“捕诉一体”与刑事检察权运行机制改革再思考

叶 青

2018 年以来，最高人民检察院以“捕诉合一”为突破口，在全国范围内推动内设机构系统性、整体性、重构性改革，迄今已初具规模。与此前开展的“捕诉合一”理论探索、局部地区试点时不同，当“四大检察”“十大业务”等改革设想由上而下落地生根、运行半年有余以后，我们对于捕诉关系以及刑事检察未来发展道路的思考已可跳出聚焦于利弊之辨的“沙盘推演”，〔1〕在2018 年兴起的最新一轮有关“捕诉合一”的讨论中，支持、反对的两方观点针锋相对。参见张建伟：《“捕诉合一”的改革是一项危险的抉择？——检察机关“捕诉合一”之利弊分析》，载《中国刑事法杂志》2018 年第4 期；参见谢小剑：《检察机关“捕诉合一”改革质疑》，载《东方法学》2018 年第6 期。转而以鲜活的司法实践检视相关机制创新的价值成就。

一、新时代刑事检察职能配置述评

2018 年12 月，最高人民检察院推出以“捕诉合一”为突出特征之一的“十大检察厅”内设机构改革方案，并要求省级以下人民检察院在今年内全面落实、上下贯通。根据最高人民检察院的改革方案，所谓“捕诉合一”可以归纳为对于本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查逮捕、延长侦查羁押期限审查、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督等办案工作，原则上由检察机关同一办案部门的同一承办检察官办理。〔2〕根据2018 年10 月修改后的《中华人民共和国人民检察院组织法》第28 条，检察机关的办案组织分为独任检察官、检察官办案组两种形式，实务中还有“办案团队”等较为通俗的称呼。本文为论述方便，以“承办检察官”这一实务界沿用多年的称谓指代行使检察权并承担相应司法责任的检察机关办案主体，包括但不限于检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员等检察官以及由两名以上检察官组成的检察官办案组。不难发现，“捕诉合一”着眼于内设机构、检察职能的归并，突出检察官办案主体地位，与深化党和国家机构改革提出的“一类事项由一个部门统筹，一件事情由一个部门负责”的精神一脉相承。也正是在此意义上，笔者认为“捕诉合一”不单纯是检察机关自生自发的一场内部改革，更应提升至国家治理体系和治理能力现代化改革的高度，理解其时代背景和深远影响。

其一，“捕诉合一”是检察机关内设机构改革的前提。恢复重建以后，检察机关对应《刑事诉讼法》规定的立案侦查、审查逮捕、审查起诉、执行、再审（申诉）等前后相继的诉讼环节，在组织架构上分别设立不同职能的刑事检察部门，再加上偏重反贪的总体工作思路，使得检察机关“重刑轻民”倾向十分明显。职务犯罪侦查与预防部门转隶至国家监察机关后，如果延续上述机构设置的思路，则改革几乎没有多少腾挪空间，也与中央提出的机构改革总体思路有所出入。“捕诉合一”的再度提出，恰好为检察机关转变制度逻辑、重整业务格局提供了基础。

其二，“捕诉合一”是对刑事检察职能的重新配置。2018 年度我国刑事法理论和实务界最为热门的话题之一是批准（决定）逮捕这项影响公民基本权利的公权力该配置给哪个机关、哪个部门更合适。一种较为务实的观点是，“捕诉合一”有利有弊，学理上分析弊大于利；但在中国特定制度背景之下的操作实践看，也许利大于弊。〔3〕参见龙宗智：《检察机关内部机构及功能设置研究》，载《法学家》2018 年第1 期。笔者同意这一论断，同时认为以捕、诉二者为代表的刑事检察职能“多合一”，是本轮检察改革的一大突破性变革。这里要注意的是，此种“多合一”并未改变刑事法定程序和相应的办案标准，检察机关必须遵循程序正义原则，按照每一种检察职能所对应的程序规范行使检察权。

其三，“捕诉合一”是刑事检察未来发展的基础。当组织架构重建和机构职能调整完成后，如何发挥新机制下刑事检察权对司法公正和效率的促进、保障作用，就成了摆在理论和实务界面前的一个新课题。“捕诉合一”不仅是内设机构和若干职能的合并，更重要的是其对检察队伍专业化建设、司法责任制完善、公检法三机关关系等方面均具有溢出效应。

就笔者先后深入到S 市四个试点基层检察院的情况看，“捕诉合一”相较于“捕诉分离”的优势在于：一是避免重复劳动，促进审案效率提升。承办普通刑事案件的第一检察部，用相当于试点前侦监、公诉、未检三个部门50%的办案力量，承办了相当于原侦监、公诉部门80%以上的案件量以及全部未检工作。2019 年上半年，这四个基层院审查起诉平均结案时间为34.4 天，同比减少近四成，该部审查起诉平均用时为23.8 天，较之前的38.7 天，减少38.6%（14.9 天）；二是避免监督空窗，促进大控方格局构建。捕后侦查引导加强，表现在对于证据尚存在瑕疵或不足的案件，检察官基于后续起诉的需要，也更加重视捕后诉前的引导督促，审查逮捕案件和相对不捕案件制作继续侦查取证意见书的数量大幅增加，其中H 区院上升比例分别为86.2%和800%（原为0，现为8）。且补侦要求总体趋于细致化，更有针对性和操作性。督促移诉效果显现，对于报捕时即事实清楚、证据充分的简单案件，捕后督促移诉增多，最短的捕后4 个工作日即移送起诉；〔4〕在当前疫情防控的特殊时期，“捕诉一体”办案机制被专家学者认为，无论是在提前介入案件，加快办案进程方面，还是在引导侦查机关及时调取关键证据，严格把好证据关、事实关、法律适用关，并对侦查活动是否违法进行法律监督等方面均发挥了积极的作用。参见陈章：《以程序法治保障实体正义 依法从快从严办理涉疫刑事案件》，载《检察日报》2020 年3 月13 日，第3 版。三是诉监适度分离，促进监督发力。诉监适度分离与捕诉合一，过程上同步推进、关系上互为因果，既弥补了捕诉部门无暇开展立案监督、前端监督、类案监督的短板，也为捕诉部门强化随案监督腾出了精力。以H 区院2018 年7 月至2019 年6 月办案数据为例，新设立的第二检察部监督公安机关立案4 件，撤案26 件，制发纠违通知书3 份，制发情况通报52 份，制发检察建议7 份。可以说，自内设机构改革以来，变静态审查为主动出击，加大监督线索调查核实力度，有效激活了调查核实权；四是理念更新，促进少捕慎押。“捕诉合一”后更加强调对“社会危险性”条件的科学把握，承办检察官有意识改变“构罪即捕”理念，摒弃“以捕代侦”的习惯做法。笔者调研时注意到，羁押必要性审查机制被主动激活了，H 区院2018 年7 月至2019 年6 月间，共立案审查141 人，同比上升78.5%，提出变更强制措施或释放建议135 人，占到建议数的100%，同比上升5.3%。被采纳建议中，各个阶段相对均衡，属于侦查阶段的33 人，占24.5%；属于审查起诉阶段的47 人，占34.8%；属于审判阶段的55 人，占40.7%。从其他三个区院调研的情况看，呈同态化，并没有出现反对“捕诉合一”观点最担心的，案件承办检察官会基于审查起诉立场，倾向“构罪即捕”，进而导致审前羁押率上升或者审前羁押过长影响量刑的现象。这四个试点区院，自实行“捕诉合一”办案模式后，由于负责起诉的检察官在批准逮捕阶段已经及时跟进案件办理，对整个案件的事实、证据均已十分熟悉，通过引导侦查补充证据，为审查起诉作好了充分准备，相反有效地减少了退回补充侦查的概率，较之以往，大大地缩短了审前羁押期限；五是增大刑辩律师辩护空间，促进人权保障。在刑事辩护领域，犯罪嫌疑人从拘留到逮捕的37 天被称为“黄金救援时间”。现在“捕诉合一”后，由于批捕、起诉由同一名检察官负责，辩护律师只需要联系一名检察官表达辩护意见，不仅减少了沟通成本，保持了辩护的持续性和一致性，在一些证据薄弱、“可捕可不捕”的案子中，如果辩护律师的辩护意见具有足够说服力，也增加了审查批捕阶段不批捕的可能性，凸显了辩护效果。但是，笔者认为，“捕诉合一”改革远未到“功德圆满”的时候，优化刑事检察权运行机制，强化新时代法律监督还有许多新难题等待破解。“捕诉合一”后刑事检察工作遇到的难题至少表现在以下三个方面：

第一，时间管理难题。就单个案件而言，同一承办检察官“一竿子插到底”，从适时介入直至出庭公诉负责到底，能够保持对案件的把控程度和执法尺度的统一，相较“捕诉分离”可以提升办案效率。但司法现状是，一方面，一名检察官同时承办多起、多类案件已成刑事检察工作常态，且每个案件所处诉讼阶段、法定办案期限、繁简程度不可能整齐划一；另一方面，根据司法亲历性的要求，承办检察官需要分配必要的时间依法开展阅卷、提讯、复核在案证据、公开审查等工作。此种情形下，时间管理能力成为必备工作技能，一旦办案时间分配失当就有可能导致工作节奏拖沓、法定办案期限告急，从而消解“捕诉合一”改革的一项主要价值，即司法效率。

第二，证明标准之惑。《刑事诉讼法》第81 条规定，逮捕以“有证据证明有犯罪事实”作为事实证明标准。一般认为，该标准低于侦查终结、提起公诉、作出有罪判决通用的证明标准，即“犯罪事实清楚，证据确实、充分”。但是，从司法实务角度看，如何把握逮捕的证明标准至今尚未形成具有说服力的通行做法。一种可期待的做法是用法院判决结果倒推批准逮捕的质量，即首要的审视对象就是事实认定正确与否。有地方试行以后似乎效果不错。〔5〕参见郭烁：《适应鲜活实践彰显“捕诉合一”价值》，载《检察日报》2018 年7 月12 日，第3 版。笔者认为，“以审判为中心”并不意味着要以法院的裁判来评价刑事审前程序中的逮捕质量，公正这一司法价值的核心命题在不同诉讼阶段具有不同的面相，解决逮捕证明标准之惑确乎需要理论、实践双管齐下，但最主要的还是通过指导性案例、检察官释法说理等途径，逐步明确、细化逮捕的事实要件、刑罚要件的证明标准。对于羁押必要性或者说社会危险性要件则可借诸类似于自由证明的方法，以优势证据标准来指导司法实践，不失为可行之策。

第三，资源分配失衡。检察机关内设机构改革甫定，机构、人员现虽已调整到位，但执法理念、办案素能一时难以跟上的现象客观存在。例如，改革后刑事检察部门新增了传统上由控告申诉检察部门负责的刑事申诉案件办理任务，这让大部分长期从事批捕、起诉业务的检察人员感到十分陌生。如何研判来自非法律人士（当事人）所写的或冗长或杂乱的信访材料，在快速进行繁简分流的基础上确定申诉人的诉求要点、审查原生效法律决定的依据，将法言法语、说理精微的司法审查决定用老百姓听得懂的语言答复信访群众，是许多承办检察官从未接触的领域，能力短板在一段时期内将较为突出，不可避免地存在。换言之，改革前控告申诉检察部门的职责被分解给“四大检察”相关业务部门后，司法资源配置格局并未随之同步调整，这就有可能加剧原本就存在的检察人员办案素能参差不齐问题，影响同一检察部门、承办检察官所承担的各项刑事检察职能的充分发挥。

笔者认为，在诸多司法改革举措并行，人民群众对刑事司法工作产生新期待的当下，已经随着检察机关内设机构而定型的“捕诉合一”完成了“物理整合”的历史使命，但尚不足以引领刑事检察“化学反应”的未来发展，我们应当将视域放宽，运用系统论的观点深入探究改革后刑事检察权的组成要素及其运行方式，立足“捕诉一体”立场将检察改革推至新阶段、新高度，确保法定诉讼程序和刑事司法体系得以顺利运行。

二、“捕诉一体”基本问题探讨

无论是司法体制改革还是办案机制完善，功能价值分析都必不可少。如果说改革之初提出的“捕诉合一”主要着眼于从组织架构、职能配置等相对静态的体制层面建章立制、克服“捕诉分离”弊端的话，那么本文所论的“捕诉一体”侧重于检察权整体运行的基本立场及其所产生的对外效果问题。所谓“捕诉一体”，是指在审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等诸项职能由同一部门的同一承办检察官行使的基础上，检察机关秉持客观公正立场，发挥检察一体和专业化办案等制度优势，综合运用各项法定职能维护司法公正、强化法律监督。具体而言，“捕诉一体”包含以下四个方面的要素：

第一，坚持客观公正立场。联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会于1990 年9 月7 日通过的《关于检察官作用的准则》第13 条要求，检察官在刑事诉讼中应不偏不倚地履行其职能，保证公众利益，按照客观标准行事，适当考虑到嫌疑犯和受害者的立场，并注意到一切有关的情况，无论是否对嫌疑犯有利或不利。〔6〕参见《关于检察官作用的准则》，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/OHCHR-1990-3.shtml（“联合国·联合国公约与宣言检索系统”），2019 年8 月3 日访问。我国刑事诉讼法律、刑事司法政策和检察系统也向来要求包括检察官在内的刑事司法工作人员本着实事求是、有错必纠的立场行事。但是，1996 年《刑事诉讼法》修改引入抗辩式审判因素以来，关于“谁来监督监督者”、公诉权是司法权还是行政权等检察学基础理论问题在社会各界争论不已，有相当一部分论者认为检察机关难掩其追诉犯罪冲动，对有利被追诉人的事实、证据、法律适用等问题以及诉讼监督职能行使关注不够，公诉权应归入行政权或者准行政权的范畴。这种观点的潜台词或许是，刑事司法公正主要依靠控辩对抗、法官居中裁断的审判场域来实现，检察官只是一方诉讼当事人。也是基于上述理由，在2018 年的大讨论中，有论者认为“捕诉合一”是危险的选择。

然而，司法竞技主义与我国的法律文化传统和现行司法制度存在相当距离，希冀复制英美法系国家诉讼制度不具有现实可能性。况且迟到的正义已非正义，如果可以在刑事审前程序通过特定机制实现司法公正与效率，就完全不必拖延至审判阶段去解决。以审判为中心的刑事诉讼制度改革以后，处于侦查、审判“中间层”的检察官如何确定行使检察权的立场，其答案还需从横向、纵向多维度寻找。2019 年4 月修改后《检察官法》第5 条规定，检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。检察官办理刑事案件，应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。这一原则规定，与前述联合国1990 年《关于检察官作用的准则》遥相呼应，是“捕诉一体”条件下检察官办案的根本遵循。检察官无论行使传统意义上的诉讼职权还是监督职权，均应以客观公正作为基本立场。那种认为检察官追诉时以惩罚犯罪价值为先，监督时以司法公正价值为要的旧观念已不再有法制依据。落实到检察实务中，便是审查逮捕时对于案件实体问题和羁押必要性问题应当并重，审查起诉时要考虑有利或不利于双方当事人的各种因素，诉讼监督时则须跳出诉讼当事人的视角限制，以法律秩序的和平性、社会公共利益以及案件事实真相为追求。

第二，发挥主导作用。2018 年10 月修改后的《刑事诉讼法》吸收了此前在18 个城市试点两年的认罪认罚从宽制度的主要内容，由此检察官在刑事司法中发挥主导作用、行使“准法官”职责具有坚实的法治基础。根据新法，参考试点经验，检察官在“捕诉一体”体制下的主导作用突出表现在以下两个方面：

一是运用认罪认罚从宽制度办理刑事案件。检察官不仅在传统上被视为其“主场”的审查起诉阶段，通过告知权利、听取双方当事人意见、释法说理，促成加害方与被害方和解、赔偿，依法提出量刑建议，而且可以在适时介入、审查逮捕时即告知当事人相关诉讼权利，引导侦查机关积极运用该制度收集证据、促进社会矛盾化解；在延长侦查羁押期限审查期间，重点关注侦查活动进展和当事人态度变化，对于已经符合起诉条件的，不批准延长期限并建议侦查机关尽快移送审查起诉；在审判阶段，公诉人围绕认罪认罚合法性、自愿性这一核心问题，履行指控犯罪、法庭教育等职能，确保量刑建议被法院所认可。总之，在认罪认罚从宽制度实践中，检察官应当让正义以看得见的方式充分、迅速实现。

二是更为积极地运用不起诉制度。“捕诉一体”叠加司法责任制改革效应，使得检察官办案主体地位越发突出，其与检察长责任制一道，构成了我国检察机关司法责任制的基本内容。对于经过侦查、起诉两个诉讼环节的调查取证、法律审查仍然不符合起诉条件的案件，检察官依法可以运用不起诉制度作出终结性处理。但以往由于种种主客观原因，当然更主要的是由于司法理念上的自我设限，不起诉制度没有充分发挥其预设功能。改革以来，我国检察机关积极落实宽严相济刑事司法政策，承办检察官以更加有为、担当、负责的姿态把好审前程序的入罪分流关口，以正当防卫案件为突破口，大胆适用不起诉制度激活了沉睡已久的刑法条文，引领“法不能向不法让步”的社会风尚，这样处理被普遍地认为既有利于制止不法侵害行为，又有利于保障公民正当权益，更有利于维护公民人身权利和安全。如2018 年12 月，最高人民检察院发布第十二批指导性案例，于海明正当防卫案（即“江苏昆山龙哥案”）等社会反响强烈的案例入选。此后，各地检察机关以不起诉制度办结了“河北涞源反杀案”等一批有影响的案件，使《刑事诉讼法》所规定的不起诉制度在新的历史时期焕发出了蓬勃生机和活力。

第三，强化法律监督力度。根据国家宪法法律规定，我国检察机关对刑事诉讼活动实施法律监督。诉讼监督是刑事司法实践中关注度极高的问题之一，其直接关系到诉讼的顺利进行、当事人合法权益的有效保障以及司法公正、公信力的全面实现，从全局看还关系到全面依法治国方略的实施。在多年前兴起的学术讨论中，关于检察机关诉讼职权和诉讼监督职权能否分离、诉讼业务机构和监督业务机构能否分设的问题催生了不同的学术观点和检察改革方案。〔7〕同前注〔3〕，龙宗智文。例如，北京市检察机关近几年单设诉讼监督部门，与公诉、审查逮捕等业务部门并行；天津市检察机关则将诉讼、监督职权融合于同一业务部门，由同一承办检察官行使相应职权。按照“捕诉一体”机制，“监督中办案，办案中监督”理念指导下的诉讼监督工作，将诉讼（办案）、监督作为检察权的一体两面，检察官在审查逮捕、延长侦查羁押期限审查、审查起诉、退回补充侦查、非法证据排除等诉讼活动中，其诉讼行为目的和效能均一方面着力于惩治犯罪，另一方面着眼于对侦查活动实施法律监督，实现对侦查权的控制，二者相互结合，共同发力；履行审判监督、申诉审查职能时，则须面向审判活动进行法律监督，超脱于“指控成败”“判刑轻重”等当事人视角下的公诉工作评判标准。

在以往的学术讨论中，有一种观点是“捕诉一体”后检察官为了指控便利会容让违法侦查行为，导致诉讼监督力度下降。笔者认为，无论是从理论上看还是揆诸司法实践，恰恰相反，“捕诉一体”使得检察官对于侦查行为合法性问题更为敏感，依法调查核实、排除非法证据的动力更为充足，这是因为“捕诉一体”后检察官一面连着侦查，一面参与庭审，侦查的瑕疵、程序违法问题如被不当容让，均会经由同一承办检察官之手传导至法庭，证明不力的后果也最先为该检察官所感知、承受。因此，我们应该有这样的认识，那就是虽然审查起诉是检察权行使的标志性阶段，但法庭才是检验案件质量的最终环节；在侦查、审查逮捕、延长侦查羁押期限审查、审查起诉、出庭公诉等不同诉讼环节，检察官的职责内容统一于法律监督职责使命。

第四，丰富检察一体内涵。经过五年来的新一轮司法改革，我国检察权的运行机制已基本形成了由“单一制”向“双轨制”格局的演变，即从检察长负责制下的“三级审批制”发展为检察长负责制与检察官办案责任制并行。这一点在刑事检察领域体现得尤为明显。得益于员额制、权力清单制度、捕诉合一等改革举措，当前的刑事检察官拥有了相对独立的办案职权，这符合司法规律和检察工作规律。在突出检察官办案主体地位的同时，司法改革顶层设计没有否定检察一体化原则，相反在新修订的《人民检察院组织法》和司法实务中赋予其新的内涵。所谓检察（工作）一体化，是指检察机关“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”。〔8〕参见龙宗智：《论检察》（第1 版），中国检察出版社2013 年版，第214 页。与审判权运行机制相比，检察权运行机制的一大突出特点就是检察长在必要时可以对检察官办案决定依法进行复核、干预乃至直接改变；上级检察机关对下级检察机关不适当的决定既可以指令撤销或者改变，也可以直接撤销或者改变。有鉴于此，充分发挥“捕诉一体”优势，优质高效办理捕诉案件，既是某一检察院、业务部门、检察官的理性选择，也是对具有上下级领导关系的检察系统整体所提的要求。有别于以往侦查监督、公诉、控告申诉等部门并立，各级检察机关各业务条线条块分割式的办案、业务指导模式，“捕诉一体”以后“一类事项由一个部门统筹，一件事情由一个部门负责”，辅之以《人民检察院组织法》规定的办案组织形式、人员调用制度，〔9〕2019 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国人民检察院组织法》第24 条：“上级人民检察院对下级人民检察院行使下列职权：……（四）可以统一调用辖区的检察人员办理案件。上级人民检察院的决定，应当以书面形式作出。”第28 条：“人民检察院办理案件，根据案件情况可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的，检察长应当指定一名检察官担任主办检察官，组织、指挥办案组办理案件。”检察机关既能够在本级机关范围内灵活调配人力资源承办案件，又可以藉由检察一体化体制优势统一调用辖区资源满足个案办理需要，以及某一地区特定时期的“异地用检”“人才输血”需求。如此，非但前文所述的检察官在刑事诉讼中的主导作用、诉讼监督力度能够更为稳定可期，全国范围内的检察官队伍建设和司法办案规范化工作也得到新的助力。〔10〕2018 年度，鉴于新疆反恐维稳任务繁重，最高人民检察院部署从西北四省区选派60 名检察业务骨干支援新疆。近年来类似的紧缺急需检察业务“组团式”援助，使新疆检察的业务素质和办案水平有了很大提高。参见潘从武、何海燕、王晨：《检察援疆助力新疆长治久安》，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201810/t20181015_395259.shtml（“中华人民共和国最高人民检察院·重点推荐”），2019 年8 月4 日访问。

三、基于“捕诉一体”的刑事检察革新

组织法层面的捕诉关系调整以后，诉讼法视域内的刑事检察权运行机制乃至审前程序形态都已经并将继续发生明显改变。为了全面落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革，刑事检察应在以下四方面作出革新：

第一，确立比例原则，对于审查逮捕的公正性给予更为明确的保障。检察官负有客观公正义务，既不能偏向侦查，也不应偏向辩方，而是依法独立作出判断。为了进一步强化司法人权保障，要全力克服以往存在的“批捕绑架公诉”现象，打破“捕了就得诉，诉了就得判”传导链条，卸下“捕诉一体”后检察官在捕后是否应当一律起诉问题上可能“自我否定，自我矛盾”的思想枷锁。其中，最为重要的是从源头上坚决反对“构罪即捕”的旧观念，扭转司法人员的羁押偏好，真正落实《刑事诉讼法》所规定的逮捕条件以及宽严相济刑事司法政策对于“可捕可不捕的，不捕”要求。〔11〕在十余年前进行的一次实证调研中，有学者就发现即使是在“双向保护”做得较好的未成年人司法领域，公安、检察人员对于是否具有逮捕必要性的判断仍然受其自身羁押偏好的影响，而与实质推理、规范等置等法律素养关系不大，犯罪嫌疑人一方提出的符合法律规定的申请取保候审条件并未促使司法人员作出相应改变。参见雷小政：《刑事诉讼法学方法论·导论》（第1 版），北京大学出版社2009 年版，第167-170 页。一种可以考虑的措施是引入源自德国公法的“比例原则”，在进行审查逮捕时依次考虑适当性、必要性和狭义比例原则，选择最为符合法律目的、手段最为温和、手段与所要实现的目标相称的司法处理方式。〔12〕参见陈景辉：《比例原则的普遍化与基本权利的性质》，载《中国法学》2017 年第5 期。

当然，立法已有规定，理念也已更新以后，相应的配套措施也要及时跟上，使得检察官能够放心大胆地不批准逮捕。例如，对于不批准逮捕后取保候审的人员，除了加大预算投入、普遍采取电子监控等技术手段以外，公安机关执行力量（实务中主要是犯罪嫌疑人户籍地派出所警力）也要同比例增加投入，确保社会面管控力度。如此，检察官对事实清楚的案件作出相对不捕的决定会更有底气；对事实不清的案件作出存疑不捕的决定也会更有动力，而不必迁就侦查需要勉强作出批捕决定。根据新近的一次司法统计，在实施“捕诉一体”的某经济社会发展发达地区，审前羁押率逐年下降，近年来已连续低于50%，〔13〕参见李乐平：《捕诉合一的优势与实践价值——以江苏省无锡市检察机关捕诉办案实践为样本》，载《人民检察》2018 年第18 期。这无疑是各方都乐见其成的好事，未来的刑事检察工作所要做的就是在全国范围内实现强制措施层面的轻缓化。

第二，推进量刑建议精准化建设，将相对不起诉工作做成精细司法典范。自开展认罪认罚从宽制度试点以来，我国检察机关对于量刑建议精准化的认识不断深化，检察官提出量刑建议正逐步成为司法办案中的“必选动作”而非改革前的“可选项”。但是与法院的量刑规范化工作相比，检察实务中确定型建议少、相对确定（幅度型）建议多，附加刑建议精准度不够等问题不同程度存在，影响了犯罪嫌疑人、被告人、辩护人对于参加这项试点的热情以及辩方对自身诉讼行为、结果的合理预期，反映出检察官对于量刑建议权与法院审判权界限的认识还带有一定模糊性。前段时间，对认罪认罚从宽后又以量刑过重为由上诉的案件，检察机关能否提出抗诉问题引起广泛争议，集中反映了各方对于认罪认罚从宽制度的立法目的、实践价值、检法两家权力性质认识还不统一，其中很重要的一个症结就是检察机关量刑建议本身精准化程度还停留在犯罪事实与量刑情节“加加减减”的初级阶段，关于量刑的法庭举证、论证说理、价值阐释不够，无法得到法院和辩方的完全认同。下一步，如何借力大数据、人工智能辅助办案系统提升量刑建议的科学化程度，是检察机关需要着力破解的技术难题。

与量刑建议工作存在的问题相类似的，尽管检察机关以法定不起诉制度激活了沉睡已久的《刑法》所规定的正当防卫条款，但是从总体上看，适用相对不起诉制度办结刑事案件的标准还较为原则、抽象，无法满足实践中对常见罪名类案适用不起诉制度的需求，这也是承办检察官不愿适用该制度的一个重要原因。据悉，北京、上海等地检察机关已经在酝酿出台常见罪名类案的不起诉标准，笔者希望这一改革能够高起点、严要求，让检察机关的不起诉权力运行在公开、公正的法治轨道上，使之成为精细司法的典范。

第三，加强刑事诉讼程序内的制约机制，减弱行政化的内部制约环节。“捕诉一体”以后，检察官手中权力变得更为集中，出于对滥权、怠政的警惕，新型的检察权制约机制亟待建立。检察机关办案模式的改革方向是实行检察官办案责任制，即在检察长的领导下，承办检察官对职权范围内或者经检察长授权的事项，依法独立行使决定权，并承担相应司法责任。以往依靠“三级审批”的内部行政化管理模式实现对办案质量层层监督的做法，已经被否弃。笔者在调研座谈时，注意到有一些检察官提出，“扶上马”以后是否还需要“送一程”，对于检察官所作办案决定由相关组织、人员按照一定制度渠道予以复核、把关。平心而论，完善司法责任制固然是强化司法人员责任的制度性创新，但绝不意味着落实了司法责任制就什么问题都解决了，实务中屡见不鲜的司法人员职务犯罪现象，尤其是扫黑除恶专项斗争中暴露出来的司法人员充当“保护伞”问题，严重损害了司法作为社会正义最后一道防线的公信力，上述担心不无道理。不过，检察委员会、检察官联席会议、案件质量评查、检务督察等检察机关内部机制已经对办案决策质量、司法责任落实、廉政风险防控等给予较为周全的保障，〔14〕参见林中明、钱宇文：《上海长宁：出台“捕诉一体”廉政风险防控机制》，载《检察日报》2019 年8 月18 日，第1 版。叠床架屋地加设复核把关环节，无疑又走上了变相的“三级审批”老路，殊不足取。在“捕诉一体”的办案模式下，同一承办检察官既审查逮捕又审查起诉“一办到底”，在强化指控、提升办案效率的同时，确也存在权力失范失控和滥用等风险问题，笔者以为，对此，应当着力完善侦查机关、当事人复议、复核、申诉制度，创新人民监督员制度，将检察权的运行过程和结果置于其他公权力主体、诉讼参与人的制约之下，并将此种制约纳入法定程序，赋予其程序法上的意义，而非检察机关内部管理、纪律处分的范畴。

第四，实现专业化建设。近年来，检察机关加大了专业化建设力度。司法需要专业知识、专业技能，从一般意义上来说，专业化建设无疑是正确和必要的，但本轮改革中的检察机关“专业化建设”有其特定内涵，那就是按照《刑法》分则章节分别设立业务部门，全面推行“捕诉一体”，以适应当前追究犯罪的实际需要。对于这一“专业化建设”思路，有论者认为案件类型专业化和业务类型专业化都是专业化，“捕诉合一”并不是“专业化”的唯一形式。〔15〕参见万毅：《检察权运行的改革调整》，载《中国检察官》2018 年第8 期。笔者认为，从务实的立场看，“捕诉一体”相较“捕诉分离”更有利于实现类案办理专业化和职业培训专业化，内设机构改革以来蓬勃展开的检察机关“四大检察”专业化培训活动便是明证。与此同时，类案办理专业化不能抹煞业务类型专业化，批捕、起诉、申诉业务的专业化要求各不相同，检察官需要掌握的相关办案技能主要是证据规则等程序法内容。因此，对于检察机关“专业化”建设的较为全面的理解可能是，既要加强批捕、公诉、诉讼监督、申诉等程序法意义上的专业化刑事检察素养的传承、提高，又要着力提升刑法专业方面的专业化水准，让每一个检察官都成为刑法相应领域的精英化人才。

需要注意的是，“专业化”建设在现行发展阶段应当主要聚焦于法学专业领域，而不应盲目追求铺摊子，在经济、金融、网络、环保、知识产权等领域“遍地开花”，要求检察官成为“一专多能”的“全科”型人才。笔者之所以有此论断，理由主要有二：一是随着法学教育的普及和人员迭代，青年法学人才已经成为检察队伍的主要组成部分，对于这些有着基本学术训练的青年法律人来说，提升刑法、刑事诉讼法意义上的检察工作专业化水准显然是当务之急，这一点在2018 年修改后的《刑事诉讼法》实施以来检察机关自侦队伍建设方面表现得尤为明显；二是在社会分工日益细化、犯罪智能化程度渐升的时代大背景下，司法人员“半瓶醋”式的跨界“专业化”已经无法满足司法办案，尤其是庭审对抗的需要，对于专业性强的案件需要的是实现在该领域内真正的“专业化”，术业有专攻，这在轰动一时的“快播案”第一次庭审中展现得淋漓尽致。为了平衡日常办案压力以及新类型、新领域案件办理需求之间的张力，应当巩固发展“有专门知识的人” 参与办案制度〔16〕2012 年《刑事诉讼法》修改时增加了公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以申请法庭通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见提出意见的规定。具体参见《刑事诉讼法》第197 条第2 款、第3 款。，按照专业化、公信力等指标推动建立“有专门知识的人”推荐名单库，吸收环保、税务等政府主管部门人员担任特别检察官助理，将案件涉及领域的专业人员作为检察办案的“外脑”，从而实现广义上的检察办案“专业化”，而非检察人员个体意义上的“专业化”。

从改革历程上看，“捕诉合一”主要是内设机构和检察职能合并，“捕诉一体”则指向职能职权集中行使，二者是形式与实质的差别。“捕诉一体”更能体现检察监督职能作用的聚焦与精准发力。对于新时代检察工作而言，“做优”刑事检察不是低水平的重复过往、小修小补，而是大刀阔斧改革后的精密司法、强化监督。