全球恐怖主义犯罪：形势、应对与执法合作

王秀梅

当今国际社会打击恐怖主义犯罪面临着诸多挑战，不仅要面对传统恐怖主义犯罪尚未解决的困境，还要正视当下高科技恐怖主义犯罪带来的新问题，甚至全球新冠病毒大流行引发生物恐怖主义对全球反恐提出的新挑战。然而，国际社会至今尚未对恐怖主义犯罪的概念达成共识，这一概念呈现了“全球化”“多元化”和“个性化”的现状，而且没有一部全面的《反恐怖主义犯罪公约》，这些因素在一定程度上影响了对恐怖主义犯罪的调查、起诉、审判、预防以及国际合作。

一、全球恐怖主义犯罪的形势

传统恐怖分子采用的所谓“战斗”方式基本上与武装冲突中常用的暴力近似。然而，随着全球化和现代化的发展，传统暴力恐怖主义的犯罪方式也在不断发生演变。诸如以暴力实施恐怖犯罪者中有的是复员军人，他们因经过多年“战斗”而得到使用武力的训练，知道如何通过武力实现其主要诉求。恐怖主义犯罪组织在无法发动多人武装对抗政府、暴力发泄不满情绪、暴力赢得政治妥协时就会解散，从而显示出恐怖主义受社会、政治文化现状及社会变革的影响，尤其受到民族主义、宗教极端主义或排外主义的驱使。这些潜在驱动因素并不是按照时间有序出现，即一个消亡后，另一个新的随之兴起。相反，这些新旧模式会同时存在，甚至在个别场合相互叠加，根据需要实施不同形式的恐怖主义犯罪。因此，在全球范围内，恐怖主义犯罪也呈现出以下一些趋势。

第一，生物恐怖主义犯罪再次引发国际社会的关注，由于新冠病毒的出现，甚至成为当下预防恐怖主义犯罪的焦点。在近现代生物恐怖主义事件的报道中，比较突出的例子是1995 年日本奥姆真理教在东京地铁使用沙林神经毒气，试图通过大规模的谋杀方式来控制日本。2001 年“9·11”事件后，美国公民曾受到含有炭疽污染邮件所制造的恐慌。生物恐怖主义的隐蔽性、高科技性以及毁灭性逐渐引发各国和国际组织的高度重视。2019 年以来爆发的新型冠状病毒，虽病毒的源头尚未可知，但延续至今的疫情同样引发很多思考。

2020 年4 月10 日，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在非公开视频会议上说，新型冠状病毒性肺炎大流行病对维护国际和平与安全构成了重大威胁，有可能导致社会动荡和暴力加剧。在某些冲突环境中，新冠肺炎流行病造成的不确定性可能促使一些行为者进一步分裂和动荡，这可能导致暴力升级，并可能导致灾难性的错误，这可能会进一步加剧正在进行的战争，并使打击恐怖主义的努力复杂化。由于大多数政府将重点放在大流行病上，恐怖组织可能会看到“机会之窗”。这一大流行病暴露出的弱点和缺乏准备，为生物恐怖主义袭击如何展开提供了一个窗口，并可能增加其风险。非国家团体可能会接触到对全球社会造成类似破坏的毒株。新冠肺炎的流行还阻碍了解决冲突的进程，导致许多和平谈判停滞不前。〔1〕See COVID-19 threatening global peace and security, UN chief warns, paragraphs No. （Terrorism and bioterrorism）, https://news.un.org/en/story/2020/04/1061502, last visit on April 10, 2020.2020 年3 月24 日，美国司法部发布一项备忘录指出，“新冠病毒”符合《美国法典》第18 篇第178 节对“生物制剂（biological agent）”的法律定义。〔2〕See 18 U.S.C § 178. The term “biological agent” means any microorganism （including, but not limited to, bacteria, viruses, fungi, rickettsiae or protozoa）, or infectious substance, or any naturally occurring, bio engineered or synthesized component of any such microorganism or infectious substance.将“生物制剂”作为武器实施的袭击行为入罪化，且视为恐怖主义犯罪的延伸并适用于当下疫情背景下向他人传播病毒的行为是恐怖主义犯罪。〔3〕See Prosecuting Purposeful Coronavirus Exposure as Terrorism, paragraphs No. （Normative Questions）, https://www.lawfareblog.com/prosecuting-purposeful-coronavirus-exposure-terrorism, last visit on March 31, 2020.

第二，恐怖主义分子利用先进信息通信技术，甚至通过人工智能平台实施恐怖犯罪行为。恐怖分子和恐怖组织利用互联网和社交媒体不仅实施具体的恐怖行为，同时也实施与恐怖犯罪活动相关的行为，包括煽动、激励、招募、培训、策划、收集信息、通讯、预谋和资助恐怖主义犯罪。恐怖主义言论旨在实现多种战略传播目标，并针对多种类型的受众，从不了解潜在恐怖主义思想的人到寻求参与暴力活动途径的虔诚思想拥护者。恐怖分子继续使用大型和小型互联网平台进行宣传，并最大程度地利用网络进行攻击。〔4〕See CTED publishes Analytical Brief about countering terrorist narratives online and offline, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2020/04/29/cted-publishes-analytical-brief-countering-terrorist-narratives-online-offline/ , last visit on April 29, 2020.

2019 年9 月3 日至4 日，在“通过创新方法和使用新兴技术来打击恐怖主义”的国际高级别会议上，联合国副秘书长沃龙科夫指出，互联网“实际上每天都在扩大技术范围”，人工智能、3D 打印生物技术创新可以帮助实现可持续发展目标，但同时也能提供“残酷杀戮的实时视频广播”。联合国毒品和犯罪问题办公室负责人表示，恐怖犯罪分子利用人工智能等平台的目的是为了散布恐惧和社会分裂，甚至会导致更严重的事态发展，例如，恐怖分子企图制造生物武器。〔5〕See New technologies, artificial intelligence aid fight against global terrorism, paragraphs No. （1-5）, https://news.un.org/en/story/2019/09/1045562, last visit on September 10, 2019.

第三，极端右翼恐怖主义的跨国犯罪成为国际社会的威胁。2020 年4 月1 日，联合国安理会反恐执行局发布了新的《趋势预警》，题为“会员国关注极端右翼恐怖主义日益严重的跨国威胁”。反恐局最新的趋势预警探讨了主要的挑战，应对恐怖袭击事件威胁的现行方法及现有指导。尽管极端右翼恐怖主义不是一个新现象，但近年来的发生频率和致死率都有所增加，而且极端右翼恐怖组织和个人的跨国威胁越来越明显。线上及线下的联系使极端右翼组织能够改进战术，发展反情报技术，巩固暴力极端主义观点并扩大全球网络。极端右翼恐怖运动也继续采取多种手段来扩大信息的散播、外联和招募活动。〔6〕See CTED publishes Trends Alerts about extreme right -wing terrorism, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2020/04/01/cted-launches-trends-alert-extreme-right-wing-terrorism/, last visit on April 1, 2020.目前，随着新型冠状病毒性肺炎的流行，极右翼组织网络可能正在准备利用社会的混乱。隶属于伊拉克伊斯兰国和黎凡特的团体继续利用媒体平台煽动在被新型冠状病毒性肺炎大流行病分散注意力的国家的支持者实施犯罪。〔7〕See UNODC and Partners adapt to COVID-19 restrictions with use of online counter-terrorism learning platform, paragraphs No. 2, https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2020/April/unodc-and-partners-adapt-to-covid-19-restrictions-with-use-of-online-counterterrorism-learning-platform.html, last visit on April, 2020.

第四，妇女与女童既是恐怖主义犯罪的受害者，其中也不乏恐怖犯罪的实施者。传统观点认为，妇女从事恐怖主义的可能性低于男子。但是，许多国家的经验表明并非如此。根据一些国家的估计，在所有想成为外国恐怖主义战斗人员的人中有25～40%是女性。〔8〕See https://www.un.org/sc/ctc/wp-content/uploads/2019/06/ctc_cted_fact_sheet_designed_ftfs_updated_15_november_2018. pdf, last visit on April 6, 2020.长期以来妇女在恐怖主义活动中发挥着重要作用。由于男子逐渐成为安全人员防范的目标，女性成为恐怖组织成员则是恐怖分子的一种“双赢”设想。如果安全人员为避免冒犯由民族和宗教习俗产生社会规范或荣誉守则，不会对妇女进行详细搜查，尤其是触及身体的搜查，从而使女性成为隐形的恐怖分子。在大多数冲突中，妇女仍然是未开发的资源，招募妇女加入恐怖组织，使这类组织的人数增加了50%。〔9〕See Mia Bloom, Women and Terrorism, paragraphs No., https://oxfordre.com/politics/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-124, last visit on January, 2017.联合国安理会反恐局提出，在女性涉及恐怖主义犯罪时应关注：（1）妇女与女童是恐怖主义的受害者；（2）妇女是恐怖主义的促进者与支持者；（3）妇女既是预防和打击恐怖主义的力量，也是暴力极端主义的实施者；（4）反恐战略对妇女和妇女权利的不同影响。一方面，妇女和女童作为恐怖主义的受害者非常容易受到伤害，因此有特殊的保护需求；另一方面，妇女也可以实施恐怖主义犯罪，在外国恐怖主义女战斗人员前往冲突地区并返回及迁移的背景下，对妇女恐怖主义犯罪方面的关注也越来越多。同时，人们逐渐认识到，妇女在线上和线下打击恐怖主义和暴力极端主义中，都可以发挥重要的作用。〔10〕See Gender, paragraphs No. （1-6）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/gender, last visit on March 19, 2020.

联合国毒品和犯罪办公室2017 年度报告显示，国际社会日益认识到将性别观点纳入全球反恐努力的重要性。虽然妇女和女童仍然为一些恐怖组织犯罪的受害者，但报告也显示，妇女也越来越多地参与了恐怖主义犯罪。2017 年，在尼日利亚和喀麦隆举办的次区域讲习班提到两个关键目标：一是通过纳入性别观点协助各国加强反恐刑事司法对策的有效性；二是确保在查德湖地区日益严重的恐怖主义威胁背景下尊重妇女权利。在培训期间，与会者指出，博科圣地的妇女和女童遭受强迫婚姻、性奴役，并被用作人盾、自杀式人肉炸弹、间谍、通信员、走私者、招募者和战斗人员。〔11〕See https://www.unodc.org/documents/AnnualReport/Annual-Report_2017. pdf, last visit on March 19, 2020.

第五，资助恐怖主义犯罪的行为仍很突出。恐怖主义犯罪分子需要资金来运作，否则无法购买武器、设备、补给或获得帮助。资金的来源可能是合法的，也可能是非法的，资金通常也采取多次小额捐款的形式，而非大笔资金。恐怖主义组织可能直接或间接地与有组织犯罪集团有联系，并可能从事犯罪活动，包括毒品或武器贩运、敲诈勒索及绑架勒索赎金。资助恐怖主义是一种全球现象，不仅威胁会员国的安全，而且破坏经济发展和金融市场稳定。阻止资金流向恐怖分子至关重要。〔12〕See Terrorism Financing, paragraphs No.（ 1-5）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/financing-of-terrorism, last visit on March 19, 2020.

第六，走私或非法贩运小型武器和轻型武器的行为，既是对恐怖主义犯罪提供武器的行为，也是非法资助恐怖主义犯罪。2020 年2 月21 日，纽约-联合国反恐办公室、反恐执行局和联合国毒品和犯罪问题办公室共同启动了一个项目，以解决恐怖主义、有组织犯罪和小型武器和轻武器的非法贩运。该项目旨在加强刑事司法对策，以预防和打击轻小型武器的非法贩运，并制止向恐怖主义集团非法供应此类武器。联合国副秘书长沃龙科夫认为，国际社会在打击轻小型武器非法贩运方面的反应不足，会员国在侦查和扣押此类武器方面也面临挑战，边界存在的漏洞使恐怖分子和犯罪分子可以将非法武器从一个国家或地区转移到另一个国家或地区。国际社会应建立法律框架，加强执法和刑事司法能力，改善数据收集和分析，解决合作中的空白。〔13〕See UNCCT and UNODC jointly launch a project on addressing the terrorism-arms-crime nexus, paragraphs No.（ 2-6）, https://www.unodc.org/unodc/press/releases/2020/February/director-general-of-the-united-nations-office-at-vienna-and-executive-director-of-theun-office-on-drugs-and-crime-takes-office.html, last visit on April 19, 2020.

此外，近年来外国恐怖主义战斗人员（FTFs）的移动与回流问题也比较突出。联合国毒品和犯罪办公室2017 年年度报告显示，外国恐怖主义战斗员的遣返和转移是会员国要求提供技术援助的最优先领域之一。

二、全球恐怖主义犯罪的国际应对

（一）国际社会的法治对策

2006 年，联合国发布的《联合国全球反恐战略》在所附有行动计划中包含了四个支柱：（1）消除有利于恐怖主义蔓延的条件；（2）预防和打击恐怖主义；（3）建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用；（4）确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争的根基措施。〔14〕参见2006 年9 月8 日联合国大会关于“The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy”的决议，A/RES/60/288。法治是上述四个支柱的根基。依法反恐的法律渊源既有来自《联合国宪章》、联合国安理会决议及反恐怖主义犯罪的公约条约，也有区域性公约，如欧盟理事会2005 年通过的《欧盟反恐战略》，以及中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦组成的“上海五国”会晤机制，并于2001 年6 月15 日通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》，同时也来源于各个国家的刑事立法。

《联合国宪章》的主要宗旨是维持国际和平与安全，阐述了联合国运行的系列原则、权利、义务及主要机构职权范围等。面对当今逐渐增加的全球性挑战，《联合国宪章》维持国际和平及安全的宗旨更加突显，并为此采取有效的集体办法，以防止且消除对和平的威胁，制止侵略行为或其他和平的破坏，依照和平的方法及国际法原则调整或解决足以破坏和平的国际争端或情势。〔15〕参见《联合国宪章》第1 条第1 款。恐怖主义犯罪不仅仅对特定国家的安全构成威胁，由于其蔑视生命，滥杀无辜，从而造成了更大范围无辜者生命和财产的损失，对区域和全球安全构成威胁。联合国安理会2001 年第1373 号决议呼吁联合国各成员国必须根据《联合国宪章》以一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁，确保把参与资助、计划、筹备或犯下恐怖主义罪行或参与支持恐怖主义行为的任何人绳之以法，除其他惩治措施以外，在国内法规中确定此种恐怖主义行为是严重刑事罪行，并确保惩罚充分反映此种恐怖主义行为的严重性。〔16〕参见2001 年联合国安理会第1373 号决议第2 条第2 款、第3 款和第4 款，S/RES/1373（2001）。2003 年，安全理事会第4688 次会议通过《关于打击恐怖主义的宣言》强调，只有按照《联合国宪章》和国际法采取持久、全面的办法，由所有国家、国际组织和区域组织积极参与和协作，并在国家加倍努力，才能打败恐怖主义。〔17〕参见2003 年联合国安理会《关于打击恐怖主义的宣言》，S/RES/1456（2003）。

在某种意义上说，联合国安理会若干涉及打击恐怖主义犯罪的决议〔18〕参见安理会第1267（1999）、1325（2000）、1368（2001）、1566（2004）、1624（2005）、 1894（2009）、2106（2013）、2122（2013）、2133（2014）、2150（2014）、2170（2014）、 2178（2014）、2185（2014）、2195（2015）、2199（2015）、2220（2015）、2242（2015）、2249（2015）、2253（2015）、2309（2016）、2322（2016）、2331（2016）、2341（2017）、2347（2017）、2354（2017）、2368（2017）、2370（2017）、2379（2017）和 2388（2017）号决议等等。，其中一些决议扮演着法律规范的作用，如“9·11”事件后，2001 年安理会第1373 号决议和2014 年关于外国恐怖主义战斗人员的第2178 号决议等均成为联合国反恐的法律渊源。如第1373 号决议作出有关制止资助恐怖主义的规定，不仅得到联合国成员国的广泛支持，而且各国纷纷按照决议的要求将资助恐怖主义行为予以犯罪化，并纳入本国刑法典规定。如我国《刑法》明确规定：“资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人的，或者资助恐怖活动培训的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。”〔19〕《刑法》第121 条之一。由此可见，第1373号决议在国际刑法国内化的发展方面初见成效，并被视为全球反恐中不可或缺的法律文件。

除了《联合国宪章》和联合国安理会相关决议外，联合国还专门制定了19 项具有针对性的打击恐怖主义犯罪的公约或法律文件，如涉及劫持航空器的行为、劫持人质的行为、资助恐怖主义的行为、恐怖主义爆炸的行为，以及核及生物恐怖主义的行为等。这些犯罪行为包括：（1）单独或共同谋划，非法使用或企图使用暴力、以暴力相威胁或其他恐吓方式，以及通过高科技入侵计算机系统的方式，占领或控制民用航空器。〔20〕See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed On Board Aircraft （1963）; Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft （1970）; Protocol Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft （2010） .（2）以非法故意、企图或协助的方式，对民用航空器（包括停泊在国际机场的民用航空器）上的人员使用暴力，足以威胁到该航空器的安全，或者在民用航空器上安放爆炸装置。〔21〕See Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation （1971）; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation （1988）.（3）企图、共同谋划或者实施劫持民用航空器作为武器，造成平民伤亡或其他重大损失；使用民用航空器散播、运输生物武器、化学武器或核武器，或者此三类有害物质，造成平民伤亡或其他重大损失；使用生物武器、化学武器或核武器攻击民用航空器；利用科技手段入侵航空导航系统，企图、共同谋划或者实施劫持民用航空器的行为。〔22〕See Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation （2010）.（4）威胁、企图、参与或实施蓄意谋杀、绑架或者其他侵害受国际法保护的人（国家首脑、外交元首，或其他国家或国际组织的代表官员）的生命、自由的行为，或者蓄意袭击其办公场所、私人住所、交通工具。〔23〕See Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons （1973）.（5）以暴力、威胁、恐吓的方式，非法故意劫持、控制船舶或固定在大陆架上的海上平台，对其安全造成威胁（对船舶或海上平台上的人员实施暴力，或在船舶或海上平台上安放爆炸装置）。〔24〕See Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation （1988）; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf （1988）; Protocol to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms located on the Continental Shelf （2005）.（6）控制、拘禁并威胁杀害、伤害，或持续拘禁他人，迫使其他国家、国际政府间组织、自然人、法人或者群体去实施或者停止实施某种行为，并以此作为释放人质的条件。〔25〕See International Convention against the Taking of Hostages （1977）.（7）故意非法在公共场所安放、传递、引爆、引燃炸弹或者其他高致命性物，意图造成严重的平民伤亡，或者严重损害政府设施、基础设施以及公共交通系统，造成严重经济损失。〔26〕See International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings （1997）.（8）非法占有、使用、运输、盗窃并以此威胁造成严重平民伤亡或严重的物质、经济损失。〔27〕See Convention on the Physical Protection of Nuclear Material （1980）.（9）实施、参与或以其他方式协助非法占有、使用或者制造放射性材料、核材料或者核电站、核反应堆，或者以暴力手段相威胁要求获得放射性材料或核材料，并通过这些核材料、设施或者设备造成严重平民伤亡、环境污染，或者借此胁迫其他自然人、法人或者国家实施或停止实施某种特定行为。〔28〕See International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism （2005）.由此可见，这些公约虽然没有对恐怖主义犯罪的概念予以界定，但却界定了上述具体的恐怖主义犯罪行为，规定了缔约国的履约义务，强调了将上述犯罪行为纳入国内刑法典，行使刑事管辖权，履行或起诉或引渡的义务。

在区域层面达成反恐的共识，同样形成有效的反恐宣言与战略。在欧洲，几乎是恐怖主义袭击事件推动决策共识的形成。2004 年马德里火车站爆炸事件，促成欧洲理事会通过《打击恐怖主义宣言》（以下简称《宣言》），并附有《关于打击恐怖主义欧盟行动计划》；2005 年在伦敦地铁和巴士上发生的“伦敦七七爆炸”自杀式恐怖袭击事件，驱策欧洲理事会通过了2005 年《欧盟反恐战略》（以下简称《战略》）。《宣言》和《战略》在强调预防、打击与人权保障的同时，还强调：（1）防止人们转向恐怖主义，阻止新一代恐怖分子出现；（2）通过提高抵抗袭击的能力来保护公民和关键基础设施；（3）追捕、侦查、调查、起诉和预防恐怖袭击，阻碍计划、旅行和通讯，切断获得资金和物资的渠道，将恐怖分子绳之以法；（4）通过做好管理准备和尽量减少恐怖袭击后果协调一致加以应对，提高运输安全和边境管制，提高恐怖袭击事件的反应能力，提高善后处理能力，并考虑受害者的需要；（5）强调合作的重要性。2008 年，欧洲理事会通过《打击激进化和恐怖主义分子招募战略》进一步强调，“预防”是打击恐怖主义犯罪的重要支柱之一。2014 年欧盟通过《打击极端化和恐怖分子招募战略》，2015 年，欧洲议会和欧盟理事会通过第2015/849 号指令，其中规定了防止利用欧盟金融体系洗钱或资助恐怖主义的共同规则。

在区域性组织层面也将反恐作为组织工作中的重要内容，如上合组织2002 年通过的《上海合作组织宪章》就强调组织的主要目标和任务，包括发展多领域合作，维护和加强地区和平、安全与稳定，推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序；共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动，以及非法移民。2003 年生效的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》在打击“恐怖主义”的基础上，将“分裂主义”和“极端主义”纳入区域反恐公约，进一步明确了“三个主义”的概念。“恐怖主义”是致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害，对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为。而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。“分裂主义”是旨在破坏国家领土完整，包括把国家领土的一部分分裂出去或分解国家而使用暴力，以及策划、准备、共谋和教唆从事上述活动的行为，并且是依据各方国内法应追究刑事责任的任何行为。“极端主义”是旨在使用暴力夺取政权、执掌政权或改变国家宪法体制，通过暴力手段侵犯公共安全，包括为达到上述目的组织或参加非法武装团伙，并且依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。面对共同的敌人，上海合作组织作为地区性安全组织在厘清“三个主义”概念前提下，进一步完善工作机制，制定行动计划。2015 年4 月10 日，上海合作组织地区反恐机构理事会在塔什干举行的第26 次例行会议上，又通过了《上合组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2016—2018 年合作纲要》草案，在实践中有效地制止了恐怖主义犯罪，并捣毁了部分基地组织。

（二）靶向打击国际恐怖主义犯罪的对策

针对当前恐怖主义犯罪的发展趋势，国际和区域性组织都在努力寻求有效预防和打击恐怖主义犯罪的策略。

1.利用先进软件改进对可疑恐怖分子的追踪，线上线下双管齐下打击恐怖主义言论和利用高科技信息技术实施的恐怖主义犯罪。

近年来，联合国安理会的多项决议都在强调采取必要和适当的措施应对恐怖分子和恐怖组织滥用信息和通信技术的行为。2019 年5 月7 日，联合国反恐怖主义办公室启动了一个新项目，目的是利用先进的软件，通过收集、识别和分析旅客数据，改进对可疑恐怖分子的追踪，帮助各国加强对外国恐怖主义战斗人员和严重犯罪分子的侦查。〔29〕See UN launches innovative programme to detect and disrupt terrorist travel, paragraphs No. （1-2）, https://news.un.org/en/story/2019/05/1038061, last visit on May, 2019.2020 年4 月29 日，联合国安理会反恐执行局发布了关于“打击线上线下恐怖主义言论”的最新分析简报。要求会员国加大努力打击恐怖主义通讯，强调不仅仅是阻止或清除线上恐怖主义宣传，还要打击恐怖主义言论。〔30〕参见联合国安理会反恐执行局发布的关于“打击线上线下恐怖主义言论”的分析简报，该简报由联合国反恐执行局根据安理会2017 年第2395 号决议撰写。联合国毒品和犯罪问题办公室负责人表示，新技术和人工智能领域的发展使人们能够处理和识别关键信息，从而以闪电般的速度对付恐怖主义行动。恐怖分子的互联网内容被发现和删除的速度比以往任何时候都要快，而人工智能的使用、可信的量子计算和快速有效的信息处理使恐怖分子能够被追踪，同时还将探索区块链注册来识别负责资助恐怖主义的公司和个人。〔31〕同前注〔5〕，paragraphs No. （1-5）。

2.充分发挥妇女在线上和线下打击恐怖主义和暴力极端主义的积极作用，构建有效防范措施防止妇女成为恐怖组织成员。

传统观念认为，女性具有“阴柔之美”，温柔、贤惠、细腻、热情、富有同情心，似乎是女性特有的气质。一方面妇女可以在社区和家庭中充当预警和消除潜在的激进思想，从而加强妇女对执法的参与，可以提高预警和识别威胁的有效性。〔32〕同前注〔10〕，paragraphs No.（ 1-6）。另一方面，防止妇女成为恐怖组织的成员，努力了解妇女和恐怖关系的相对影响和不断变化的动机，并加强多部门的有效沟通，避免类似英国三名女孩出走叙利亚的事件的发生。该事件的发生也说明了各部门、组织、警务、政府及国家，甚至家庭之间情报共享不顺畅。同时，不过分渲染女性恐怖分子实施的犯罪行为，虽然女性攻击较男性攻击更会引起众多的媒体关注，但媒体过分关注或渲染，可能会起到相反的宣传作用，从而起到协助恐怖组织发展成员、宣传恐怖主义活动的作用。此外，积极吸收妇女加入反恐队伍中，正如安理会第2178号决议、第2242号决议，以及第2250 号决议所强调的，妇女和青年参与制定反恐和预防、打击暴力极端主义战略的重要性，确保妇女和妇女组织参与和领导制定反恐和打击暴力极端主义的战略。

3.履行《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》的缔约国义务，将资助恐怖主义的行为予以犯罪化，并加强打击洗钱犯罪。

1999 年的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》明确，该公约在不影响国家和个人按国际法享有其他权利、义务和责任的前提下，将资助恐怖主义行为犯罪化。同时，从预防犯罪的角度，强调将预备行为视为犯罪。〔33〕参见《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第2 条和第21 条。

资助恐怖主义是一种全球现象，不仅威胁会员国的安全，而且还会破坏经济发展和金融市场稳定。因此，阻止资金流向恐怖分子至关重要。联合国安理会第1373 号决议和第2170 号决议号召联合国各成员国采取必要措施阻止和遏制对恐怖主义行为的资助，以及不向参与恐怖主义活动的实体或人员提供任何形式的支持。各国应毫不拖延地冻结实施或企图实施恐怖主义行为，或参与、协助实施恐怖主义行为个人或团伙的资金。禁止本国国民和实体为实施或企图实施或协助、参与实施的个人和实体提供任何资金、金融资产、经济资源、金融或其他有关服务。〔34〕参见联合国安理会第1373 号决议，第1 段（c）。此外，由于恐怖主义组织经常冒用非营利组织实施资助恐怖主义犯罪的行为，金融特别行动组（FATF）指出，恐怖分子滥用非营利组织的方式大致表现为三种形式：（1）恐怖组织冒充合法的非营利实体；（2）利用合法非营利实体作为恐怖主义融资渠道，包括为了逃避资产冻结措施；（3）隐匿或掩饰秘密转账行为将用于合法目的的资金交给恐怖组织。因此，所有国家都有义务将用于实施恐怖主义活动而收集资金的行为作犯罪化处理并予以起诉，冻结和扣押用于或划拨给恐怖主义组织的所有资金。〔35〕See The FATF Recommendations, https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html, last visit on June 30, 2020.

4.加强边境管理等预防措施，防止外国恐怖主义战斗员以及非法资产越境转移，并采取司法措施调查、起诉、引渡外国恐怖主义战斗员。

国际社会正在通过联合国安理会和国家层面采取多种措施遏制外国恐怖主义战斗员的威胁，这些措施包括通过军事手段，及司法手段的羁押、起诉、禁止旅行的行政性规定等。外国恐怖主义战斗人员加剧了对国际社会安全的威胁。〔36〕See Border Management ,paragraphs No.（ 1-11）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/border-control/, last visit on May 6, 2020.联合国安理会在最近的决议中呼吁会员国加强措施，防止恐怖分子过境。采取的措施包括确保身份证件不是伪造的，根据国内法和国际法采用基于证据的风险评估、筛选程序，以及收集和分析旅行数据识别构成恐怖主义威胁的人，而不是采用基于歧视的特征分析。决议还呼吁会员国对进入其领土的可疑恐怖主义分子及其随行家属采取适当措施。

2017 年，毒品和犯罪问题办公室为东南欧编写了一份关于调查和起诉外国恐怖主义战斗员的新培训手册，调查和起诉外国恐怖主义战斗人员已成为反恐工作的主要挑战之一。〔37〕同前注〔11〕。各国有义务将任何参与恐怖行为的人绳之以法，同时强调必须援助可能成为恐怖主义受害者且与外国恐怖主义战斗人员有关联的妇女和儿童，针对可能促进各种恐怖行为作用的家庭成员制定有针对性的起诉、恢复和重返社会政策。安理会第2396（2017）号决议通过后，联合国反恐执行局明确了司法打击外国恐怖主义战斗员的措施及可能出现的挑战：一是对返回人员及其随行家属进行全面风险评估的困难，强调与起诉遣返和转移外国恐怖主义战斗员有关的各种证据和司法挑战；二是由于大量外国恐怖主义战斗员已经进入国家刑事司法程序，因此，对监狱提出了新的要求，并日益关注监狱内激进化的可能性；三是即将释放的被监禁外国恐怖主义战斗员可能带来的风险，包括其中一些人可能重新参与恐怖主义活动和激进暴力的问题。此外，为了避免外国恐怖主义战斗员以宣告失踪的方式逃避司法审判，有些国家尤其是有些欧洲国家采取缺席审判的方式审判外国恐怖主义战斗员。

5.打击恐怖主义犯罪的司法手段需要强有力的证据支撑，必须加强证据的收集、采信与互认。

在2020 年1 月30 日至31 日举行的会议上，联合国安理会反恐执行局讨论了全世界刑事司法当局在起诉恐怖主义罪行方面面临的挑战，除了涉及法律框架的相关问题外，证据的缺乏也是运用司法程序的重要挑战。一是在高风险的情况下收集证据问题。2020 年2 月13 日，安理会反恐执行局开展了“在高风险情况下收集可用证据，以便将恐怖分子绳之以法，并在国家刑事法院审判”的主题会议。会议介绍了“在国家刑事法院中为军事目的收集、处理、保存和分享用于起诉恐怖主义犯罪信息的便利使用和可接纳性的证据准则。”〔38〕同前注〔7〕， paragraphs No. 1, last visit on February 13, 2020。二是关于电子证据的收集和使用、获取跨境电子证据方面的问题。2019 年5 月27 日至29 日，安理会反恐执行局举行了涉及美洲和欧洲有关电子证据收集和使用的最新立法进展以及会员国获取跨境电子证据当前做法等内容的研讨会，探讨加强对恐怖分子利用互联网和社交媒体等尖端技术渠道实施犯罪和其他复杂罪行的调查和起诉。〔39〕See CTED participates in regional workshop for Latin America on obtaining electronic evidence from private CSPs, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/05/30/cted-participates-regional-workshop-latin-america-obtaining-electronic-evidence-privatecsps/ , last visit on May 30, 2019.

随着互联网和社交媒体使用的迅速扩张，2019 年11 月，由联合国安理会反恐执行局主持举行了联合会议，探讨了“加强中央机关和反恐检察官和调查人员在跨境调查中从私人通信服务商获取数字证据的能力，尤其着重于反恐事项”等问题。会议致力于加强和促进执法机构和通信服务提供者在跨境获取数字证据方面的合作，以确保根据国际人权法和国家立法有效保存、收集、处理、转移和受理数字证据，以及以“全球倡议”的方式展开技术讨论，以协助通信服务提供商（尤其是小型通信服务提供商）响应执法机构对电子证据的要求。〔40〕See CTED holds Expert Group Meeting on Lawful Access to Digital Data, paragraphs No. 1, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/11/27/cted-holds-expert-group-meeting-lawful-access-digital-data/ , last visit on November 27, 2019.2019 年12 月，联合国安理会反恐执行局再次以“从互联网服务提供商获取反恐和相关有组织犯罪交叉活动的电子证据边境调查”为主题召开联合会议。〔41〕See CTED holds regional workshop for criminal-justice practitioners of Central Asia on “Obtaining Electronic Evidence from Internet Service Providers （SPs） in Counter-Terrorism and related Organized Crime Cross-Border Investigations”, paragraphs No. 1, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/12/20/cted-holds-regional-workshop-criminal-justice-practitioners-central-asia-obtaining-electronic-evidenceinternet-service-providers-sps-counter-terrorism-related-organiz/ , last visit on December 20, 2019.2020年4 月，联合国毒品与犯罪问题办公室表示，将继续致力于为刑事司法官员提供所需的工具和知识，以应对与电子证据和恐怖分子使用互联网有关的挑战。目前，由于新型冠状病毒性肺炎大流行，与恐怖主义案件中基本电子证据的保存、收集和利用有关的问题也变得尤为关键。〔42〕同前注〔7〕，paragraphs No. （8-10）, last visit on April, 2020。从安理会反恐执行局和联合国毒品与犯罪问题办公室近年来的努力可见，合法获取电子证据在打击恐怖主义犯罪中发挥着至关重要的作用。

6.在《联合国宪章》和法治框架下的全面合作，有效打击恐怖主义犯罪。

恐怖主义犯罪越来越具有跨国性，对一国的威胁便是对所有国家的威胁，各种威胁相互交织在一起，无论哪一个国家多么强大，都不能单单依靠本身的力量保护自己免受当今各种威胁的伤害。〔43〕参见2004 年联合国大会决议，A/59/565，第17 至24 段。联合国安理会在2014 年通过第2178 号决议时强调，特别提请注意恐怖主义的日益扩散性，各国有必要加强国际、区域和次区域合作，以打击外国恐怖主义战斗人员的威胁。〔44〕See International, regional, and subregional cooperation, paragraphs No. 4, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/internationaland-regional-cooperation/, last visit on May 17, 2020.为了有效打击资助恐怖主义行为，会员国必须开展区域和国际合作，包括通过相关实体，特别是国家金融情报部门交流业务信息。〔45〕See https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/financing-of-terrorism/ , p. 4-5, last visit on June 28, 2020.各国协同打击一切形式的恐怖主义，特别是自“9·11”事件以来，加强反生物恐怖研究，对可能被恐怖分子用来制造危害人类健康的生物武器，如炭疽杆菌、肉毒中毒、鼠疫、病毒性出血热、虫媒病毒、白喉以及耐抗菌素等加强合作研究，防止生物恐怖袭击。

各国加强刑事司法合作以及预防恐怖主义犯罪的合作，杜绝为实施或企图实施恐怖主义犯罪的人提供庇护所。1996 年12 月17 日，联合国大会第88 次全体会议上通过的一项决议早就强调：一是联合国所有成员国都应将恐怖主义行为列为犯罪行为，且此类犯罪不具备任何抗辩理由；二是扩展了寻求难民身份者“曾参与恐怖活动”的范围，即曾因任何与恐怖活动有牵连的犯罪被调查、起诉或者定罪；三是涉嫌恐怖活动的人，即使处于获得难民身份的过程中，其恐怖活动犯罪行为不能免于刑事诉讼。此外，强调恐怖活动犯罪不适用“政治犯不引渡”的原则。两国间即使没有引渡条约，也应尽量为引渡恐怖活动犯罪嫌疑人提供便利条件。各国间应当通力合作使恐怖活动犯罪分子受到正义审判，应当就恐怖分子的身份、行动、获得支持以及武器装备等信息进行交流合作，以便相关国家调查、起诉该恐怖活动犯罪。〔46〕同上注。

此外，预防是打击恐怖主义犯罪的积极措施之一，消除滋生恐怖主义的环境和条件对防止未然恐怖主义犯罪的发生起到至关重要的作用。国际社会仍高度期待有效预防恐怖主义，尤其是以标准化法律文件为指引、以核心法制原则为依托、符合正当程序、尊重人权的应对措施。国际社会已经出台了众多致力于打击和预防恐怖主义的国际和区域法律文件，要求各国在本国刑法典中予以犯罪化，禁止以任何形式组织、煽动、参与、鼓励或容忍恐怖主义，将恐怖分子或任何支持、协助、参与、企图参与恐怖活动，或者为恐怖活动提供庇护的人绳之以法，将与恐怖主义犯罪相关联的毒品交易、非法武器交易、洗钱、走私高危险性物质等犯罪行为绳之以法。〔47〕同上注。各国应加强与其他国家有关部门协助，以便成功调查、起诉和惩罚违法行为人，尤其是那些实施国际恐怖主义罪行的人。教育也是预防措施的主要方法，联合国大会在2015 年强调了预防暴力极端主义的重要性时强调教育的重要性以及通过灌输“尊重生命”理念和提倡“非暴力、适度、对话和合作的做法”促进包容的重要性。〔48〕参见联合国大会第70/109 号决议。

三、全球打击恐怖主义犯罪的执法合作

国际反恐执法合作是刑事司法合作的重要部分，高效的执法合作才能有效打击恐怖主义犯罪，国际社会通用的执法合作手段有引渡、刑事司法协助和联合侦查等，其中包括警务合作、情报交流和机制性对话等。联合国反恐公约和相关反恐决议在要求缔约国履行公约的义务时，也要求国家间开展刑事司法合作，如《关于制止非法劫持航空器的公约》（1970 年）首次对涉恐人员规定了引渡和刑事司法协助条款。联合国安全理事会在2001 年通过的第1373 号决议和2004 年通过的第1566 号决议均将刑事司法合作纳入各国打击恐怖主义的关键战略之一。虽然这两项决议未明确提及刑事事项上的所有合作形式，但第1566 号决议呼吁各国合作将任何参与资助、规划、筹备或实施恐怖活动的人绳之以法。同时，第1373 号决议要求各国给予最大程度的刑事调查协助。无论是绳之以法还是刑事调查协助，即便是在联合国公约框架下的合作，也要依托各个国家的合作意愿和合作效力。

（一）双边执法合作协议的签署与执行

签署双边合作协议或建立的相应机制是执法合作的基础，如中美执法合作联络小组机制和中英高级别安全对话等。2001 年以来，提高执法合作和情报合作也是欧盟与美国合作的重点。美国与欧盟官员在警务、司法和边境政策事项上的对话显著增加。欧盟与美国达成了系列新协议，包括美国与欧盟警务和司法机关信息分享安排、美国与欧盟引渡条约与司法协助条约、集装箱安全协议和乘客信息数据协议。2001 和2002 年美国与欧洲刑警组织签署两项协议，允许美国执法机关和欧洲刑警组织共享战略性信息（威胁提示、犯罪模式和风险评估）〔49〕See Agreement between the United States of America and the European Police Office （2001）.以及个人信息（姓名、住址和犯罪记录）。〔50〕See Supplemental Agreement between the Europol Police Office and the United States of America on the exchange of personal data and related information （2002） .2012 年欧盟与美国〔51〕参见2012 年《欧盟与美国乘客信息记录协议》替代“2007 年协议”。该协议自生效之日起7 年内有效，7 年后除非一方不同意，该协议会自动更新，也即每7 年会更新一次。See Article 26 of Agreement between the United States of America and the European Union on the use and transfer of passenger name records to the United States Department of Homeland Security.、2006 年欧盟与加拿大〔52〕See Agreement between the European Community and the Government of Canada on the processing of Advance Passenger Information and Passenger name Record data.、2012 年欧盟与澳大利亚〔53〕参见2008 年欧盟与澳大利亚签署的《乘客信息记录共享临时协议》，“2012 年协议”替代了“2008 年的临时协议”。与上述《欧盟与美国乘客信息协议》相同，该协议自生效之日起7 年内有效，7 年期限后除非一方不同意，该协议会自动更新，也即每7 年会更新一次。See Articles 26 and 29 of Agreement between the European Union and Australia on the processing and transfer of Passenger Name Record （PNR） data by air carriers to the Australian Customs and Border Protection Service.分别签署了关于乘客姓名记录的（Passenger Name Record, PNR）双边协议（Passenger Name Records Agreements）。〔54〕‘ Transfer of Air Passenger Name Record Data and Terrorist Finance Tracking Programme’ （European Commission - European Commission）, https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/international-dimension-data-protection/transfer-air-passenger-namerecord-data-and-terrorist-finance-tracking-programme_en, last visit on May 5, 2020.执法部门可以运用乘客信息记录数据打击严重犯罪和恐怖主义犯罪。

这些数据只能依据双边协议向第三国分享，即除了美国、加拿大和澳大利亚外，其他国家无权获取欧盟的乘客姓名记录数据。欧盟与美国之间的《乘客信息数据共享协议》是欧盟对美国需要的回应。〔55〕See Piet EECKHOUT, Kadi and the EU as Instrument or Actor. Which Rule of Law for Counter-Terrorism?, The External Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice （Peter Lang GmbH, Internationaler Verlag der Wissenschaften 2011）. p. 324.由于该类协议遭受到人权方面质疑，比如隐私权和信息保护，因此，上述欧盟与美国、加拿大协议都规定了审核和监督条款。不仅如此，欧盟还与美国签署了“追踪恐怖分子资金信息数据的反恐金融协议”（2010 年），利用银行数据追踪可疑资金。〔56〕See Agreement between the European Union and the United States of America on the processing and transfer of Financial Messaging Data from the European Union to the United States for the Purposes of the Terrorist Finance Tracking Program.值得一提的是，2010 年2 月，欧洲议会并没有批准先前欧盟与美国已经签署的《共享金融信息协议》。〔57〕See Jorg Monar, The Rejection of the EU-US SWIFT Interim Agreement by the European Parliament: A Historic Vote and Its Implications, （2010） 15 Eur. Foreign Aff. Rev. 143.随后，双方通过协商修订了新版本的协议，欧洲议会于2010 年7 月8 日批准该协议。〔58〕See European Commission, SWD （2014） 264 final （Brussels, 11, 8, 2014）.

“9·11”恐怖袭击发生后，美国财政部秘密通过了恐怖分子财物跟踪项目（Terrorist Finance Tracking Program, TFTP），允许美国政府部门为了打击恐怖活动，通过核发行政传票的形式要求环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, SWIFT）提供金融交易信息。〔59〕See Jorg Monar, The Rejection of the EU-US SWIFT Interim Agreement by the European Parliament: A Historic Vote and Its Implications, （2010） 15 Eur. Foreign Aff. Rev. 143.双方还在打击恐怖资助活动，强化交通安全和应对外国战斗员方面进行合作。〔60〕See Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism. Congressional Research Service, （December 2014） CRS Report RS22030; Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism. Congressional Research Service, （March 2016） RS22030.对“外国恐怖主义战斗员”现象，美国与欧洲刑警组织于2015 年签署了两项新协议（Focal Point Travelers’ Agreement and Focal Point Check Agreement），加强双边合作，共同打击外国战斗员和非法移民。

（二）引渡恐怖主义犯罪分子的执法合作

引渡时条约前置，国际上并非国与国之间都签署了引渡条约，在没有引渡条约的情形下，一些引渡的替代措施在不断得到尝试，如个案协调机制等。即便在有引渡条约的前提下，由于全球尚未就全面反恐公约达成共识，在运用引渡模式打击恐怖主义犯罪执法合作中也不可避免地遭遇如下挑战。

1.认定执法对象方面的冲突，在欧盟层面认定个人或组织为恐怖分子或恐怖组织必须得到欧盟成员国的一致认同

过去几年来，美国已说服欧盟将土耳其库尔德斯坦工人党（Kurdistan Worker’s Party, PKK）、哥伦比亚革命武装力量（the Revolutionary Armed Forces of Colombia, FARC）、巴勒斯坦组织（包括哈马斯军事组织和政治组织）及真主党（Hezbollah）军事组织加入欧盟的共同恐怖组织名单。美国也根据欧盟提供的线索将西班牙巴斯克分裂组织埃塔（Basque separatist group, ETA）等加入美国的恐怖组织名单。〔61〕See Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism, Congressional Research Service, （March 2016）. p. 11.尽管双方在涉恐名单认定方面共同努力，摩擦还是时有发生。例如，欧盟在认定与哈马斯相关的慈善组织为恐怖组织问题上踌躇不前，因为欧盟成员国认为这些组织是与哈马斯不同的实体组织。在对真主党（Hezbollah）的认定上也存在一些欧盟国家反对认定真主党为恐怖组织。

2.引渡管辖权的竞合问题

就引渡跨国恐怖分子而言，恐怖活动犯罪行为，既包括预备和帮助，也包括实行行为，这些行为的行为地和结果地可能是多个国家，而该类人员可能拥有多个国籍甚至无国籍，或者国籍国与经常居住地不一致，这就会引发管辖权的竞合与冲突问题。另外，网络和社交媒体的运用超越了传统国与国之间的界限，也存在网络恐怖分子利用域外服务器袭击第三国的情况，这都增加了调查取证的困难和刑法管辖权的竞合与冲突。刑法管辖权冲突会导致相应的引渡竞合，即均享有管辖权的几个国家对同一犯罪分子基于相同（或者牵连性）恐怖活动行为向被请求国提起引渡请求，从而导致引渡竞合。与引渡竞合类似的一个问题是，欧盟逮捕令和引渡请求之间的竞合问题。以欧盟与美国存在的《欧盟与美国引渡协议》为例〔62〕See Agreement on extradition between the European Union and the United States of America. 《欧盟与美国引渡协议》于2003年签署，2010 年生效。，基于欧盟逮捕令作出的请求和美国基于该协议作出的引渡请求，哪个依据具有有限性？当然，这种情况下，有规定的依照约定，如《欧盟与美国引渡协议》规定，竞争性请求的决定权由被请求国的主管当局决定引渡给相关国家。〔63〕See Article 10 of Agreement on extradition between the European Union and the United States of America.没有约定的，则需要协商解决竞合与冲突问题。

3.引渡执法合作中面临适用死刑的挑战

在具有里程碑意义的Soering v. U.K.（1989 年）案中，欧洲人权法院认为，被引渡人在美国将面临被判处死刑的危险，因而违反《欧洲人权公约》第3 条禁止酷刑、不人道或者侮辱待遇的规定，欧盟国家通过确保被引渡之人不会被执行死刑作为向保留死刑国家引渡犯罪嫌疑人的条件之一。虽然欧盟与美国引渡条约和刑事司法协助协议在2010 年正式生效，但美国的死刑制度和引渡欧洲公民两项事项在双方协商过程中受到挑战。美国最后承诺对从欧盟国家引渡的犯罪嫌疑人不适用死刑。〔64〕See Article 13 of Agreement on extradition between the European Union and the United States of America.然而，英国向美国提供证据起诉号称“甲壳虫”组织的英国圣战分子Elsheikh 和Emwazi 案件却公然违反先例。英国政府在没有得到美国不适用死刑承诺的前提下表示愿意在美国起诉“伊斯兰国”成员Elsheikh 和Emwazi，并向美国提供证据。〔65〕See Beth Van Schaack and Julia Brooks, With a Little Help from Our Friends: Prosecuting the ISIL “Beatles” in U. S. Courts, （2019） Just Security, https://www.justsecurity.org/66653/with-a-little-help-from-our-friends-prosecuting-the-isil-beatles-in-u-s-courts/, last visit on April 29, 2020.不同以往其他案件，英国政府一开始主张要求美国承诺不适用死刑，并保障换取英国政府提供的个人信息和其他证据。但特朗普政府拒绝给予不适用死刑保障，相反，美国执法部门官员希望对Elsheikh 和Emwazi 判处死刑，同时认为，英国政府实际上并非在解决英国自己的事情（Elsheikh 和Emwazi 已经被剥夺英国国籍）〔66〕2018 年英国政府剥夺了他们的国籍。，不应给美国引渡请求设置任何限制。最终英国政府作出让步，同意在没有得到不适用死刑保障的情形下向美国提供相关证据以对他们进行起诉。〔67〕See Charlie Savage and Adam Goldman, Citing Death Penalty, U. K. Court Blocks Giving Evidence on ISIS “Beatles” to U. S., The New York Times （25 March 2020）, https://www.nytimes.com/2020/03/25/us/isis-beatles-death-penalty.html, last visit on May 4, 2020.Elsheikh 的母亲对英国政府的做法提起诉讼，但英国高院作出判决支持英国政府的决定，认为英国政府的决定并不违法。〔68〕See Adam Forrest, High Court Rejects Challenge over UK Sharing Evidence about Suspected Isis “Beatles” Terrorists with US, The Independent （18 January 2019）, https://www.independent.co.uk/news/uk/crime/isis-beatles-high-court-case-death-penalty-evidencelegal-challenge-islamic-state-terror-a8734096.html, last visit on May 8, 2020.随后该案上诉到最高法院，2020 年3 月25 日，最高法院判决不支持英国政府的行为，在没有得到美国对Elsheikh 和Emwazi 不适用死刑保证的条件下，英国不得向美国执法部门提供犯罪嫌疑人个人信息数据等起诉他们的证据。〔69〕See Elgizouli v Secretary of State for the Home Department, ［2020］ UKSC 10.最高法院法官作出该判决的考量依据有两点：一是英国政府没有按照法律要求评估分享个人信息数据是否必要，是否遵守一定标准；〔70〕英国2018 年通过了《信息保护法案》（Data Protection Act 2018）。二是违反犯罪嫌疑人的人权，英国政府的做法是违法的。〔71〕同前注〔69〕。死刑不引渡原则成为刚性原则，甚至有些在引渡程序进行中会以不适用死刑的外交承诺不充分为理由而拒绝引渡或反悔。

4.非常规引渡问题

实践中，有些国家通过多种机制采用法律或者法外手段将个人从一个国家移交到另一国家。〔72〕See Silvia Borelli, Extraordinary Rendition, Counterterrorism and International Law, Research Handbook on International Law and Terrorism （Edward Elgar Publishing 2014）, p. 362.如美国对恐怖分子有时就适用非常规引渡，通过刑讯逼供、任意拘留恐怖犯罪嫌疑人等非常手段向另一国家移交犯罪嫌疑人，缺乏相应的司法监督，因而备受国际诟病。事实上，在“9·11”恐怖袭击事件发生前，美国就时不时地采取这种非常规引渡的措施，将国外逮捕、拘留的个人转移到美国或者第三国接受审判。〔73〕See S Borelli, Rendition, torture and intelligence cooperation, in H Born, I Leigh and A Wills （eds）, International Intelligence Cooperation: Challenges, Oversight and the Role of Law （Routledge, 2011） 88.美国的非常规引渡之所以备受国际社会的指责，就在于这种措施违法了人权的基本要求。非常规引渡不经过正常的逮捕、拘留程序，任意逮捕和非法拘禁等措施违反了个人安全和自由。通过该方式实施的移交行为违反个人不受非法虐待和禁止酷刑的规定。

此外，长期以来的反恐实践经验表明，反对恐怖主义不仅仅是刑法问题，更涉及政治、经济问题。反恐也不仅仅是军队、警察等强力机关的任务，也应充分发挥社会团体、私营机构、人民群众、社区、志愿者等基层民间力量的作用。打击和预防恐怖犯罪活动不仅限于刑罚手段，还有非刑罚手段；不仅有刑事手段，还有政治、经济、行政、文化、宣传、教育、情报等多种政策措施。在“9·11”恐怖袭击事件之前，虽然一些国家也运用军事力量打击恐怖主义，但由于国际社会对使用军事力量打击恐怖主义存在较大分歧和争议，使用军事力量遵循的约束条件较多，遇到阻力较大，所以规模相对较小、次数有限。但在“9·11”恐怖袭击事件后，有些国家，如美国政府宣布发动全球反恐战争，并分别于2001 年10 月7 日发动阿富汗战争和2003 年3 月发动伊拉克战争，使得采取军事打击恐怖主义犯罪成为一种适当的选择。但是，无论称之为“反恐战争”或“军事打击”，一旦动用军事力量，不管动用军事力量（诉诸战争权）的决定是否合法，这种模式有可能导致武装冲突，而一旦发生冲突，则需要考虑确保应对恐怖主义的军事措施和刑事司法措施之间能够得到重新平衡。采取军事打击措施时，应在联合国框架下，根据集体安全原则得到授权的情况下，遵守国际人道主义法和国际人权法的标准。采取军事措施具有正当性，但它仍应作为反恐的例外情形，而不应将军事打击予以常态化。联合国一般采取非强制性措施或针对性制裁来处理非国家行为体。如联合国安理会第1267（1999）、1989（2011）和2253（2015）号决议针对伊拉克和黎凡特伊斯兰国、基地组织和有关个人、团体、企业和实体适用的制裁制度。

四、结语

恐怖主义是一种复杂多变的现象，随着犯罪的国际化，恐怖主义犯罪的国际性和跨国性愈加凸显。1987 年，前苏联总统戈尔巴乔夫表示支持建立国际刑事法院，并明确国际刑事法院仅限于管辖恐怖主义犯罪。1989 年，特立尼达和多巴哥向联合国提出，该国面临着对毒品和恐怖主义罪行起诉和引渡的难题。〔74〕See M. Cherif Bassiouni, The Time Has Come For an International Criminal Court, at Indiana International and Comparative Law Review, Spring 1991; Michael P. Scharf, The Jury Is Still Out On The Need For An International Criminal Court, at Duke Journal of Comparative and International Law, 1991.从上述两个国家关于惩治恐怖主义犯罪的态度可见，恐怖主义犯罪已经超越一个国家管辖和制裁的范围。各个国家在积极更新本国的反恐立法的同时，也在努力承担起预防和惩治恐怖主义犯罪及其相关的犯罪国际义务，以有效应对日益升级和错综复杂的恐怖主义威胁。

联合国层面在没有出台一部全面的、专门的反恐公约情况下，采取“一行为一公约”的立法模式，积极应对恐怖主义犯罪带来的威胁。诸如针对危害航空安全和航海安全相关犯罪，通过了《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》《关于制止非法劫持航空器的公约》和《国际民用航空公约》及其议定书等；针对核材料相关的犯罪，通过了《核材料实物保护公约》和《核恐怖主义公约》；针对恐怖主义爆炸犯罪，通过了《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》；针对资助恐怖主义犯罪，通过了《制止向恐怖主义者提供资助的国际公约》和联合国安理会 1373 号决议。

但是不容否认的是，当前恐怖主义犯罪在全球范围内日益升级，各种恐怖主义犯罪形式不断涌现，诸如海上恐怖主义犯罪、核恐怖主义犯罪、网络恐怖主义犯罪，以及生物恐怖主义犯罪等，联合国采用的这种分散式的立法模式显然不能及时回应当前恐怖主义犯罪的威胁，应对恐怖主义犯罪仍然是全球面临的难题。在禁止组织、煽动、鼓励、容忍、为恐怖主义活动提供便利条件或资金支持的前提下，采取适当可行的措施确保一国领土既不被用作建立恐怖组织或恐怖组织训练营，也不被用作准备、组织针对他国或他国公民的恐怖活动。遵循国际惯例，避免出现反恐单边主义和“双重标准”的现状，充分利用本国刑事司法体系，积极抓捕并起诉恐怖主义犯罪行为人，适用或起诉或引渡原则，在不能起诉的前提下将犯罪嫌疑人移交，使之受到法律制裁。

有效的反恐措施和保障人权在打击全球恐怖主义犯罪中是相辅相成的，世界各国的经验表明，保障人权和尊重法治有助于打击恐怖主义，特别是通过在国家与国家管辖范围内的个人之间营造信任气氛。国际社会只有树立命运共同体意识，坚持“共同、综合、合作、可持续的新安全观”，打造多渠道务实反恐合作，构建全方位的国际反恐网络，共同应对全球性的安全挑战，应积极履行国际公约、条约的义务，加强国际刑事司法合作。在条约缺失的情况下，积极采取个案协调机制，最终将恐怖主义犯罪分子绳之以法。