“大西安”概念、规划及其实践

◎王俊峰 肖爱玲

（陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院，西安710119）

改革开放以来，我国的城市化建设进入了新时期，为控制农村剩余劳动力流动，建设重点一直在中小城镇上。二十多年后，逐渐确立了有中国特色的城镇化道路[1]，国家为适应国际化时代背景，及时调整城市化政策，将目标对准了大城市，打造以大城市为中心的城市群。北京、上海、广州等大城市在增强城市自身综合实力的同时，带动了周边城市与地区的发展，形成了以三大城市为中心的三大城市群与经济区。在这一大背景下，建设“大西安”带动关中地区大发展的设想便应运而生。

一、“大西安”概念的提出

“大西安”这一概念最早出现可追溯至20世纪90年代，从概念提出到形成规划直到如今大力建设已有近三十年时间。为了更好地把握“大西安”的概念内涵，笔者梳理了具有代表性的观点及政府规划文件，总结出这一概念大致经历了以下三个阶段：

第一阶段（20世纪90年代—2008年）：学界讨论期。20世纪90年代，李占星等学者从经济发展、行政区划、城市规划等方面提出了各自的“大西安”设想[2]。虽然此时学界还没有形成对“大西安”概念的统一认识，但以西安为中心带动周边地区的发展、构建“大西安”的设想为之后的规划奠定了坚实的思想基础。2002年10月“中国·西安城市发展战略规划国际研讨会”上正式提出了“大西安”概念，指出要建立以西安古城为中心的大空间范围内的新型城市，确立了大西安的发展格局。[3]和红星、张宝通等学者在此基础上，根据城市规划的相关理论，分析国内外典型都市圈的发展模式，提出建设以西安为中心的大都市圈，从区位条件、交通状况、产业基础与存在问题等方面进一步明确大西安的具体地域范围，规划了多层次的“大西安”发展格局。[4-5]经过这一时期学界的研究讨论，“大西安”的概念逐渐清晰，其地域范围也逐渐明确，“大西安”具体的规划建设方案呼之欲出。

第二阶段（2009年—2016年）：纳入规划期。2009年6月，国务院批准实施的《关中—天水经济区发展规划》中，从国家战略层面提出于2020年将西安建设成为800km2、1000万人口以上的国际化大都市。为响应国家政策，西安市首先推出了《大西安空间发展战略规划》讨论稿，“大西安”规划正式对外公布。随后陕西省政府也出台了《西安国际化大都市城市发展战略规划（2009年—2020年）》，按照建设国际化大都市的要求，构筑西安城市发展战略框架，“大西安”规划建设由此进入新的阶段。西安市城市规划设计研究院结合西安的自然人文资源、产业特色、区位条件等，进行了国际化大都市空间发展战略研究，并将国际化大都市的西安称为“大西安”。[6]“大西安”的定位有了两种视角：一个就是“大西安”地域范围，另一个是“大西安”的再延伸，即国际化大都市。前者所言“大西安”，关注发展格局、圈层结构、区域合作等，而后者更多涉及西安自身城市建设。[7]

第三阶段（2017年至今）：建设讨论期。西安市政府又公布了《大西安（西安市—西咸新区）国民经济和社会发展规划（2017—2021）》作为第四阶段规划的补充文件，目标依然是将西安建设成为国家中心城市与国际化大都市。学界内的研究主题紧紧围绕如何建设国际化的“大西安”，诸多学者从产业布局、科技文化、交通旅游、人居环境、生态园林、城市形象等方面为建设“大西安”献言献策。但是经过长时间的讨论，学界内对“大西安”的概念仍有分歧，“大西安都市圈”与“国际化大都市大西安”两种观点依然并存。前期学者们规划的各种“大西安”发展格局与空间结构并没有真正实现，而政府所规划的西咸新区建设也存在许许多多的问题。近年来西部成都、重庆、兰州等城市迅速崛起，西安作为西部中心城市与重要枢纽的地位正在受到威胁，“大西安”规划需要重新思考与讨论。

二、“大西安”地域空间规划及其依据

经过前文所提的几个阶段的发展，“大西安”规划逐渐成形，其概念由单一变多样，其内涵也由简单变复杂，而“大西安”的地域空间范围一直没有形成共识。纵观已有的“大西安”规划方案，均为单核心、圈层结构形态，更多体现在西安未来发展的空间范围上。

（一）地域范围

“大西安”的发展格局经历了从无到有，由小变大的过程，集中表现在地域范围的变化上。自“大西安”概念提出后，众多学者从自身专业角度出发，依据不同指标规划“大西安”的地域空间范围，省、市政府数次规划的范围也在发生变化。

段汉明分析了西安城市发展的历史与现状，设计了“大西安”“一主三辅”的城市主题框架，“一主”指以西安为主体，“三辅”指以咸阳、长安、临潼为辅助来扩展西安的城市空间，使西安努力发展成为国际化大城市。[8]2002年“中国·西安城市发展战略规划国际研讨会”上提出了更大范围的“大西安”发展格局：以西安为中心，东到临潼，西到咸阳，南到长安，北到三原。[3]“大西安都市圈”提出后，专家学者们经反复讨论得出“大西安都市圈”范围：以陕西省公路网关中环线圈定的城市化地区为主体，北至铜川、东到渭南、西到杨凌、南至秦岭北麓，包括西安市、咸阳市辖区、兴平市及三原县、泾阳县、乾县、武功县局部、杨陵区、铜川市区及渭南市区共25个区县。[9]陈大鹏通过分析我国城乡关系的演变和发展，提出要以城乡一体化战略进行区域发展，并按照一小时交通圈的划分方法，由西安市与咸阳市、杨凌开发区、渭南市、铜川市构成大西安都市区。[10]李博根据潜力理论的地理引力模型和场强公式，通过计算人口、GDP、交通等指标，得出西安都市圈范围主要包括西安城九区、咸阳市区、渭南市区、兴平市、高陵县、蓝田县、三原县、礼泉县、泾阳县、户县、武功县、乾县和杨凌示范区。[11]

2006年《陕西省城镇体系规划》在之前的“大西安”格局基础上，再次提出“西安都市圈”，包括西安市行政辖区所属的九区四县（即现在的十一区二县）以及咸阳市行政辖区所属的二区一市四县（秦都、渭城二区，兴平市，三原、礼泉、泾阳、乾县四县），都市圈的主城为西安中心城市，辅城为咸阳中心城市。[12]2010年《大西安空间发展战略规划》所提出的“大西安”都市圈，包括西安市整个行政辖区、咸阳市秦都、渭城、泾阳、三原“两区两县”，此外还包括富平、杨凌、扶风、黄陵、铜川、渭南、华阴和柞水地区。[13]

2018年，朱士光根据历史时期以西安小平原为中心的关中地区政区设置特点，建议将咸阳市与铜川市并入西安市，并将黄帝陵所在的延安市黄陵县，渭河源头甘肃省定西市渭源县、陇西县以及泾河源头宁夏回族自治区固原市泾源县等一并划入大西安市，使关中地区呈现中部西安市与东部渭南市、西部宝鸡市重现西汉“三辅”、东汉与隋代关中三郡并立之历史时期经典型的行政区划建置格局[14]。

（二）圈层结构

学界所提出的“大西安”圈层结构，主要有“大西安”都市圈、“大西安”经济圈、“大西安”旅游圈、“大西安”都市体育圈等。总体来看，“大西安”的圈层结构是以西安为单核心，周边地区按梯度依次发展的同心圆圈层结构。这种圈层结构优点是很容易集中力量发展中心区域，却也会造成中心地区负荷过重，周边地区发展缓慢的现象。

“大西安都市圈”作为“大西安”的一种发展格局，本身也具有不同层次的结构。西安市规划局将大西安划分为三个层次：内层为西安中心市区，包括城市三环线所圈定的区域；中层为“大西安”中心城市，形成一个中心（西安中心市区），外围四个“副中心”（临潼、咸阳、三原、韦曲）的结构；外层为“大西安都市圈”辐射范围，北至铜川、东到渭南、西到杨凌、南至秦岭北麓。[12]张宝通将“大西安”都市圈划分为四个基本层次：首先要组建“大西安”中心城市，咸阳市区与西安市合并，更名为咸阳区；兴平、泾阳、三原三县（后又加入礼泉县）划归西安。[5]其次要发展内部四大副中心（咸阳、临潼、长安、三原）和外围三大中心（杨凌、铜川、渭南）。[15]之后要健全关中城市群体系，发展六大周边中心城市宝鸡、彬县（彬州）、黄陵、韩城、华阴（华山）、商洛（商州）。最后要发展大关中城市群，将关中东部的三门峡、运城，关中东北的临汾，关中北部的延安，关中西北的庆阳、平凉，关中西部的天水，陕南的安康、汉中，关中东南的十堰全部纳入大关中城市群。[16]2010年推出的《大西安空间发展战略规划》中，规划形成四层次的格局：第一层为“大西安”主城区，规划范围为北至泾阳、高陵北交界，南至潏河，西至涝河入渭口及秦都、兴平交界，东至灞桥区东界；第二层为“大西安”地区，包括西安市整个行政辖区，渭南市富平县城，咸阳市秦都、渭城、泾阳、三原“两区两县”；第三层为“大西安”都市圈，包括西安、咸阳、杨凌、富平、扶风、黄陵、铜川、渭南、华阴和柞水地区；第四层为“大西安”辐射范围，可达成都、重庆、武汉、郑州、太原、包头、银川和兰州八市。[13]

“大西安”经济圈提出的时间在“大西安”都市圈之前。早在1987年“第二届亚洲城市化国际会议”上，窦宽容就提出了组建以西安市为中心的关中经济区，但并没有明确具体地域范围。[17]李占星根据地理空间增长极理论，以西安中心城市的吸引力、辐射力和服务功能，按地域空间分为三个层次：第一层为西安及所辖县；第二层以关中为轴，陕北、陕南为两翼；第三层包括晋南、豫西、宁夏、内蒙古南部和陇东、川北，形成三层结构的“大西安”经济区。[2]郭诚规划的圈层结构也是分为三个层次：第一层核心圈，为西安中心城市；第二层技术密集城市圈，包括关中地区西安周围的四市一区，即渭南、咸阳、铜川、宝鸡四市和杨凌农业科技示范区；第三层协同圈，涵盖西渭、西宝和西铜等高级公路沿线的城镇、乡村。[18]之后学界的研究基本都是基于这种以西安为增长极的圈层结构，直到2010年后，有的学者将“大西安”经济圈与“大西安”都市圈对应起来，如洪增林将他划分的“大西安”经济圈前三个圈层大致与西安中心市区—西安中心城市—西安都市圈三层次的“大西安”格局对应，而第四圈层则指“关中—天水经济区”及其直接辐射区，前者包括陕西省的西安、咸阳、渭南、铜川、宝鸡、杨凌、商洛六市一区和甘肃省天水市；后者包括陕西省陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃的平凉、庆阳和陇南地区[19]，但这依然属于以西安为单核心的圈层结构。

大西安旅游圈提出时间稍晚，与前面两种圈层一样，也是以西安为单核心的圈层结构，其不同之处在于，“大西安”旅游圈的规划多依据景点的分布，并且交通要素占有很重要的地位。杨新军根据国内外旅游吸引力空间分析，对西安及其毗邻地区进行旅游资源整合和空间重构，提出要加快西安咸阳旅游一体化，构造区域性“大西安旅游圈”，分为西安古都旅游区和外围旅游卫星城镇圈层。[20]范珂珂依据旅游经济收入和旅游空间、时间距离分析，认为“大西安”旅游圈包括西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川等五个市。[21]之后的学者也多是根据距离与交通划分出不同的圈层，大致可归纳成中心城区旅游圈、郊县近市旅游圈、边缘旅游圈三个圈层，主要划分依据便是交通要素。还有的学者则是依据“大西安”都市圈的格局，划分出“大西安”旅游圈，又衍生出“大西安”都市体育圈等，均是在规划的“大西安”都市圈范围内，进行旅游、都市体育等方面的研究。

由此看来，学界所规划的“大西安”发展格局及圈层结构还无法付诸实施。总结以上两个方面的认识，目前“大西安”建设存在如下几个方面的问题：1.关于“大西安”的发展格局还未形成统一认识；2.“大西安”的圈层结构还停留在单核心同心圆结构；3.“大西安”发展现状与未来走向国际化还有很大差距，加之当前周边区域城市发展压力，如重庆、成都等，西安市政府、陕西省政府需要尽快统筹各方意见，借鉴国际大城市建设、发展经验，解决西安市发展空间、结构、模式等诸多现实问题，促使其进入快速发展轨道。

三、国际化大都市建设经验

“大西安”建设目标是要把西安建设成为国际化大都市。目前，世界上公认的国际化大都市主要有欧洲的伦敦、巴黎，美国的纽约以及中国的上海等城市。每一座国际化大都市的诞生，都离不开成功的城市规划。要将“大西安”建设成国际化大都市，国内外大城市规划建设的成功案例都是值得学习和参考的。

（一）国外大都市规划经验：大伦敦规划

伦敦城市发展同西安一样也有着千年以上的历史，并且近代以来城市规划体系比较完整。大伦敦的规划方案提出较早，完成度较高，也是当前“大西安”规划中欠缺的部分。因此，对大伦敦建设相关规划内容分析，可为“大西安”建设提供经验和参考。

第一，大伦敦是有政府法案明确规定的行政区划。“大伦敦市（地区）”这个名称与行政区概念是英国在1963年通过的《伦敦政府法案》中正式提出的，并于1965年4月1日随着法案的正式启动开始使用。[22]可见政府在大伦敦规划建设中起到强有力的作用。“大西安”自提出以来，就有学者建议以调整行政区划方式规划“大西安”，最有代表性的便是西安咸阳一体化，但是如何处理好西安与咸阳两市行政体系的关系，是多年来一直未能解决的一大问题。此外，陕西省政府和西安市政府也各自制定独立的区域发展规划，如何协调好省市利益关系形成相对一致的规划方案也十分不易。可见，采用大伦敦以行政手段确立规划范围的方案并不适合如今的“大西安”规划。

第二，大伦敦都市圈早已由单核心结构转变为中心城市与周边卫星城的多元组团结构，城市分工明确，联系紧密。20世纪40年代中期制定的大伦敦城市规划采用的是单核心结构，形成由内而外四圈层（内圈、近郊圈、绿化圈、外圈）的单核心同心圆布局。为了缓解伦敦中心城区的人口和土地压力，伦敦政府在伦敦中心城区周围设置了12座新城，称“内伦敦”；至20世纪70年代，又在郊外及其附近建设了20座新城，称“外伦敦”。[23]内伦敦与外伦敦周边新城具有较强的经济活力，城市间功能布局合理，人口流动相对平衡，由此形成了由伦敦市和33个伦敦自治市（1个伦敦老城，12个内伦敦新城，20个外伦敦新城）组成的大伦敦都市圈。[24]“大西安”都市圈的规划还停留在传统的单核心同心圆结构，西安周边的城市经济活力不高，建设速度也远比不上西安，因此还不具备分担西安中心城市压力的能力。为了解决西安中心城区环境污染、交通拥堵等“大城市病”，加快西安周边县市的建设，使“大西安”由单核心向多元化转变十分有必要。

第三，大伦敦规划之所以会取得成功，是因为采用了科学的规划理论为指导，即霍华德的“田园城市”规划思想。霍华德在《明日的田园城市》一书中提出了“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离的旧社会结构形态”的社会变革思想，明确提出了田园城市的含义——为健康、生活以及产业而设计的城市。[25]霍华德认为，当城市人口增长达到一定规模时，就要建设另一座田园城市，城市之间以绿地间隔，并通过现代化交通工具相联系，若干个田园城市环绕一个中心城市分布，形成城市组群。[26]自内伦敦与外伦敦建成后，便注重改善城市间的交通连通度，提高公共交通可达度，交通流量分化平衡，从而达到缓解中心城市人口压力、发展周边新型卫星城，形成多中心结构的规划目的。[27]在经历过“伦敦烟雾事件”的惨痛教训后，伦敦最早采用环形绿带控制城市蔓延式发展，并且通过立法保护城市绿带，大面积绿化分隔提高了城市环境质量。西安及周边的县市若依据“田园城市”的理论进行建设，形成若干个田园城市组合形成的“大西安”格局，这样既可以保证每个城市的合理规模，周边县市又可以享受到西安中心资源优势，也可避免发生西安资源浪费及效率低下等大城市缺陷。

（二）国内大都市规划经验：成都田园城市规划

国内几大中心城市中，被国际上普遍认可作为国际化大都市的只有上海。西安与上海相比，不论是地理位置、自然环境，还是社会经济等方面差距都比较大，而成都的自然环境与经济社会条件却与西安有很多相似之处。成都近年来发展十分迅速，已成为国内新一线城市中的佼佼者，带动了周边地区的发展，而且也将未来目标定位于国际化，这都可以为“大西安”规划建设提供参考。

城市发展需要定位，而且定位一定要科学，且具有战略性。成都目前的城市定位就是我国西南大区域的中心城市，并逐渐成为国家重要中心城市。成都将来的目标是成为国际区域性枢纽，进而成为世界城市网络的重要节点，对全球社会、经济、文化事务产生直接的影响。[28]西安地处西北内陆，自古以来一直是中原地区与西部边疆地区相联系的重要枢纽，是陆上丝绸之路的起点和中国大运河遗产重要结点。因此，未来西安的定位依然是西北大区域的中心城市和国家经济发展战略的重要枢纽之一，抓住国家“一带一路”倡议规划机遇，将西安建设成为“一带一路”核心区、西北内陆开放高地等，继而发展成为国家级中心城市，走向国际化发展道路。

科学先进的城市发展理念能更好地指导城市规划建设，霍华德提出的“田园城市”便是成都城市未来发展遵循的科学理念和建设目标，成都市结合自身城市发展环境因素，提出了建设“世界现代田园城市”的新理念。田园型城市形态是成都未来城市发展需要建立和保持的一种空间形态，即依托成都平原良好的自然地理条件和六年来统筹城乡所取得的巨大成果，形成多中心、组团式、网络化的城乡空间布局和人性化、生活化的城市空间结构。[28]“大西安”规划建设也应以“田园城市”理论为指导，在规划中要避免造成单核心结构“摊大饼”式的发展，结合周边地区的实际发展状况，形成城乡协调、布局合理的新型田园城市形态，以市民的幸福感、城市的宜居度作为衡量发展的指标。

在建设国际化大都市的同时，也要立足于所处区域的大格局。以北京、上海和广州为中心形成的三大经济密集区，充分展示了环渤海地区、长江三角洲、珠江三角洲三大区域的发展优势，而以北京、上海、广州为中心辐射带动周边城市便是整个区域发展的大格局。成都立足于西南地区快速发展，影响力逐渐向西部其他区域扩散，大有成为整个西部地区中心枢纽的趋势。因此，“大西安”建设亦不应忽视历史时期关中地区在中国及西北地区这两大空间层次中的作用和意义，建设规划不能仅局限于西安中心城市，而要有“立足大关中，引领大西北”的远见和气魄，稳步实现和奠定西安在西部区域发展中核心城市的地域结构形态，实现城市建设目标。

四、“大西安”建设建议

当前“大西安”的定位有都市圈空间结构和国际化大都市两种视角，这两种视角下的“大西安”并不是相互对立的关系，而是互为借鉴和补充的。因此要依托关中地区与“大西北”的整体格局，合理规划地域空间结构，形成良好的多层次发展格局与多核心组团结构，继而逐步将“大西安”建成国家中心城市和国际化大都市。

具体到“大西安”建设上要更加强调生态环境的保障作用。科学的理论指导、先进的科学技术是生态城市建设的关键，以霍华德“田园城市”理论为指导，借鉴其他田园城市规划的经验，将西安这座千年古城建设成新型田园城市、西部新型智慧宜居之城。其次，要编制科学的城市发展规划，加强西安与周边城市的分工与合作，充分发挥各地区产业优势，以可持续发展理念建设生态化新城；加强区域生态环境建设，打造好秦岭、渭河等多条生态廊道，加强城市间的绿带建设，规划绿色环保出行方案；构建多中心、多组团的城市空间结构和发展格局，建设以西安为中心的“大西安”田园城市组群。再次，加强公共宣传教育、普及生态环保理念，拓宽公众参与渠道，丰富群众参与内容，努力提高公众环保意识和生态文明城市建设的参与度。最后，注重法律制度建设，加强生态立法工作，健全环保监管体系，做到绿化法制化、规模化、多样化。

突出文化在“大西安”建设中的引领作用。悠久的历史文化是“大西安”发展的根基，是“大西安”规划的灵魂，体现西安千年历史文化之豪迈。在区域城市规划上，要依照历史时期关中地区城市空间发展东西向延展的历史发展特征，“大西安”建设与渭南、宝鸡等城市一道协同打造关中地区历史文化横向轴线，传承关中城市一体化历史文化格局。在城市建设方面，要在充分理解和挖掘西安历史文化的基础上，保护和利用城市物质和非物质文化遗产，体现各区域历史文化特色，打造多功能主题文化公园、专题博物馆、特色街道文化墙等，在现代化城市的景观中保留汉风唐韵，营造西安浓厚的历史文化氛围，增强西安千年历史文化的体验感。在文化创新方面，要充分挖掘遗存的周秦汉唐等时期的历史文化资源，借助“互联网+”等模式提供文化创新驱动力，将历史文化与现代设计相结合。在文化交流方面，增进“大西安”与丝绸之路沿线国家各城市的经济文化交流，将“大西安”建设成丝路历史文化中心，以文化影响力带动“大西安”走向国际化，提高城市文化软实力。