以“放管服”改革促营商环境优化——问题与方向

史清悦

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

“放管服”改革是供给侧结构性改革的重要内容，是转变政府职能、全面深化改革的先手棋。在国民经济下行、新旧动能转换、国际风险剧增的压力之下，“放管服”改革的力度与深度必须持续并行，以改善营商环境、激发市场活力、保持经济平稳运行、提升社会创造力。

一、历史背景

作为现代国家用以管理经济、政治、文化等各方面社会事务的重要前置控制手段，行政审批直接决定着各类主体能否合法进行生产和正常活动。[1]

我国的行政审批制度始于新中国建立初期，百废待兴现实要求决定了新中国需要强有力的政府来主导各方面工作，以统筹资源，集中一切力量进行社会主义建设。因此从建国到改革开放前，政府职能的设计基本上属于全能型，政府通过行政审批管理和控制着全国的经济社会生活。

随着改革开放的推进和社会主义市场经济体制的不断发展，政府和社会都逐渐意识到，需要厘清政府和市场的关系，明确政府在资源配置上应该扮演的角色，以此来释放市场活力。2001年我国以加入世界贸易组织为契机，开始在全国范围内推进行政审批制度改革。一方面履行入世承诺，顺应世贸组织规则、建立起适应市场经济的审批机制；另一方面，也为我国企业减轻审批负担，提升其国际竞争力。十八大之后，在减少行政审批事项和规范审批流程的基础上，改革增强了对监管的要求，同时提出了优化服务。在2016年的《政府工作报告》中，行政审批制度改革进一步精准到了：简政放权、放管结合、优化服务协同推进。即“放、管、服”三管齐下。[2]

二、改革现状

在推进“放管服”改革的实践下，我国整体营商环境的国际排名大幅提升，但仍然存在着许多客观的压力和亟待解决的问题。

(一)宏观环境不容乐观

要了解“放管服”改革背后所蕴含的逻辑必须将其放在国内经济社会发展以及全球化的大背景之下，而不能将其简单的看作只关乎政府内部的小措施。“简政放权”以及“放管服”改革的提出，在当时看来，是一个所谓小切口的措施，因为以前面对经济下行的压力是，我们普遍采用的做法是中央财政拨款投资，大水漫灌式的刺激经济建设；但是在今天看来，这个“小切口”取得了“大成果”。现阶段我国改革力度和成果有目共睹，但自2018年以来，我国面临着巨大的经济下滑的压力，经济形势“稳重有变”，再加上国际形势的不稳定性不确定性日益突出，更需要进一步深化改革，改善内部营商环境，促就业稳民生，提升防范内外风险的能力。

(二)“简放”不彻底，程序仍较多

在2001年正式进行行政审批制度改革之前，国务院曾要求各部“不参水分、不留死角”的上报现有行政审批事项；第一批上报的国家层面的行政审批大事项就达到了6000项以上，小事项2万以上，涵盖了国民生活的方方面面。减事项只是改革开始的起点，实际面临的阻力是更大的挑战。有的部门因为自身利益与审批事项牵扯，改革难以落到实处。例如：在选择减少的行政审批事项时，不是从实际情况出发，而是选择取消触及到本部门核心利益极少的审批事项；行政许可事项边精简边膨胀，一些按实际情况和改革要求应该取消的审批事项被改变形式，以审核、备案的方式继续存在；有的单个大项被拆成小项计为取消项、或者若干个小项被整合成一个大项继续存在，改革成为纯粹的数字游戏；审改办仅对现存的行政审批事项做出管理，但是对于增量并不管理，增量仅靠法制办进行管理，效力不足……

(三)监管、服务不到位

一方面，监管制度的转型落后于审批改革的实施，各个部门之间的服务办理系统兼容不够，信息资源也尚未实现充分互通，导致无法实现的联动办公、综合监管，“重审批轻监管”、“以审批代监管”的现象仍然在客观上没有改变；另一方面，在“放权”之后的管理衔接上，部分被下放的行政审批事项因其业务性、专业性较强，下层机构的设施设备、人员技能等配置没有跟上标准，导致放权之后出现权力的“真空”地带，权责相不匹配，承接落实不力。

优化服务方面，在“审批不见面”、“仅跑一次”改革之后，许多政务中心人满为患，许多审批仍需要跑多次。原分管部门对于政务服务中心审批窗口的授权不到位、网上公示不清晰，办理不顺畅等原因使得“互联网+政务服务”系统并没有充分发挥其疏解实体政务中心压力的作用，为人民服务的最后一公里没有打通，“仅跑一次”和“审批不见面”在实际操作中也变成了一个伪命题。

三、建设方向

(一)深入“简放”，优化管理服务

首先要明确，“放”的核心是转变政府职能，根本目的是要激发市场活力。不能因为审批事项和部门之间存在利益牵扯，而固化思维、边减边增、假减实增。对于该减能放的事项和权力，要做到真减真放，将可下放的审批职权下放到基层；同时也要把握好放的“度”，要经过科学测评，不该放的事项坚决不放，以免产生新的社会问题。

其次要规范流程，根据事项内容和业务板块编制各项清单，使得行政事项的清理和精简、办理所需的材料流程等能够一目了然，减少不必要的繁琐证明材料等；同时在下放行政审批权时，要进行科学的可行性论证，准确考量街道、社区的衔接能力，并做好相应的配套准备工作。

(二)部门联动，强化智慧监管

“简政放权”，要求政府要有更高水平的管理和服务能力。因此，更是要求各部门在监管之上打好配合，优化监管效能。

首先要明确职能，建议出台相关指导意见，使各部门明确自身在涉及到行政审批的事项上的职责权限和范围，哪些部门负责审批、监管、指导，都可以一一明确；同时对于各部门规章中存在的不协调、相互矛盾的规定可以废止或修改，各部门配合协调，解决好内部权责交叉或者推诿扯皮等问题。其次，利用好“互联网+政务”手段，打通信息孤岛、资源平台，改变过去各部门条块分割严重，公民、企业的各项基本信息碎片化的状态，实现“行政审批+行政处罚+信用平台”三者结合的信用体系：企业或者公民有过被行政处罚的记录，信用平台在其信用履历上做出记录，违规严重的将被纳入不良信用名单，在今后的行政审批环节将对这些个人和企业做出特别限制。

(三)审批下沉，提升服务效能

针对实体政务中心人满为患的问题，应进一步强化基层服务功能。将政务便民服务点下沉到乡镇、村、社区，改善街道、社区的相关服务配套设施，同时补充专业技术人员队伍，让老百姓能够更近的解决事情，实现在家门口解决事情。进一步优化网上办理的便捷程度，深入”审批不见面”改革，增加能够网上办结的审批事项数量；实在不能网上办结的，也可以通过互联网办理一部分环节，节省在实体政务中心办理的时间。

服务型政府建设应实现：“全域通办”和“全网通办”。即依托互联网，在任何一个地方的便民窗口，对所需办理的政务服务事项，都可以实现“一站式”办理。