论交通一卡通法律体系的构建

黎鹭丹 姜春华 韩雪飞

（北京中交金卡科技有限公司，北京100102）

《交通一卡通运营服务质量管理办法（试行）》（交办运〔2018〕17号）第二条规定：“交通一卡通是指主要在交通运输领域用于支付或清算的实体或虚拟交通卡、二维码以及其他特定信息载体或介质；交通一卡通产品包括实体卡片、移动载体或介质、虚拟介质，以及用于支付受理的机具终端、商用密码设备和各类信息处理系统。”从定义可以看出，交通一卡通是作为交通领域的支付介质，是交通出行必不可少的支付工具。

2012年12月29日，国务院颁发《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）[2]，明确提出全面推广普及城市公共交通一卡通，加快其在城市不同交通方式中的应用，逐步实现跨市域公共交通一卡通的互联互通。交通运输部按照国务院的决策部署，连续5年将交通一卡通［1］互联互通列为更贴近民生的实事进行落实，截至2019年底，全国范围内已实有275个地级以上城市累计发卡超过6000万张，但是交通一卡通在跨市域、跨交通方式推进的质量还不高，原因在于交通一卡通领域的法律存在着较大的不足，缺乏强有力的制约手段，导致推进进程缓慢，同时还存在覆盖的交通方式单一、发卡量不高、覆盖人群不广等问题，离人民群众所期待的高质量互联互通还有较大差距。

鉴于此，本文从交通一卡通当前的法律现状出发，浅析交通一卡通法律存在的不足，提出完善交通一卡通法律制度的策略与建议，以更好更快地推进交通一卡通互联互通，实现建设人民满意交通、发展交通强国和不断提升人民群众交通出行满意度的交通发展战略目标。

一、适用交通一卡通的现行法律法规等规范性文件分析

根据现行法律制度，当前没有适用于交通一卡通领域的特别法，即无专门的法律和行政法规，仅有如下部门规章和政策性规范文件：

（一）适用交通一卡通领域的现行部门规章

第一，2018年1月31日，交通运输部发布的《交通一卡通运营服务质量管理办法（试行）》（交办运〔2018〕17号）针对交通一卡通发卡、充值、使用、运营管理等全业务流程进行规范。

第二，2018年6月8日，中国国家认证认可监督管理委员会和交通运输部联合发布的《交通一卡通产品认证管理办法（试行）》（国认证联〔2018〕34号）针对交通一卡通认证机构的设立、运营监督管理以及交通一卡通产品的检测认证等业务进行规范。

（二）适用交通一卡通的现行政策规范性文件

第一，2012年12月29日，国务院颁布的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），明确提出要完善城市公共交通移动支付体系建设，全面推广普及城市公共交通一卡通，加快其在城市不同交通方式中的应用，逐步实现跨市域公共交通一卡通的互联互通。

第二，2013年6月14日，交通运输部发布《关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>的实施意见》（交运发〔2013〕368号），提出“优先发展公共交通，充分发挥公共交通改善城市交通状况”的实施意见。

第三，2015年4月30日，交通运输部发布《交通运输部关于促进交通一卡通健康发展加快实现互联互通的指导意见》（交运发〔2015〕65号）。这是首次以“交通一卡通”为主题和关键词的规范性文件，明确“全面推广普及交通一卡通，逐步实现跨区（市）域、跨交通方式互联互通”的总体要求、重点任务、保障措施。

第四，2015年9月28日，交通运输部发布《交通运输部办公厅关于发布〈全国交通一卡通清分结算业务规则（试行）〉等文件的通知》（交办运〔2015〕146号），此次发布的文件包括《全国交通一卡通清分结算业务规则（试行）》《全国交通一卡通清分结算差错处理办法（试行）》《全国交通一卡通清分结算争议处理办法（试行）》《全国交通一卡通清分结算业务收费标准（试行）》和《全国交通一卡通互联互通业务实施指南（试行）》等5个规范性文件，对跨市域的一卡通交易数据交换和资金结算作出规范。

综上，在交通一卡通行业，没有专门的法律行政法规，仅有部分相对较为明确具体的部门规章和政策规范性文件。

二、交通一卡通法律制度存在的不足

通过上述对交通一卡通适用法律的分析，虽然有部分部门规章和政策规范性文件对交通一卡通进行了规范，给交通一卡通行业的发展指明方向，明确今后的发展目标，但是在实际运用时，还存在不少法律规定上的不足，体现如下：

（一）规范交通一卡通的规章关于有效期的设定较短

规范交通一卡通的部门规章和政策性文件比法律和行政法规的有效期短，短则3年，一般为5年，不利于建立规范交通一卡通长效机制。如《交通一卡通运营服务质量管理办法（试行）》第70条“本办法自2018年4月1日起实施，有效期5年”，制度的不稳定将影响行业的长期稳定发展。

（二）法律层级较低

第二，从法律效力层面，部门规章和规范性文件的法律效力层级较低，难以给予纠纷当事人确定的指引。根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）的规定，对于法律和行政法规，裁判文书直接引用；对于其他的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。[3]也就是说对于部门规章等规范性文件，法院审判上仅作参考，而不像法律、行政法规那样直接适用。交通一卡通领域一旦发生法律纠纷，对于一卡通现有的政策规范性文件，法院在审判时仅根据案件的需要，参考适用，而非直接引用。这对纠纷当事人而言，一旦发生纠纷，难以有效地给交通一卡通当事人确定的指引，给当事人权益的保护带来不确定，客观上也不利于交通一卡通行业的稳定和发展。

（三）交通一卡通定价和发行方式没有明确约定

《交通一卡通运营服务质量管理办法（试行）》虽然明确要求“交通一卡通发卡机构应当将交通一卡通发行价格和发行方式预先告知持卡人”，但是管理办法却未明确规定交通一卡通的发行价格和发行方式。在管理办法征求意见当中，社会各界特别是交通一卡通运营机构和人民群众，尤其希望该管理办法能明确交通一卡通的发行价格和发行方式，但遗憾的是，该管理办法仅仅规定“发行方式由当地人民政府研究确定”，没有达到一卡通运营机构和人民群众的预期要求。目前对于交通一卡通的定价和发行方式各界仍然争论不休。不同的地区有不同的做法，给运营机构和人民群众也造成较大困惑。

（四）数据交换和结算手续费、发票开具要求与实际业务流程脱节

交通一卡通运营机构在与一卡通数据中心进行数据交换和账务结算时，根据《全国交通一卡通清分结算业务规则（试行）》，发卡机构、收单机构与一卡通数据中心对数据交换和结算手续费进行分润，分润比例为发卡机构：收单机构：一卡通数据中心=3：5：2。按照业务流程，一卡通数据中心先从收单机构处收取50%的数据交换和结算手续费，然后再将20%的手续费划拨给发卡机构。根据该业务流程对应的开票流程，应该是一卡通数据中心将50%手续费的发票开给收单机构，发卡机构将30%的手续费开给一卡通数据中心。但是根据当前的税法规定，一卡通数据中心只能开具20%的发票给收单机构，另外30%的发票由发卡机构给收单机构开具，如果按照这个开发票流程，将存在很大的问题。首先，发卡机构和收单机构之间没有直接的合同关系，他们之间的手续费计算、核对和划转都是通过一卡通数据中心来实现的；其次，实现互联互通之后，每一家发卡机构发行的交通一卡通都有可能在全国范围内的收单机构进行消费，即每家发卡机构对接上百乃至上千家收单机构，如果由发卡机构向收单机构开具发票，则发卡机构的成本和压力是巨大的，实际当中无法进行操作。

（五）缺乏交通一卡通结算预存资金和充值沉淀资金管理与使用规范

“一卡通预存结算资金”是一卡通运营机构预存在数据交换机构用于与其他运营机构之间的账务结算。该预存结算资金不是数据交换机构的自有资金，且用途限定于运营机构之间的账务结算。“充值沉淀资金”是持卡人预存在一卡通公司用于其与运输企业之间的结算。该充值沉淀资金不是一卡通公司的自有资金，且用途仅限定于一卡通公司与运输企业之间的账务结算。我国当前的各项规章制度对一卡通预存结算资金和充值沉淀资金的监督管理没有进行相关规定，存在法律制度空白，引发重大的资金隐患。因为在实际当中，这两项资金经常被一卡通公司或数据交换机构挪作他用，在发现被挪用后，由于法律制度上的空白找不到处罚依据对挪用单位进行惩罚。

一卡通预存结算资金和充值沉淀资金与第三方支付机构的客户备付金在本质上是相同的，都是客户或用户预存代付的资金，但中国人民银行颁布的《支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行公告〔2013〕第6号）对第三方支付机构客户备付金的使用管理有详细规定，如开立备付金专用存款账户、专款专用、支付机构和备付金存管银行按要求定期向当地人民银行分行报告账户情况、人民银行和当地分支机构定期对备付金账户进行现场或非现场的检查等。另外，办法明确规定支付机构可以根据规定进行相应的理财。预存结算资金和充值沉淀资金是否可以理财，以及可以使用什么方式进行资金的保值增值，存在法律制度的不足，仅在相关指导意见里有粗略的规定，即“备付金由交通一卡通运营单位负责管理，并在确保本金安全的前提下，开展保值增值业务，不得挪作他用”，这些规定内容模糊、可操作性不强，且指导意见的法律效力也不如法律行政法规的效力高，因此可执行性不强，对行业的发展也没起到实质性的规范作用，挪用乱象依然存在。

（六）缺乏交通一卡通密码使用规范

《商用密码管理条例》对密码产品的科研、生产和销售进行了相应的规定，但是该规定相对笼统，且该条例是1999年颁布的，随着密码技术的不断更新换代，相关的规定已经无法满足当前商用密码的发展需要，满足不了交通一卡通行业密码管理的需要。

（七）缺乏交通一卡通用户信息保护的管理规范

随着各种新型技术不断引入一卡通行业，一卡通的使用介质已经从之前的投币、月票、不记名不挂失的实体卡等传统方式逐渐过渡到二维码支付、NFC支付、银行卡支付等，这些新型的支付方式，需要绑定乘客的手机号、真实姓名、银行卡信息等实名认证信息，乘客的个人信息需要不断地披露给一卡通公司，乘车记录信息与个人实名信息进行绑定，从个人的乘车记录可以窥视个人的生活习惯、交通轨迹等。对于这些一卡通用户的信息如何进行保护，我国目前没有相应的《个人信息保护法》，相关的个人信息保护仅散见于《网络安全法》《电子商务法》《民法总则》和《消费者权益保护法》。前述法律规定也相对笼统，可操作性不强，难以有效地规范行业的运行发展。

（八）缺乏交通一卡通的执法权限

如前所述，交通一卡通仅有政策规范性文件，没有专门的法律行政法规。国务院的指导意见和交通运输部的指导意见都相对笼统，不够明确，相应的处罚措施也没有详细规定，由于没有相应的法律行政法规，缺乏明确的上位法依据，导致交通一卡通运营服务质量管理办法对处罚措施的设置比较简单，力度也比较弱，仅规定为“交通一卡通运营机构和运输企业违反本办法有关规定，由其服务所在地交通运输主管部门核查处理，并责令限期整改”。实践中，当有企业违反运营服务质量管理办法的规定时，前述处罚措施让当地交通主管部门觉得可操作性不强，缺乏具体明确的处罚措施。由于惩处力度不够，企业的违法违规成本较低，未能有效地惩罚违规企业，尤其当违规企业由于违规行为获得较大经济利益时，仅仅限期整改、上缴不当得利无法对其进行相应的罚款，不符合行政处罚法中的“过罚相当原则”。

综上所述，交通一卡通领域在一卡通介质的发行方式、发行价格、发票、预存结算资金和充值沉淀资金管理、一卡通密码管理、一卡通实名信息保护、执法权限等方面存在法律行政法规方面的适用空白，无法有效地指导实际业务的推进，客观上对交通一卡通互联互通工作的发展造成阻碍。

三、完善交通一卡通法律体系的建议

根据《关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>的实施意见》（交运发〔2013〕368号）的规定，2020年，全国范围内基本实现跨市域、跨省域的公共交通一卡通互联互通。随着公共交通在交通出行中占据越来越重要的地位，交通一卡通在公共交通出行中发挥的作用越来越大，引发的矛盾纠纷也日益增加，迫切需要出台相应的法律法规以解决交通一卡通运行中的法律制度适用空白。

（一）法律行政法规层面的完善建议

从上述分析可以看出，当前在交通一卡通领域仅有政策规范性文件，效力层级不高，规定不够明确，强制执行力不强，难以满足当前交通一卡通行业快速发展需要。参照我国在其他行业的立法情况，笔者提出以下建议：

第一，建议出台交通一卡通法或交通一卡通管理条例等相关法律法规。当前我国已出台一些法律或者行政法规对一些细分的行业进行规范，比如近年来快速发展的快递行业。为了满足快递行业发展的需要，更好地规范快递行业，2018年3月2日国务院出台了《快递暂行条例》。参照该做法，对于目前快速发展的交通一卡通行业，我国可以参照快递行业，出台比如交通一卡通法或交通一卡通条例，从法律或行政法规的层面对交通一卡通的适用范围、发行方式、发行价格、发票、密码管理、异地优惠、预存结算资金和充值沉淀资金管理、一卡通用户信息保护、违法违规行为的惩罚等问题进行统一的规定。

第二，在即将出台的城市公共交通管理条例中添加交通一卡通内容。如果交通一卡通领域的范围在整个国家立法体系里，尚未达到立法的标准，那么，建议在即将出台的城市公共交通管理条例里添加交通一卡通的相关内容，提高交通一卡通的法律层级，提升全社会对交通一卡通的重视高度。笔者仔细研读了《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》（下文简称《条例意见稿》），发现条例里并未提及交通一卡通的内容，笔者强烈呼吁把一卡通的内容写入条例。

第三，笔者发现《条例意见稿》的内容主要是基于《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》进行编制，如《条例意见稿》强调的公共交通的规划与基础设施建设、公共交通线路的运营、政府在公共交通基础设施、车辆购置等方面的投入、安全管理、绩效评价等方面的内容都跟《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》内容一一吻合。但是该指导意见文里强调的“交通一卡通互联互通”内容却没有在条例中体现，这不科学。如前所述，交通一卡通的互联互通当前在制度上存在较大的空白，行业中发生的各种纠纷争议没有定论，亟需一部法律或行政法规来进行规范。笔者认为，当前《条例意见稿》就是一个非常合适的切入口，在《条例意见稿》里将一卡通行业里反响较激烈的标准统一、行业商用密码使用等问题进行规范。如在《条例意见稿》的第三章“运营服务”里额外增加“城市公共交通企业应采用有关技术标准，推进跨市域、跨交通方式的互联互通，具体办法由国务院交通运输主管部门制定”以及在第二十六条增加“城市公共交通票价实行政府定价。……并依法进行定价成本监审和价格听证”的建议。

（二）从部门规章层面的完善建议

从上述分析可以看出，交通一卡通能被涵括在公共交通范围内，因此应该在城市公共交通管理条例里增加交通一卡通的内容。由于近期即将出台城市公共交通管理条例，那么短期内再出台专门的交通一卡通法律或行政法规的概率非常小。另外，由于交通一卡通仅为城市公共交通管理条例的一小部分内容，该条例只能将一卡通内容进行概括性的规定，还需要相应的部门规章对该条例里关于交通一卡通的内容进行细化规定。本文建议对以下内容出台规范性文件进行细化的规定：

1.建议出台交通一卡通商用密码管理办法，对交通一卡通商用密码的职能分工、申请领用、基础设施及软件系统的建设标准及使用管理、责任承担等作出规范。

2.建议出台交通一卡通备付金管理办法，对交通一卡通预存结算资金和用户充值沉淀资金的账户管理、资金使用范围、保值增值的方式、监管机构、责任承担等作出规范。

（三）规范性文件层面的完善建议

鉴于交通一卡通的一些内容无法独立形成部门规章，但是这些内容的规范又对一卡通行业的发展起着非常重要的作用，笔者提出以下建议：

1.建议出台交通一卡通发行方式、发行价格、异地优惠、异地充值的规范性文件，明确规定交通一卡通的发行方式、发行价格的上限、异地卡享受本地的乘车优惠价格。

2.建议出台交通一卡通运营服务质量考核和统计相关规范性文件，明确各级交通运输主管机构在推进交通一卡通互联互通方面的职责分工，各地市交通运输主管部门在交通一卡通互联互通质量上的考核内容和考核指标，考核结果的应用范围如用于衡量公交企业运营绩效、发放政府补贴的依据等。

3.建议联合其他部委出台交通一卡通发票管理的规范性文件，规范预存结算手续费发票、充值发票等发票问题。

四、结语

综上，笔者认为，鉴于交通一卡通在建设人民满意交通、发展交通强国和为人民群众做民生实事的交通发展战略中的重要地位，在法律制度的建设上应全盘考虑，完善相关的法律制度，从法律或行政法规的层面出台相应的交通一卡通法或条例，或者在即将出台的城市公共交通管理条例里加入交通一卡通内容，根据实际需要将空白的内容进一步细化规定，通过这种方式逐步完善交通一卡通法律体系。