督查督办事项的立项、交办、办理、办结、反馈、归档等环节全部纳入数字化管理系统,精准定位督办工作办理过程,随时监控和掌握督办工作总体完成情况和单项办理情况,使督查工作更加简便快捷,提升督查机构的工作效率,减轻职能部门、教学科研单位配合督办的工作量。同时,通过添加抄送管理高层的功能,在有效实现委托人与代理人信息对称的同时,又能对代理人产生无形的压力和动力,使其更能积极地完成委托人交办的目标任务。

3.培育素质过硬的督查人员队伍。督查工作能否实现委托人与代理人的信息对称,其核心在于督查人员的能力素养。只有具备良好的能力和品性,才能确保督查任务取得预期的效果。因此,必须培育素质过硬的督查人员队伍。

第一,注重督查人员的能力锻炼。工作能力强是督查人员要具备的基本素质。工作中要特别注意督查人员三种能力的锻炼:分析能力的锻炼,确保判断问题客观、公正、全面;组织协调能力的锻炼,确保解决问题实事求是、公平合理、不再反复;文字表达能力的锻炼,确保写出的督查报告观点正确、思路清晰、层次分明、言简意赅。

第二,注重督查人员的品性培养。督查人员具备良好的个人品性,是做好督查工作的保障。在实践中,要努力加强督查人员四种品性的培养:实事求是的品性,工作要深入实际,反映情况要符合实际,做老实人,干老实事,讲实在话;廉洁高效的品性,廉洁奉公、清白做人、忠于职守、勤奋刻苦、乐于奉献,勇于面对矛盾和问题;以人为本的品性,始终关注师生关切,倾听师生呼声,了解师生需求,真心为学校发展办实事、办好事,把学校利益置于个人利益之上;兼收并蓄的品性,能以全局的高度和发展的思维,开展有效沟通,传递学校方针政策精神。

(二)划分明晰的督查工作责权,解决目标不一致下的道德风险

1.闭环构筑督查工作责任链条。要实现委托人与代理人的目标一致,必须切实强化督查工作中的责任链条建设,这也是健全和完善督查工作机制的重要组成部分。通过责任链条建设,教育和引导代理人把责任当作一种信仰,把责任作为一种品格,把责任看成一种荣誉,用落实责任去赢得尊重。

第一,坚持责权一致原则。权力就是责任,有权必须尽责,用权必须受监督,权力与责任必须对等,这是代理人应当遵守的基本行为准则。督查督办的各项事务必须要分工明确、责任清晰,将各项任务落实到具体部门和具体责任人。所有被纳入督查督办的工作,都必须有相应的部门进行牵头,并结合工作实际需求做好相关部门的协调工作,形成责任闭合环路。督查机构重在做好督促推进、协调服务,不直接处理或代替责任单位承办。

第二,严格责任追究制度。被列入督查督办的事项,该项工作的代理人应为第一责任人。督查机构要与具备考核、监督职能的部门建立联动机制,将督查督办结果纳入绩效考核部门的年度考核内容,同时纳入年终干部考核体系。坚持严格按照奖优、治庸、罚劣的原则,对督查督办中发现的重大问题或落实力度较为欠缺的部门及部门责任人,委托人要及时与其进行约谈,并严格按照督查制度对相关人员和部门进行追责。

第三,建立通报制度。督查机构以《督查专报》的形式,定期或不定期对代理人落实委托人的重大决策、重要工作以及重要批示的办理情况,在一定范围内进行通报。对落实好的予以表扬,加以推广;对不足之处,及时指出;对落实差的,进行通报批评。

2.建立健全有效的激励约束机制。代理人的目标函数是个人效用最大化[10]。激励机制可以使代理人目标与委托人目标趋于一致,即在实现委托人目标的同时,又能合法地实现代理人目标,从而使代理人自觉降低道德风险;而约束机制,可迫使代理人降低机会主义和偷懒的欲望。

第一,报酬激励机制。建立由岗位津贴、绩效奖励、卓越激励等多维度构成的薪酬发放体系,将代理人收入与学校竞争力提升紧密挂钩,发挥薪酬在绩效评价中的核心杠杆作用。同时,改革绩效评价体系,绩效奖励重点落实对代理人的“多劳多得”,卓越激励重点落实对代理人贡献的“优劳优得”,实现人尽其能、各尽其责、提高收入、改善民生的委托代理目标。

第二,精神激励机制。马斯洛的人生需求层次理论认为,当个体在获得理想物质享受后,便会寻求精神层面的满足。对代理人而言,物质生活得到基本满足后,对精神方面的需求会成为其继续努力工作的动力。赋予代理人的精神激励包括:尊重、成就、自我实现等。

第三,竞争约束机制。在“坚持组织把关,突出政治素质、专业素养、工作实绩和一贯表现”和“民主推荐”[11]的基础上,推行并完善公开选拔、竞争上岗制度,形成管理中层能上能下,人员能进能出,收入能多能少的竞争机制,使委托人对代理人的职务评聘、任免、权力的授予或剥夺,乃至岗位调迁,都能形成有效的约束。

总而言之,在当前高校治理体系中,通过启动督查机制,能够在短期内强化问责压力,增强管理中层在特定领域的执行力,对确保治理绩效的持续、稳定增长,具有不可忽视的功能和价值意义。