晋陕豫黄河金三角经济一体化中地方政府合作的困境与出路

◎李 皋

（西北政法大学政治与公共管理学院，西安710122）

近年来，区域经济一体化和整体竞争力的提升成为区域发展战略的重点内容。国际上，“湄公河经济区”“中国—东盟自由贸易区的建设”等区域合作取得了显著的成果。国内方面，“长三角”“泛珠三角”“京津冀一体化”等区域的蓬勃发展充分证明了实施“区域经济一体化”战略的重要性。晋陕豫黄河金三角属于典型的省际边界区，自1986年开始在个别领域开展合作，取得了一定的成效，但整个区域的经济一体化程度还不够高，整体竞争力还不够强。如何激发晋陕豫黄河金三角地方政府间有效合作，实现区域经济一体化的持续发展成了亟待解决的问题。

学界关于区域地方政府合作的研究成果较丰富。崔晶、郑戈溪从整体性治理的视角出发，提出了地方政府要建立信任与沟通机制、利益分配与补偿机制、监督和评估机制。[1]李辉从协同治理出发，指出了区域一体化中地方政府间合作的预期结果是实现服务协同与资源协同、管理协同与政策协同。[2]罗湖平、龙兴海、朱有志从复合行政出发,建构了“3+5”城市群双重扩张式动态合作模式。[3]锁利铭从区域治理边界和交易成本的视角出发，分析了区域合作中的政府行为选择，认为通过政治协调可以改变交易成本结构，降低交易成本，实现政府合作。[4]陈瑞莲、杨爱平研究了泛珠三角区域政府合作，指出了泛珠三角的创新在于合作理念实现由行政区行政到区域公共管理、合作模式由各自为政到联合治理、合作机制由科层制到网络制、合作规范由人治到法治、区域政策由内部政策到区域公共政策的转变。[5]周伟分析了区域政府合作的碎片化，提出了价值重塑，构建权责体系、优化制度、整合资源和调节利益，以促进区域地方政府合作。[6]李尧远、任宗哲认为某些地方政府缺乏合作意识、产业同构和重复建设、地方之间的不平衡发展、合作结果难以度量的特性以及契约精神在地方政府层面的欠缺成为制约地方政府合作的主要因素。[7]笔者提出了中央和上级政府要提升支持度，地方政府间要利用构建统一的大市场体系、形塑合作机制、扩大非政府组织的参与，推动有效的集体行动。

晋陕豫黄河金三角区域经济一体化的有效推进将产生正外部效应，促进该区域成为新的增长极，发挥辐射作用，带动周边地区的发展，具有一定的“示范效应”和“俱乐部效应”。

一、黄河金三角地方政府合作的历程与成效

晋陕豫黄河金三角位于山西省、陕西省、河南省的交界处，包括三门峡市、运城市、临汾市和渭南市。从地理区位上看，四市位于各省的边缘，受中心城市辐射影响有限，发展水平大致相当。四市的资源比较丰富，如旅游资源、有色金属资源、农产品资源，为实现区域经济一体化提供了资源条件。

晋陕豫黄河金三角地方政府合作源自1986年，山西运城市、陕西渭南市、河南三门峡市正式形成了“晋陕豫黄河金三角经济协作区”。1992年，该区域建立了公安协作网络，为区域经济发展提供稳定的社会条件。2007年山西临汾市加入，四市建立了“晋陕豫黄河金三角试验区”。2012年晋陕豫黄河金三角被设立为产业转移示范区，其目标是把该区域建设为原料中心、制造装备与物流中心。这一阶段，晋陕豫黄河金三角的区域经济一体化格局初步形成，地方政府的财政收入不断扩大。

2014年的《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》标志着晋陕豫黄河金三角区域政府合作更加规范化。政府交流合作平台多样，如晋陕豫黄河金三角投资交流大会、招商引资交流大会、军民融合产业研讨会，文博会、黄河文化旅游节、中国特色商品博览交易会、国际果品交易博览会。2016年该区域地方政府在出入境检疫方面加强合作，开拓了国外市场，推动了检测资源的共享和该区域外向型的发展。四市利用互联网技术举办了晋陕豫黄河金三角网络旅游节，四市政府还制定了年度行动计划，主要体现在基础设施建设、文化旅游联盟、次区域合作、商贸统筹和公共服务一体化等方面。这一阶段，晋陕豫黄河金三角的经济一体化程度加深，社会公共服务供给水平大幅度提升。

2019年三省政府制定了《切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》，进一步推动区域地方政府合作。其中，建立一所综合性大学是未来几年地方政府间合作的重大项目之一，多元化、复合化人才的培养将助力晋陕豫黄河金三角经济一体化。

二、晋陕豫黄河金三角区域经济一体化中地方政府合作的困境

地方政府合作是主客观因素共同作用的结果，晋陕豫黄河金三角地方政府存在着行政区划的刚性束缚、合作机制不完善、非政府组织参与度不足的问题，这些问题的解决将提高地方政府合作的有效性，驱动区域经济一体化。

（一）行政区划的刚性束缚

行政区划是国家为了实现政治统治和公共管理的目的，依法划分行政区，在空间上对国家权力的再分配[8]。晋陕豫黄河金三角受行政区的限制，在合作之中呈现的是“块块管理”状态，地方政府习惯坚持“属地管理”的理念造成了“行政区经济”现象。晋陕豫黄河金三角在接受东部产业转移时，各市单纯考虑本行政区的利益，出现了“各自为政”的局面，展开了恶性竞争，通过降低税收或降低土地价格给予企业优惠来扩大招商引资规模，表现为“资本饥渴症”，使本行政区成为“投资洼地”。对可能有用的资源要素运用行政手段限制流出，打破了自由市场的局面，造成了市场的“碎片化”。由于忽视各地比较优势的差异和产业结构升级的规律，产业雷同现象严重，造成了资源的浪费，限制了企业规模效益的发挥，资源的配置达不到帕累托最优。行政区和经济区的矛盾成为晋陕豫黄河金三角地方政府合作的主要矛盾，行政区利益和区域整体利益的不统一，弱化了各地方政府的合作积极性，阻碍了晋陕豫黄河金三角区域经济一体化。

（二）合作机制不完善

地方政府之间的有效合作离不开一定的制度支撑，合作是建立在平等协商的基础之上并达成共识，通过执行相应的区域公共政策实现共同目标的过程，合作机制包括信息共享机制、组织协调机制、绩效考核与激励机制。晋陕豫黄河金三角地方政府合作机制不完善。

1.信息存在不对称、不完全的问题

合作的一个优势就是共享信息，在合作的整个过程中，信息的畅通和自由流动至关重要。晋陕豫黄河金三角地方政府合作的过程中，会有意隐瞒一些重要的信息，地方政府作为“经济人”，在制定区域产业政策时，各地方政府从自身利益出发，与其他地方政府讨价还价，随意夸大当地经济发展的水平，在统计当地企业发展现状的时候存在信息失真现象，其他政府根据这些统计数据调整本地区的产业结构时，本该调整的没有调整，造成了重大的利益损失，进而导致合作动力下降。信息不对等直接导致了合作双方信任程度的下降。信息不完全影响着地方政府对合作收益的预期估计。信息不对等和信息不完全制约着信息资源的共享，提高了晋陕豫黄河金三角区域地方政府合作的信息成本，降低了地方政府间的合作意愿，影响着合作的长期性。同时，信息资源的共享一定程度上也是对地方政府间合作诚意的考验，只有在足够信任的基础上，地方政府间才能开诚布公、互通有无。现实中，区域内各地方政府信任度不高，没有建立真正的伙伴关系。

2.区域协调机构的组织协调力有限

晋陕豫黄河金三角地方政府在合作中组建了三省协调领导小组。该协调领导小组属于非实体组织，具有临时性的特点，当地方政府之间产生矛盾时介入滞后，地方政府的裂隙扩大化。在协调地方政府关系时，虽然拥有一定的行政管理权，但由于缺少法律权威，地方政府可能忽视小组的命令与指示，矛盾不能有效消解。组长由三省分管发展改革工作的副省长担任，实行轮值制。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所认为的，轮流制度也存在失败的可能。由于领导的变动性，一定程度上会造成区域政策执行的非连续性，难以形成统一的政策网络，影响地方政府合作的自觉性和主动性。议而不决，决而不行，区域内地方政府间未实现决策和执行的协同。

3.绩效考核和激励机制不完善

绩效评估制度的确立可以在一定程度上约束地方政府的行为，奖惩措施的实施会强化地方政府的合作意向。在晋陕豫黄河金三角区域政府合作中并未明确说明负责绩效评估的主体和绩效评估的指标与奖惩措施，地方政府盲动性比较明显。我国绩效评估的范围主要在行政区范围内，晋陕豫黄河金三角中的地方政府官员之间不存在政绩晋升的影响，但要和行政区内的其他官员开展“政治晋升锦标赛”。“政治锦标赛是一种强激励的形式，政府官员的晋升取决于一些可测度的经济指标”[9]。地方政府由于政治晋升的需要而忽视共识，奖惩措施的欠缺导致共同约定的搁浅，直接影响了地方政府的合作成效。

（三）非政府组织的参与度不足

非政府组织作为管理地方公共事务的主体之一，能够自下而上地促进区域地方政府合作。以非政府组织推动经济合作具有成本低和见效快的特点，而且各种层次和形式的行业协会都可以突破行政区划的限制，有利于区域内各类市场资源的连接和整合[10]。在晋陕豫黄河金三角地方政府合作中，确定市级联席会议是有关地方落实《规划》和区域合作机制的推进机构，促进官方合作。“而政府的官方合作在权力的上层展开，影响范围较小，做出的决策执行和效果显现周期比较长，决策缓慢且存在行政权力异化”[11]。由于非政府组织发育迟缓且力量弱小，行政化倾向明显，缺少有效参与的机制，参与度和作用性发挥不足，导致社会资本的推动力不足。如黄河金三角果业产业协会成立于2014年，参加政府会议的机会少，在地方政府间制定相关果业发展规划时没有多大的话语权。

三、晋陕豫黄河金三角区域经济一体化中地方政府合作问题的根源

（一）地方政府的财权与事权的矛盾

我国的行政分权改革改变了地方政府的权力与利益格局，地方拥有了更多的经济自主发展权，管理的公共事务日益增多，自由度不断提升，促进了当地的经济发展。1994年，我国的财政体制变迁为分税制，事权的扩大激励着地方政府增加行政区的财政收入，进而形成了“行政区经济”的地缘性经济发展模式。“行政区经济指标是因为行政区划对区域经济的刚性束缚而出现的一种特别的区域经济现象”[12]。行政区划的刚性约束成为区域经济一体化中地方政府合作的桎梏。晋陕豫黄河金三角的地方政府为了实现财政收入的最大化，过度地进行政府管制，人为地设置各种障碍，造成了市场分割的现象，各种资源被局限在行政区内，晋陕豫黄河金三角区域市场难以形成，市场机制在区域经济一体化中的作用受到限制，地方政府间的竞争日益激烈，严重阻碍了地方政府合作。

（二）地方政府合作预期收益不稳定

地方政府合作过程是一个讨价还价的交易过程。制度性集体行动的交易成本主要有信息、执行、协商、丧失地方政府自主性的成本[13]。地方政府之间合作的信息不对称和不完全造成合作的信息成本增高。晋陕豫黄河金三角地方政府出现了违背协议约定的行为，造成执行成本较高。各地方政府在博弈中，关于权力、责任、利益分配的协商比较困难，造成协商成本的增高。地方政府合作中要让渡一部分行政管理权，意味着部分利益的损失，地方政府在协调权力和利益时存在着机会成本。晋陕豫黄河金三角各地方政府合作的成本较高，收益较小，影响了地方政府合作的常态化。

（三）集体行动的失败和博弈的“囚徒困境”

晋陕豫黄河金三角区域地方政府合作是通过横向合作，为实现晋陕豫黄河金三角区域经济一体化而产生的合作行为，本质上是一种集体行动。集体行动并不能确保共同目标的实现，集体利益作为公共产品，不可避免地存在“搭便车”现象，造成集体行动的失败。“除非一个集团的成员很少或者采取一些措施促使他们展开集体行动去实现共同利益，否则理性的、自利的成员不会采取行动以实现共同利益”[14]。晋陕豫黄河金三角区域地方政府作为博弈者，也存在着博弈的“囚徒困境”。晋陕豫黄河金三角区域地方政府从自身利益最大化出发，选择非合作模式，在执行区域公共政策时，达不到政策的预期效果。

四、晋陕豫黄河金三角区域经济一体化中地方政府合作的路径选择

区域内地方政府的合作离不开上级政府的高度重视和推动，同时地方政府应降低合作成本，构建统一的市场体系，扩大非政府组织的参与，实现协同效应。

（一）增强中央和上级政府的支持度

首先是响应法治政府建设要求，完善行政法律法规，推进区域内地方政府合作的规范化，为地方政府合作提供法律保障。其次是运用好政策工具，对有利于区域协调发展的地方政府合作，给予政策优惠，激发地方政府合作的活跃度。再次是加强财力支持，如雄安新区的建设，中央政府给予了资金支持，得以快速发展。上级政府可以通过转移支付适度扩大地方政府的财权，解决地方政府合作的资金困难问题。第四是要加强监督协调，对地方政府合作中出现的纠纷，地方政府间不能协调时要实施介入，进行必要的裁决，以协调参与合作的地方政府间的关系，实现资源和利益的整合。

（二）形塑相应的合作机制

信息平台的搭建可以降低政府合作的信息成本，建立强有力协调管理机构可以降低协商成本，建立激励机制可以实现合作的公平性。

1.搭建信息共享平台

通过搭建信息共享平台，打破“信息孤岛”，为地方政府间的合作提供信息支持。晋陕豫黄河金三角区域可以建立统一的政务平台，开展电子政务及时更新各市在符合区域经济一体化目标的前提下制定的政策、总体规划、产业布局、结构调整等方面的信息。建立统一的信息数据库，构建信息管理系统，消除信息壁垒。定期召开经济发展论坛、合作洽谈会、展销会，促进信息的透明化，实现信息的共享。

2.建立强有力的协调管理机构

中央机构和上级政府作为第三方协调晋陕豫黄河金三角区域政府的矛盾具有滞后性和成本高的弊端，可以建立实体性组织“晋陕豫黄河金三角区域发展委员会”，同时以法律手段增强该机构的权威，明确该机构的权责边界。该机构的经费可以由中央、省市共同分摊，使其具备一定的财权。该机构的基本职能应包括：组织区域公共政策的制定，明确各政府的分工；协调各地方政府间的利益矛盾，消弭地方政府间的隔阂；激励地方政府合作行为，监督区域政策的执行，做好奖惩工作。

3.完善绩效评估体系，建立激励机制

把晋陕豫黄河金三角地方政府合作的项目纳入绩效评估的范围，在对晋陕豫黄河金三角各市政府进行绩效评估时不仅要考虑政府与官员对于地方经济社会发展的贡献，更要考察地方政府对于区域整体发展的贡献。对于区域政策有效执行的地方政府给予一定的资金作为奖励，强化其积极性，对于违背协议的政府进行惩罚，实现晋陕豫黄河金三角区域地方政府合作的公平性。

（三）构建统一的大市场体系

在实现晋陕豫黄河金三角经济一体化的进程中要充分利用市场机制来实现各生产要素的自由流动，达到资源的高效配置。各地方政府要真正让市场发挥决定作用，有效且有限地进行规制。晋陕豫黄河金三角地方政府应逐渐转变政府职能，建立权力清单制度，简化行政审批流程，进行行政效能革命，优化营商环境，根据区域的市场化进程，制定科学的区域市场交易规则，健全区域市场竞争制度，构建区域市场体系，释放市场的活力。

（四）促进非政府组织的参与

非政府组织参与到晋陕豫黄河金三角区域经济一体化进程中有利于社会资本活力的释放，有利于提高区域经济发展政策的质量。给予非政府组织一定的资金支持，培育和壮大非政府组织，让各种非政府组织参与到合作发展的过程中，改变非政府组织行政化倾向，增强其自主性和活力。同时，可以尝试扩大非政府组织的区域范围，让其推动区域地方政府合作，加速区域经济一体化。晋陕豫黄河金三角在发展各项产业，进行产业调整、资源整合时，让主要农业协会组织、企业组织参与进来，倾听其利益诉求，充分讨论与协商，形成多元主体协同治理模式。最后，发挥非政府组织对区域地方政府合作的监督作用，确保区域产业政策的有效执行。

五、结语

“行政区经济”向“经济区经济”转变是大势所趋，晋陕豫黄河金三角区域经济一体化将为省际交界区的发展提供一种新的模式，将强化经济区的重要性。晋陕豫黄河金三角区域地方政府通过摒弃“地方本位”的理念，构建各种机制，整合和优化合作体系，完全可以摆脱集体行动失败的困境，实现“社会助长”。晋陕豫黄河金三角区域经济一体化是一个动态过程，地方政府还要正视合作中出现的问题，不断探索新的合作方式，培育共赢的组织文化，构建统一的政策网络，形成利益、责任、命运共同体，提升组织凝聚力，真正实现共商、共建、共享，形成“五位一体”的新发展格局。