新时代背景下如何优化营商环境

孙 森

(黑龙江大学 法学院,黑龙江 哈尔滨 150080))

营商环境的国际化是经济全球化时代不可逆转的趋势。在优良的营商环境中，营商者进行投资即可以获得相对较高的投资回报。这也会吸引更多的投资者以及更优的人才等其他市场因素的加入，促使经济取得稳健迅速的发展，经济发展也会形成良性循环。反之，一个有缺陷的营商环境则使经济发展受挫，这也会直接或间接地影响到其他方面的发展。以此来看，优化营商环境就是发展和解放生产力。建立国际一流的营商环境是我国经济体系建设的重要目标。

一、新时代优化营商环境的重要性

(一)优良营商环境应当具备的标准

1．对营商环境的认识

优化营商法治环境是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。营商环境是经济领域内的一个概念，这个概念在我国被广泛使用时间较短。营商环境是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需的时间和成本等条件, 可以细分为政府环境、法治环境、市场环境、国际化环境、企业发展环境和社会化服务环境等。[1]营商环境可理解为在一定时期内，某一经济体政府为改善国内经济以及拉动对外贸易，通过政治、经济、法治及对外开放等多领域的系统改革所营造的影响投资主体从事商业活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体。[2]总而言之，营商环境可以理解为一定地域在一定时期内影响投资的所有客观条件的总和，包括政治环境、经济环境、政府服务环境、法律环境以及人文环境等因素。营商环境这一概念的出现是人们对影响经济发展的客观条件认识深化的结果。这个概念的出现，有助于人们对影响经济发展的条件进行调整改善，以促进经济的稳健发展。营商环境是一国或地区总体经济状况的反应，是一个国家或地区对外交流、合作以及进行竞争的平台，它体现了该国或地区的经济软实力。同时，投资者出于对投资效益与安全的考虑，在选择投资环境时也会进行多方考察。特别是在经济全球化竞争日益激烈的今天，世界各国都在采取各种措施积极改善营商环境吸引外资。因此，一国或地区的营商环境更受到世界各国的普遍重视。

2．优良营商环境的通行标准

出于对营商环境的重视，世界各国及世界组织都在对营商环境进行研究。世界银行自2003年至今已先后发布13份《营商环境报告》,对世界各国或地区相关经济指标进行衡量和比较。营商环境评价报告对世界各国及地区改善营商环境具有重大的参考价值，同时对投资者进行投资也具有一定引导作用。

营商法治环境的理想状态是基础设施优秀、环境良好、产业结构合理、市场竞争有序、政府服务水平较高、创新能力充足以及良法善治等。我国一些专家学者也提出了一个优良的营商环境应当具备的条件，如张威先生认为完备营商环境应当具有如下特征：“经济政策的明确性、要素供给的支撑性、政务服务的便利性、法治体系的完备性、要素资源的流动性、市场体系的公平性和市场准入的统一性。”[3]

(二)新时代背景下优化营商环境的重要性

当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化。就世界而言，正处于经济复苏时期，但风险与复苏并存；就我国而言，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，我国经济发展进入新常态，发展处于重要战略机遇期，处于全面建成小康社会的关键时期，前景十分光明，挑战也十分严峻。[4]针对国内外经济现状，以习近平同志为核心的党中央高度重视经济建设、法治中国建设，提出了“优化营商环境”的问题。这个问题的提出对全国经济发展具有重要的指导和战略意义。营商法治环境对一个国家经济的发展有着至关重要的作用。如李克强总理所言：“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力。”

1．就国际方面而言，优化营商环境有利于提升我国在世界经济体系的影响力和竞争力以及我国在世界经济领域的话语权。在新时代,优良的营商环境是一个国家或地区国际竞争力的重要方面，是投资者对该领域进行投资时考虑的重要因素。优化营商环境，是我国对外开放的一个重要要求，也是吸引外资的重要手段。中国要在下一轮全球经济变革中发挥引领作用，就必须优化营商环境。因此，我国应以国际最高标准，创建世界一流的国际化、完善便捷的营商环境。

2．就国内而言，优化营商环境有利于解决我国经济发展中出现的问题。特别是我国经济发展进入新常态后，优化营商环境对于解决经济发展中的创新能力不足和供给侧等问题有重要作用。另外，优良的营商环境是民营企业健康发展的重要保证。一些民营企业在发展过程中，在市场准入、资源配置、投资融资等方面受到不公平对待或者存在困难，这严重影响了其发展也影响到我国经济的繁荣。中小企业本身也存在诸如创新意识不足、信用危机等问题。因此，优化营商环境是解决中小企业发展中所遇到问题的重要途径。

二、我国营商环境现状

(一)我国营商环境的成就

改革开放以来，我国经济发展取得了重大成就，成为世界第二大经济体，并且发展潜力巨大，对世界经济发展起到了重大引领作用。在优化营商环境方面也取得了重大进展。

1.优良营商环境所要求的国际化、标准化的法律体系初步形成并逐渐完善

我国市场经济发展的过程也是我国法律体系逐步完善的过程，到目前为止，在经济方面制定并完善了物权法、公司法、侵权责任法和知识产权法等民商法律体系。《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》为明确涉外民事关系的法律适用、合理解决涉外民事争议、维护当事人的合法权益提供了保障。法律体系的形成对于保障市场经济的发展有着至关重要的作用。

2.我国与世界各经济体建立了良好合作关系

当前，中国经济和世界经济高度关联。中国将一以贯之地坚持对外开放的基本国策，构建全方位开放新格局，深度融入世界经济体系。我国与世界各经济体广泛开展合作，已经成为世界贸易组织、世界银行组织、G20和金砖峰会等各大世界经济组织的重要成员，并且发挥着重要作用。尤其是我国倡导的“一带一路”和亚洲基础设施投资银行在促进经济一体化以及加强中国及其他国家和地区的合作方面成绩卓著、受到世界赞誉。这些措施无疑促进了我国营商环境的改善。

3.服务型政府水平不断提高

在改革开放前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，政府直接管理经济，是经营主体的管理者。经过几十年的市场经济的发展，我们对市场和政府的关系有了比较明确的认识，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，这是党的十八大以来我们对社会主义市场经济规律认识的一个新突破。营造公平竞争市场环境、制定竞争规则、提供社会保障、保护生态环境和支持创新等是政府的重要职责，服务型政府建设与时俱进。

(二)我国在优化营商环境方面存在的不足

根据世界银行发布的《2019年营商环境报告》，结合国内营商环境的具体状况可知，我国营商环境存在如下不足：

1.“保护中小投资者”的指标明显改善，排名提升了36位。虽然排名进步很快，但国内中小企业仍然存在诸如投资融资困难、缺乏指导、市场准入等很多问题。同时，民资和民营经济的活力, 尚未完全释放。

2.政府对企业守法监管有待继续加强。一些企业不遵守《劳动合同法》、侵犯工人合法权益的状况大量存在。

3.政策稳定性有待提升。我国政策的出台往往是由于新情况出现而作出的临时性对策，是应急性的，头痛医头，脚痛医脚，政策缺乏稳定性和连续性，既无法保证政策的科学性，也降低了政策的可信度。[5]在条件成熟时，应当适时将临时性政策法律化，增加其稳定性和可预期性。

当然除以上问题外，我国营商环境还存在诸如政府服务意识继续提高、知识产权保护短板和税负缺乏弹性等问题。

三、新时代优化营商法治环境的措施

对于如何优化营商环境，我国一些经济学家从经济方面提出了对策。如针对世界银行营商环境指标体系对我国的评估结果，北京大学经济学院的马相东和王跃生提出我国营商环境优化的策略与路径：一是以简政减税减费为重点全面提升便利化水平；二是以自贸实验区建设和自贸区战略为重点不断提升国际化水平；三是以加大对中小投资者保护为重点进一步提高法治化水平。[6]专家的这些建议对我们优化营商环境都具有借鉴意义。

不谋全局者不足以谋一域、不谋万世者不足以谋一时。优化营商环境是一个复杂的系统性工程，需要立足长远、统筹全局。在优化营商环境的各项措施中，需要各方面的努力，尤其应当充分发挥政府在优化营商环境中的主体作用：

(一)转变理念，将服务行政作为行政主体行为的基本原则

与改革开放前不同，我国现今实行的是社会主义市场经济体制，政府对经济的管理模式发生了重大变化，由命令者和管理者变为经济宏观调控者和市场的监督者，营商者才是真正的市场主体。对此，政府必须转变管理理念，尊重市场主体，做好市场的服务者。在我国新的经济形势下，突出的问题是发展不平衡不充分问题，其中最重要的方面便是进一步发展的问题，这已经成为制约满足人民日益增长的美好生活需要的重要因素。因此，政府应当优化营商法治环境，为经济的进一步发展提供优质服务。

经过几十年的发展，我国社会主义市场经济建设取得了辉煌的成就。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[7]因此，我们必须转变观念，深刻认识到我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。在这种状况下，人民大众对政府的要求更为广泛更为全面，要求也更高。政府的责任不仅仅是简单的满足人民大众的基本生活需要，而是要在此基础上进一步满足发展的需要以及人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求。这些变化要求政府将服务行政作为以后工作的基本准则。

政府的意识应当由管理型向服务型转变，这不但是大众和时代的呼唤，更是实现中华民族伟大复兴的必然要求。同时，从管理行政到服务行政理念的转变也与我们党全心全意为人民服务的宗旨是一致的。

(二)行政指导等柔性行政行为的运用

政府和市场之间是有边界的，对于市场能调节的事项，政府不得干预。但是，对于存在市场失灵的领域以及存在一些“政府干预失灵”的现象，在以政府干预来弥补市场不足的同时，应注重采用一些新的行为方式或者在传统行政管理和行政法治模式中不甚重要的行为方式，如行政指导、行政契约以及行政信息服务等非权力性、非强制性的手段，以弥补政府干预的缺陷，即以积极而又柔和的方式来调整经济与社会生活，以改变“市场和政府双失灵”的状况。[8]通常人们认为政府的行为仅包括行政许可、行政处罚和行政裁决等刚性行政行为。实际上，一些柔性行政行为对行政机关履行行政职责是非常重要的。其中，行政指导就是柔性行政行为的一种，它是指行政机关基于国家法律政策的规定所作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或不作为，以实现行政管理为目的的一种非职权行为，它不具有强制性。[9]行政指导等柔性行政行为是在市场经济条件下产生和发挥作用的，这种非强制性的行政手段，可以弥补政府干预市场的缺陷。

柔性行政行为简便、灵活、温和，可避免行政命令给行政相对人带来的抵触心理。由于行政机关掌握着市场经济的丰富信息，聚集了大量的专业化人才，能预料到市场经济中出现的一些问题，能够为市场主体提供一些有益的指导，这可以避免损失发生。市场经济瞬息万变，有些建议只能在当下对营商主体有帮助，形势发生变化后便不再适用，因此不适宜制定稳定的行政规范。这种情况下，行政指导等柔性的行政行为最为合适。同时，政府执法注重和谐，行政执法从刚性化向刚柔并济的转变也与我们构建文明和谐美丽的社会目标相符合。

(三)信赖保护原则的贯彻

任何事物只有在有条不紊的秩序中才能稳步发展，无论是自然界还是人类社会皆是如此。我们通常说的秩序是指自然界和人类社会发展和变化的规律性现象。美国法学家博登海默认为，秩序“意指在自然界和人类社会进程中都存在着某种的一致性、连续性和确定性”。[10]秩序对一个营商环境的运行至关重要，有序的营商环境是市场经济正常发展的前提，有秩序的营商环境也是营商主体对市场充满信心的基础。市场经济是一种规范化的秩序经济，在这种秩序下，一切变得具有可预期性，市场主体根据市场规则为自己的经营进行规划，以便达到预期目的。市场经济秩序的破坏因素很多，如不可抗力、市场竞争主体的违法行为和行政主体的任意行为等等。对于市场竞争主体的非法行为，通过行政或司法程序即可解决，其对市场秩序造成的破坏相对较小，市场秩序也很快能够得以恢复。由于政府是市场秩序的维护者，是市场规则的确定者，行政行为对市场经济的秩序稳定发展至关重要。因此，在市场经济中如果行政机关不作为或者任意反复行政，对市场秩序的破坏则影响巨大。

要优化营商环境，在对市场进行管理的过程中，行政主体必须依法行政、信守承诺。信赖保护原则是行政机关进行行政行为时必须遵循的基本原则。北京大学的姜明安教授认为，行政法信赖保护原则指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则要求:行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事由和法定程序不得随意撤销、废止或改变;对行政相对人的授益行政行为作出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人的过错所造成，亦不得撤销、废止或改变。行政行为作出后，如事后发现有严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变这种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。[11]只有市场经济规则的制定者、市场经济秩序的维护者守法并处于秩序之中时，整个市场经济的运行才是有秩序的。因此，在优化营商环境中，行政机关必须遵循信赖保护原则。

(四)发展行业自律组织，政府集中精力办大事

市场经济包罗万象，各种事务千头万绪，所有事务皆由政府管理既不现实也无必要；政府资源要用在关键环节。一些能够通过行业自律组织来管理好的事务，要交由行业自律组织来管理。因为行业组织更贴近市场,掌握更多的行业信息和企业实际情况,更加了解行业自身特点，所以它有利于引导从业机构接受监管、完善管理、守法经营。行业自律组织也能理解政府政策意图和监管思路,更好地参与、配合政府部门工作，并将国家政策向业内组织宣传，以便各个组织贯彻执行。同时，营商环境的优劣, 作为市场主体的企业最有经验和发言权。要改善优化营商环境, 首先要理解和熟知企业在生产经营中的真正需要, 有效帮助企业解决问题、解决实际困难, 使企业既能遵纪守法, 又能有合理途径反应自己实际困难。行业自律组织作为政府与企业之间的中介和桥梁,能够真正理解行业内组织的正当关切，及时将它们的需要向政府反馈。另外，行业自律组织也可以就行业内比较成熟的行规民约建议政府进行经济立法。将一部分公共事务交由社会自律组织管理，也符合政府权力社会化的发展趋势。

(五)法律与行规民约相结合，科学立法

法律以社会为基础是社会生活的产物，是人们共同生产、集体活动的结果，是人们在社会生活中形成的一种共识。所以说，社会是法律的唯一渊源。[12]正如德国著名学者斯宾格勒指出的：“法律始终是直接的公众经验的产物，而且，进一步来讲，它并不是法学家专门经验的产物，而是那些通常在政治生活和经济生活中具有价值的人们的日常实际经验的产物”。[13]营商环境中的习惯和行规是该社会领域多年形成的，有着广泛的社会基础和深层次的伦理根基。在一定程度上讲，市场经济某领域的行规与惯例，就是市场经济运行的客观规律。行政机关在进行营商立法时，应当以这些行规惯例为重要参照。

相关机关在进行营商事务立法时，应当做好两方面的工作：第一，将一些调整市场的政策性措施在时机成熟时，进行法律化，使其稳定地调节市场经济。第二，建立营商事务所须规范的发现、提出和评价机制，及时掌握商事主体的规范要求，特别是带有倾向性的规范要求。第三，建构适应性较强的具有吸收反映社会倾向性要求的立法体制，或者通过修改现行法规吸收这种要求，或者通过对现有法规进行解释来完成这种吸收，从而保证现有法规适应现实营商环境的需要。另外，行政主体在进行行政许可等行政行为时，要简化程序以减轻作为营商主体的行政相对人的负担，并坚持深化放管服的改革。

(六)建立符合中国特色营商环境评价指标体系

世界银行的营商环境评价指标对世界各国具有指导和借鉴意义。但是，每个国家的具体国情不同，应当根据本国或本地区实际情况建立统一、明确、可操作的营商环境指标体系。这有利于我国有针对性地采取措施，优化当地的营商环境。

总之，不忘初心，砥砺前行，在优化营商环境中，只要我们发挥党的领导核心作用，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，保障营商主体的合法权益，维护市场秩序以及坚持从实际出发、总结经验，就一定能够建成国际标准的营商环境。