城市社区治理中“能人效应”的治理格局分析

王燕玲，蒋小杰

（云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091）

在社区治理中，能人是一个抓手。目前的城市社区治理中，无论是哪一种模式，在成功的案例中都有一个对社区治理工作投入大量心血的能人。并由它影响和带动其它协作人员，进而由这个“领导核心”，架构社区治理的网络，组织治理资源，沟通利益关系。这种现象存在的普遍性，值得关注，值得探讨它与社区治理发展的共建共治共享趋势是否吻合，是否会因能人导致 “人治”，这样的能人效应是否可以复制……等等一系列问题。

一、社区“能人”存在的必然性和必要性

1、城市社区“依赖型”群体人格

目前城市社区治理过程中，居民参与程度低成为一个突出的问题为学界所关注。究其原因，难免会联系城市管理单位制的历史，进而总结出中国人，特别是城市居民“依赖型人格”。但仔细思考，中国人，无论城乡，无论过去现在，无论在哪一种社会管理体制下，真有普遍的依赖心理吗？事实上，中国人的吃苦耐劳精神可谓世界闻名，做为一个有勤劳美德的传统民族，国人历来具备强烈的自力更生的意识，努力经营自己的生计。所以现实中，尽管流动摊贩和城管人员冲突那么明显，那么普遍，但人们却看不到摊贩徒然地坐等救济，依赖政府，索要钱资的现象。因此，如果说在城市社区治理中确实存在 “依赖型人格”的影响，那么到这种“等靠要”思想，显然不能用于解释社区居民个体的参与问题，而应该从居民群体的角度，从个体参与的组织化程度去理解。

做为群体存在的城市居民，对于自己的个体生活，家庭生活可以做到想方设计，自谋生路，有目的，有意识，甚至是井然有序。但是，农耕文明带给国人“自保”的国民性，使得个体封闭意识严重，凡事避免争讼，进而使得一些合理利益的诉求也被扼杀。所以，人们不轻易掺和别人的事，不轻易加入组织化的群体，更不愿意牵头成立组织，哪怕是遇到群体要解决的公共性问题，也总寄希望于他人来牵头并完成，自己则可以做“免费搭车者”。所以，城市居民要么无组织，要么有组织，但组织化程度低。自然，这样的群体状态，难以形成合力充分并准确地表达社区发展的共同意愿。结果正如现实存在的那样，社区公共事务 “等”党政主导决定，“靠”党政主导来推动，“要”党政主导来解决。可见，这才是通常意义上讲的社区“等靠要”思想。这是一种群体人格，它的“依赖型”本质其实就是城市社区居民组织化程度低的表现。因此，今日城市社区治理的基石，必须是建立和完善城市居民的组织化，否则改不了“依赖型人格”。

2、社区居民组织化的领导者

毫无疑问，提升社区居民的组织化程度并非居民个体一哄而上的简单相加。在必要的组织结构中，没有领导的群众自组织等同于乌合之众。在从众心理之下，人们便会在群体中变成“无名氏”而失去责任感，进而使群体演变成“暴徒”，产生群体破坏力，这是群体存在威胁的原因。但同样不可否认的是，群体本身也包含着使成员有认同感和牺牲精神的积极性，进而衍生出1+1＞2的集体智慧和团结力量。

所以，城市居民的组织化需要增进群体的生产力，避免群体的破坏力，关键就在于“有组织”的同时，要“有引导”。这些领导者就是目前社区治理中的各领域中的“能人”。他们可能是基层党政执行人、专业人士、意见权威、致富能手、文艺达人……各形各色，共同之处在于都具备号召力、影响力、发动力，是各治理场域的“领头羊”，对组织社区居民起到设计师和核心行动者甚至是牧师的作用，通过他们卓越的工作能力，大胆的担当意识及无私的奉献精神形成个人权力或权威的影响力并获得追随者，进而有能力将社区原子化居民有序地组织起来。

可以说，能人就是社区治理中的 “关键少数”，是居民自组织形成及发展必不可少的核心动力，没有能人，城市居民就是一盘散沙，群龙无首。由“能人”为核心的社区政治生态圈决定着不同城市社区治理效果的差异。

二、“能人”社区的治理格局

1、“能人”与党政形成“伙伴关系”

党政在城市社区治理中，通过政治性和社会性双重作用，将党建与行政管理融合于居民日常生活中，最终要实现的其实就是社会性与行政性的协同。这种协同要基于共同的价值观。在我国，党政与社会在价值立场上根本是利益统一的，但随着城市社区居民自由空间的扩大，再加上帕累托式改革造成的贫富差距，现实中不同群众关注的利益诉求越来越表现出多样化和个性化。如此，在城市社区利益越来越多极化、具体化的现状下，党政主导价值观的总体性和宏观性相比于个体利益诉求的微观性和现实性来说，难免遭遇“权威危机”，“职能落空”。现实中，存在于社区中的难以推行的公共政策，没有实效的公共服务即是一种证明。其中最典型的莫过于公共卫生政策中关于社区卫生服务机构建设和使用的无奈处境了。其中的原因与政策设计的大思路难以适应社区现实有着不可分割的联系。由此，党政的领导作用与社区实际实现有弹性的结合，就需要一系列中间设计，连接宏观价值与微观需求。这些中间连接机制将是党政在社区引领作用的积极“助手”。

但如前所述，结合城市居民“事不关已，高高挂起”的自保国民性所导致的居民参与不足的现实，目前城市社区要想通过居民自发地、主动地、积极地形成社会传导的中间机制是不可能的，事实上，今天的城市社区治理贸然离开了党政的主导作用将不具备可行性。而且，面对目前社区治理资源短缺的现实，作为一种“引领”机制，党政的财政优势进入社区，并成为社区治理的主要行动者亦是现实选择。但这些资源投入社区的具体途径和方式依部门工作需要而显得五花八门，单靠基层政府派出机构——街道办事处，必然出现“上面千条线，下面一根针”的工作局面，使街道应接不睱，无力负担。进而只能向社区寻求帮助，将交办事务及其配套的资源下放于社区，正是在这种工作格局中，社区越来越多发展为基层执行部门，成了街道的“腿”。

因此，做为执行部门的社区，最重要的就是执行力。即社区就如一支战斗小队一般，需要具备竞争力和凝聚力，更需要组织、谋划战斗力的队长。无形当中，社区党总支书记和社区主任就这样成长成为社区第一批治理“能人”，成为党政引领作用在社区实现的最得力的助手，积极按照党政主导的方向和内容执行社会治理的职能。按照上述权力生成的路径来看，党政能人与党政职能部门的关系本是一种“伙伴”之间的协作关系。但这些党政能人在简单的执行党职职能的过程中，久而久之要么把自己视为“官”，要么把自己视为“奴”。在工作中更多表现出“唯上”的姿态。只埋头于完成交办的任务，却不顾及居民意见的征集与反映，把“协作关系”异化成了“上下级关系”，进而令社区违背了居民自治的本质。由此招来了“社区行政化”的批评，且不管如何处置这其中的争议，但值得思考的是如何促进社区能人与党政之间的“朋友”关系。

显然，除了强调社区党政能人摆正位置，树立正常的“朋友”意识，维护好“伙伴”关系，积极为社区居民代言之外。更重要的应该是增加社区能人的数量，通过来自于各个领域的能人，达人，化解只有“党政能人”的社区治理单一局面，让党政职能部门在社区治理中可以有更多合作的伙伴，且合作的内容和工作的方式可以创新。从而，让党政职能部门和社区居民能有更多机会去认识和体验社区治理的“合作”关系。并让各领域的能人能带领自己擅长的中间组织，以 “朋友”之义，协助党政职能部门落实公共政策的要求，实现公共服务的效用。

这种合作将使中间组织的自治能力得到锻炼和提升，对党政的领导权威也将形成积极的支撑。搭建能人社区健康的政治生态圈。

2、“能人”与社区居民共建“熟人社会”

斯宾塞的社会资本理论，把社会信任视为一项促进人们合作的资本，言下之意，人们的互信与协作是可以产生生产力，带来经济效益的。社会资本强调的公众参与网络与社会治理中的主体多元性相一致，社会资本强调的信任互惠与社会治理中的透明、责任原则相契合。[1]而社会资本其实就是俗称的“熟人社会”。一个熟人社会对府治理来说的意义在于，可以有效避免“搭便车心理”。在公共产品理论中林达尔均衡早已证明，在成员较少的社区，通过人们相互熟悉，可以形成对成员“说假话”的监督机制，从而，面对公共物品筹集时的成本分担，就可以通过充分的协商和对话，讨价还价来实现各自出于收益——成本最大化考量后的公共产品供给效率。可见，熟人社会才可以避免组织起来的居民不至于在群体中变成个“无名氏”。

构建熟人社会，首先就是养成人们的荣誉感、责任感。熟人社会往往就似一个监督机制，一个人的成败信息如果只限于他自知，能起到的激励约束机制是很小的。但人们会更在意自己在别人眼里的形象，如果通过将他的成败信息周知于他所处的社区，则能通过熟人的关注和评价，对社会成员形成事实上的激励或监督，将促使个体基于爱惜名誉的考虑而表现出社区期望的行为。另一方面，熟人社会的重点在于建立人们的认同感和牺牲精神。通过打造人与人之间的熟悉，让成员了解身边人的状况，特别是其疾苦，进而有同情心，并产生力所能及帮助他人的合作意识。从而促进熟人社会的协作，如在不造成过重消费负担的情况下，宁可牺牲一点价格优势而更多购买本社区超市的商品，而不是去价格更便宜的大型超市购物；更积极地参与社区的志愿活动等。可见，熟人社会的这些特征正是今日城市社区治理最最缺乏的东西。

原因是，今天城市社区里的居民，早已不是传统社区中靠血缘、地缘或业缘联结起来的熟人社会了。人们越来越多的是基于利益交换过程中的契约关系来建构彼此信任的关系，而且在互联网时代，人们越来越多地体现于在网络空间中与陌生人建立契约型信任关系。相反，对于自己现实所处的社区，邻居之间并不一定要发生利益交换关系，事实上，人们越来越把社区当成一个单一的睡眠区，因此，彼此之间认识与否已经不重要，人们甚至没有相互认识的动力。再加上“慎独”的传统，城市社区里的人们更倾向于包裹起自己，原子化生活。如此，在城市社区新的社会信任网络难以构建，社会资本难以形成，居民一盘散沙的生活状态难以改变，参与社区治理的积极性难以提升。

所以说，要打破社区居民原子化的生活状态，应做好两点：第一，提升社区生活的综合服务能力，这样做的目的还不仅是方便社区居民，更重要的是便于社区居民在社区中就近实现基于利益交换的契约型现代信任关系，通过生活服务各领域的交易活动，使人们相互看见，相互熟识，相互信任。第二，要改变社区居民对社区只是“睡眠区”这种单一功能的评价。即，要将社区综合服务的信息传递给全体社区居民，让他们就近就便实现生活所需，通过社区消费活动，帮助社区居民建立“为社区奉献消费力”的责任心和牺牲精神，为社区小规模经营者创造收益，保障就业，久而久之，一项甚至社区成员良性互动的社会互信资本将建立起来，进而从根本上促进社区居民积极参与社区治理。

而要实现上述两点，在社区中挖掘和培养“能人”就成为关键的前提，特别是社区中提供生活服务的各种专业人才，要通过自己的技能或特长，结识社区居民，在提供服务的过程中，逐步建立起熟人关系。一个个“能人”就像一个个“光源”一样，把社区居民吸引到身边，让人们相互熟识，建立社区里的熟人社会。可以说，各领域的能人、达人事实上就是社区居民自治的带路人，把居民团结起来，通过相互信任和相互支持，逐步形成稳定的社会治理中间机制。

因此，目前社区治理需要尽快建立挖掘和培养社区能人的工作机制，建立社区“能人库”，构建社区生活服务共享平台，促进社区居民通过社区网络平台了解自己所在社区能够实现的生活服务项目。同时，积极筹划，坚持倡导“为社区奉献”的价值理念，鼓励社区居民为身边的人提供支持，特别是养成就近就便在社会消费的观念。

3、“能人”与社会组织形成“桥梁纽带关系”

在社区治理中，需要多元共治，除上述所论及的党政资源和居民资源之外，更有潜力的则是社会组织治理资源。这类社会组织不同于党政组织，也不同于居民自治组织，他们往往是外在于居民自治组织的特殊利益所在。这些社会组织多种多样，有专业性非营利组织，有中介性服务组织，有营利性私营组织，有转型中的国有经济组织……这些组织性质各异，目标各异，能力各异。要调动这些组织投入社区治理的积极性，必须尊重这些组织合理的利益诉求，并在保障社会组织合理回报的基础上建立社区与社会组织的长期稳定互利关系。

社会组织进入社区往往需要引导，而社区中各领域的能人，正是积极发挥引导作用的 “桥梁”。

首先，社区能人往往具备丰富的社会资源，对沟通社区内外社会服务的供需信息都较熟悉，这样就便于社区能人积极为社区引入所需的社会组织，补足社区生活服务方面的短板，提升社区综合服务能力。通过社区能人的中介，显然比社区通过其它途径选择社会组织更有效率。这种情况常见于目前社区引入的养老机构，课后及假期托幼学校等。通过社区中有专业往来的能人，在引入社会组织的过程中，往往更容易达成协作。

社区能人往往具备某些方面的专业知识和技能，这可以支持能人对社会组织的资质进行必要的评价，并对社会组织的日常工作起到有效的监督约束作用，如上海黄浦新苑业委会主任裘可忠，通过对物业管理经费有专业监管，成为颇受业主信任的“权益代言人”。[2]

此外，社区能人可以持续监督社会组织为社区提供服务的实际情况，特别是当社区服务对象与社会组织发生利益纠纷的时候，社区能人可以提供专业意见，为双方进行调解，有利于社会组织与社区长期协作。这种情况常见于社区居民业主与物业管理公司的纠纷中，多数社区党总支书记和社区主任往往是这方面的能人，通过他们的协调工作，往往可以化解社区矛盾和风险。

再则，社区能人通过对社会组织的了解，往往可以积极争取社区内外社会组织的捐赠资源。往往依托于社区能人强大的社会募款能力，能够为社区治理争取更多元的参与主体，更丰富的治理资源。这其中包括争取财政资金，争取企业捐款，甚至是群众筹资。因此，可以说社区能人还是社会组织治理资源的发现者，征集者，组织者，维持者，是名副其实的社区治理筹款机。在获取多种资源共同投入社区治理的行动中有核心的组织作用。

因此，社区能人与社会组织的合作，其实是考验能人筹集、整合治理资源的能力。通过社区能人“粘合剂”的作用，搭建起社区治理内外沟通的桥梁，为社会组织传递社区需求的信号，吸引社会组织积极为社区提供生活服务。同时，为社区治理引入积极有力的社会支持。并协助社区与社会组织确定合理的利益交换机制和合作边界，促使多元主体通过社区治理真正构建起“共建共治共享”的“命运共同体”。

三、社区“能人”的激励约束机制

社区能人在社区治理中是不可多得的人才，更是各社区各不相同的天赋，因此，用好社区能人，就是要做好社区人才管理，加强制度建设，一方面避免能人之后，社区治理失衡，另一方面也要避免能人个体决策的高风险，从激励和约束两方面来保障社区能人生态圈的积极影响。

1、社区“能人”的激励保障机制

一方面，建立社区“能人”的宣传表彰制度。这是真正让“能人”的荣誉感与其所处社区融合的积极机制，通过这种融合，可以让能人基于爱惜名誉的考虑而持续投入社区治理，更长久地实现社区能人效应。具体而言，应通过报纸、电视、网络、微信等多渠道对社区能人的事迹进行广泛的宣传，提高社区能人的知名度和美誉度，也能让社区居民更理解社区能人的付出，形成尊重“能人”的社会氛围。社区内还可以定期开展能人选拔及评比，培育和挖掘社区的新兴“能人”。

另一方面，建立社区“能人库”。如江苏省苏州市苏锦街道首批“能人库”里，收录了450多位能人，包括经济能人，创业达人，公益达人，美食厨艺达人，科普环保达人，歌舞达人，非物质文化传承人，传统美德代表等不同类别的能人信息，形成了有效的社区人才管理。[3]通过能人库，还可以方便地让社区居民在日常生活中找到帮助，以此培养社区居民对社区的归属感，打造和提升社会资本的能量，构建“能人社区”。

2、能人的监督约束机制

能人靠实力和权威处于城市社区某领域权力运行的核心，如果缺乏对权力的有效监督约束，则容易滋生“人治”，把社区治理变成江湖。因此，对社区能人的组织引导力需要加强制度建设，通过制度上的程序和规范化来约束社区能人在治理场域中权力的使用。

一方面，建立和完善社区两委对社区能人的监督约束职能。通过定期走访和谈话制度，及时了解社区能人的影响力，避免产生破坏力，引发社会风险。另一方面，充分利用社区居民监督，建立社区能人工作评价制度，构建合理的指标体系，让社区能人对居民负责，接受居民满意度的考核。并依据考核，确定物质和精神奖励。同时，为方便居民监督，社区还应建立群众监督的信息通道，防范社区能力行为失范的风险。对社区能人确实违法的行为，要积极报案，并配合公安机关查办并惩处违法行为。通过这些配套制度建设，将推进社区能人模式向法治化治理模式转变。