“整体性法治”视域下市域社会治理的功能定位和实践机制

龚廷泰

党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对我国进一步坚持和完善国家治理体系，进一步提升治理能力的若干重大问题作出了一系列重要部署，为新时代推进国家治理现代化提供了行动纲领和战略引领。《决定》在“构建基层社会治理新格局”这部分内容中，提出“加快推进市域社会治理现代化”，这是在我党以规范性文件的形式第一次提出“市域社会治理现代化”这一新概念。作为一种规范性概念，各个不同的学科可以从各自不同的面向对其进行学理的阐释。从法理学的研究视角来看，“市域治理现代化”这一概念无疑具有丰富而深刻的法治意涵；从其实践意义来看，市域社会治理现代化已经成为在全国范围内形成的一场实实在在的行动，作为理论研究不应当缺席。本文主要从“市域社会治理现代化”的视域定位、实践机制与体系重构等若干面向进行初步的探析，以期能够推进对“市域社会治理现代化”研究的深入和实践展开。

一、“中国之治”：一种“整体性的法治”

坚持全面依法治国，是中国共产党领导全国人民所实施的一项伟大的系统性、整体性工程。习近平总书记在庆祝改革开放40 周年大会上指出，40 年来，我党“着力增强改革的系统性、整体性、协同性”“从以经济体制改革为主到全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度改革，党和国家机构改革、行政管理体制改革、依法治国体制改革、司法体制改革、外事体制改革、社会治理体制改革、生态环境督察体制改革、国家安全体制改革、国防和军队改革、党的领导和党的建设制度改革、纪检监察制度改革等一系列重大改革扎实推进，使改革开放成为当代中国最显著的特征、最壮丽的气象。”〔1〕习近平：《在庆祝改革开放40 周年大会上的讲话》，载《人民日报》2018 年12 月19 日，第1 版。在进一步统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局过程中，我们要用整体性法治方法努力开辟新时代坚持全面依法治国的新征程，推进国家治理能力和治理体系现代化。

（一）从法治的维度看，中国人民在中国共产党的领导下，经过长期的艰辛探索，走出了一条适合中国国情的社会主义法治道路，形成了被实践证明是行之有效的“中国之治”。这种“中国之治”，是一种系统性、整体性、过程性、协同性的“整体性的法治”。

整体推进是全面依法治国的方法论原则。马克思在描绘人类社会的特征时，曾多次指出社会是一个活的有机体。列宁也提出，“辩证方法要我们把社会看作活动着和发展着的活的机体。”〔2〕《列宁全集》第1 卷，人民出版社1984 年版，第139 页。社会有机体是由各种社会要素、社会领域所构成的相互联系、相互作用和相互制约的统一整体，“而不是机械地结合起来因而可以把各个社会要素随便配搭起来的东西”。〔3〕同上注，第135 页。可见，整体性是社会有机体的重要特征，是我们认识社会和改造社会的方法论原则，也是坚持全面依法治国的重要方法论原则。党的十九大第一次从整体上提出了包括坚持全面依法治国在内的新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四个基本方略，它们环环相扣，紧密联系，形成了实现中华民族伟大复兴的一个系统整体。其中，坚持党对一切工作的领导和坚持以人民为中心，体现的是党的领导地位和人民主体地位相互依存的紧密联系；坚持全面深化改革和坚持新发展理念，体现了改革和发展互为动力的因果联系；坚持在发展中保障改善民生和保障人民权益，体现了满足人民对美好生活需要和实现法治价值依归的同一性关系；坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，体现的是党的领导权、人民的国家权力归属权和民主法治之间的辩证关系。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党的统一等，都深刻地反映出依法治国的整体性特征。因此，把握“整体性的法治”原则，是达成依法治国总目标的根本方法。

十九届四中全会《决定》提出，实现国家治理现代化，即“中国之治”现代化，必须“坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”的奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。〔4〕参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019 年11 月6 日第1 版。社会治理需要坚持“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，社会治理的“四治并举”要求，表明社会治理是一种以法治为引领和规范的整体性概念。法律/法治整体性的理论和方法也被外国法学界有识之士所倡导和推崇。美国现代法理学家德沃金第一次使用整体性方法对法律概念的内涵进行了系统性的研究并对“法律的整体性”进行了严密的论证。他认为，法律/法治的整体性原则，包括立法原则和审判原则这两个方面。〔5〕参见［美］德沃金：《法律帝国》，李长青译，中国大百科全书出版社1996 年版，第158 页。“承认整体性为一种美德的政治社会由此为共同体的一种特殊形式，其特殊性表现为提高社会道德的权威，使之能采用和扩展强制力的垄断。”〔6〕同上注，第169 页。这是因为，整体性扩大和加深了个体公民在发展社会公共标准的过程中能够发挥重要的作用，由此整体性把公民的道德生活和政治生活融为一体。当公民个人同他人或社会利益发生冲突时，整体性要求公民理解正义的共同规划，而公民们由于他们具有公民身份而双方都要受到这种共同规划/法律的约束。〔7〕同上注，第170 页。德沃金更倾向于把他的整体性概念作为一种解读宪法、法律，以及立法、司法实践的方法论工具来使用。他认为，整体性的方法是美国一般律师、法官实际上进行法律解释的方法，是一种“政治道德原则”，这种法律解释方法符合美国宪法的结构和实践。在《自由的法》一书中，他强调对宪法的道德解读要“受到宪法的整体性的约束”，因为“我们的宪法是法律，它受到历史、实践和整体性的制约。”〔8〕［美］罗纳德·德沃金：《自由的法——对美国宪法的道德解读》，刘丽君译，上海人民出版社2001 年版，第14 页。笔者认为，德沃金关于法律整体性的概念及其方法论原则，对于我们理解、解释中国法治发展的整体性、市域社会治理现代化的整体性，并用整体性的方法对市域社会治理现代化进行视域定位，无疑有着重要的方法论借鉴价值。

（二） “中国之治”内在地蕴含着“市域之治”并统摄着“市域之治”，因此中国之治的“整体性法治”属性和要求，决定了市域法治的“整体性”。

“市域社会治理现代化”的概念是一个复合概念，它由市域、社会治理、现代化三个关键词组合而成。因此要厘清“市域社会治理现代化”这个概念的视域定位，必须从这三个重要的单元概念分析入手。

首先，要以我国现有的宪制规定为依据来定义“市域”治理概念的整体性指向。我国现行《宪法》第30 条规定了中华人民共和国的地方行政区域划分：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。在我国普遍实行市管县行政体制下，“市域”这个概念专指设区市。张文显教授认为，省域、市域、县域治理均属于地方治理范畴。地方治理与国家治理共同构成了一个有机整体，“市域”治理介于省域治理与县域治理之间，具有承上启下的枢纽作用。在国家治理的整体布局中，“市域”治理是最容易被忽视的环节，也是最容易潜藏问题的方面。市域治理的效能，它对上关乎省域治理，对下关乎县域治理，决定着地方治理的效能，影响着国家治理现代化的进程。“市域”治理的内容丰富，包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、环境治理等，它们相互联系、相互作用，构成了一个整体性系统。社会治理作为其中的重要子系统/要素，对其他治理子系统起着基础性、保障性、关键性作用。〔9〕参见张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，载《法商研究》2020 年第2 期，第13 页。不仅如此，“市域”社会治理，作为一种新概念，不能固守在“市区”这个特定的行政层级。市区既包括市区/城区，还包含本市区划内的县域、镇（乡）域和乡村，〔10〕不同市域的经济社会发达程度不同，其市域内的乡村数量多少也有很大差距。随着新型城镇化的快速发展，经济社会发达程度越高的地区，乡村的数量正在逐步减少。它们之间形成了一种自成一体的空间体系，集聚了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系；随着经济社会发展和人员的流动，一些发达的设区市已经成为跨市、跨省的区域内的中心城市，它们之间已经突破了所在省市的行政区划界限，初步形成了联系密切的横向经济、政治、社会、文化和生态相互协作的城市群；在东部沿海经济发达地区，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀城市群作为区域新的增长极，发展速度快，引领作用强，集聚效应明显，逐渐成为世界级的城市群，结合“一带一路”建设，它们在全球分工体系中已经居于特定的位置，正在重构中国经济社会发展的“新版图”。〔11〕参见成伯清：《市域社会治理：取向与路径》，载《南京社会科学》，2019 年第11 期，第12 页。在这一过程中，市域立法、跨市域的立法协同、跨市域的执法协作和司法协助逐步展开，市域法治也就成为“市域”治理和经济社会良性协调发展的现实性需求和制度性保障。

其次，要从市域“社会治理”的关键地位来评估市域“社会治理”的整体性功能。市（设区市）管县的行政管理体制，决定了“市域”层级的社会治理，既要贯彻落实好中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和省级党委政府关于社会治理的任务要求，又要立足于本市社会实际，对本区域社会治理工作进行统筹谋划、周密部署、扎实推进。因此，市域社会治理在国家治理整体布局中处于“枢纽”地位，发挥着关键作用。我国现行《立法法》赋予所有设区市享有地方立法权，这有利于市域层面形成较为完备的社会治理法规体系。市域较之县（市、区）域，地广人多，经济、政治、文化和社会资源丰厚，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽状态、解决在基层最直接、最有效力的治理层级，处于国家推进社会治理现代化的“前线指挥部”和基层“作战”指挥者的关键地位。因之，市域社会治理做得怎么样，事关国家顶层设计落实落地，事关市域社会和谐稳定，事关党和国家长治久安，〔12〕参见陈一新：《推进新时代市域社会治理现代化》，载《公民与法》2018 年第8 期，第3-4 页。也事关我国整体性法治的成效。

最后，要从市域社会治理“现代化”与法治现代化的关系来审视市域社会治理“现代化”的整体协同联动性。党的十九届四中全会《决定》指出，要健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。〔13〕参见同前注〔4〕。在这里，《决定》强调的是中央作为国家治理/整体与作为区域治理/部分的地方（包括省域、市域）的关系是一种整体协同联动关系，这种协同联动关系及其功能发挥的前提，是“维护国家法制统一、政令统一、市场统一”。这“三个统一”原则，本质上是单一制国家法治基本原则的内在要求。换言之，不论中央层级的国家治理，还是市域层级的地方治理，都必须遵循这“三个统一”原则。由此，我们可以合乎逻辑地得出以下结论：国家治理现代化，离不开整个国家的法治现代化；同样也不能离开全国市域治理现代化。两者是整体与部分的关系：整体统摄部分，部分是整体的部分，两者形成了一种不可分离、有机统一的关系，统一于中国法治现代化整体实践和整体目标的实现。中国法治现代化是由传统法治向现代法治、再到新时代法治的革命性跃迁；同理，国家治理现代化是由传统治理向以法治为主轴的现代治理的根本性变革。中国法治现代化涵盖法治理论体系的现代化、法律规范体系的现代化、法治实施体系的现代化、法治保障体系的现代化和法治监督体系的现代化等整体性的法治面向，是实现国家治理体系和治理能力现代化、建设世界一流强国的制度性保障。习近平总书记在不同场合多次阐释厉行法治对实现中华民族伟大复兴的重要意义，他强调指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题”，因为，“法治是治国理政的重要方式” “法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，法治也是“事关我们党执政兴国的一个全局性问题”“法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”。 “综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好地解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”〔14〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第3 页、第5 页、第 6 页、第7页、第8 页、第12 页。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”〔15〕习近平：《在庆祝澳门回归祖国15 周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》，载《人民日报》2014 年12月21 日第1 版。法治具有全局性、根本性、长期性、稳定性、可预期性的制度优势，离开了法治现代化，不仅不可能实现市域社会治理的现代化，而且也不可能实现国家治理的现代化。

二、市域治理现代化的运行：一个整体性的实践机制

社会治理共同体以构建社区生活共同体为目标，来自国家与社会的多元治理主体的协同共治，包括政党、政府、社会组织、市场主体及社区成员等通过不断的互动与合作，推动彼此之间尤其是国家与社会之间的相互形塑和建构，实现各自有机体的健康成长，在这个过程中不同治理主体相互独立又相互依赖，从而实现一种有效的社会团结和社会整合。治理共同体应当具备以下几个特征:第一，是一个立体的组织化网络，在这个网络中，需要有强有力的组织认同和组织凝聚力。第二，边界是开放的，可以灵活吸纳各种治理主体和治理资源。第三，具有公共精神，围绕公共议题开展协商与合作。第四，致力于构建一种活力与秩序并重的合作型社会。〔16〕参见陈秀红：《城市社区治理共同体的建构逻辑》，载《山东社会科学》2020 年第6 期，第85 页。有学者提出，当下中国的市域治理是一种迈向结构化的整体性的“市域社会治理”，它展现的是一种社会治理新的理想类型，目的是破解市域治理“碎片化”症结，使市域社会治理以人民性为统领，抑制城市的负面性、激发城市的正面性，将人民性贯穿于空间规划、经济发展、社会发展和政治建设“四个维度”之中。〔17〕参见吴晓林：《城市性与市域社会治理现代化》，载《天津社会科学》2020 年第3 期，第80-81 页。

（一）建设社会治理共同体是实现市域社会治理现代化的实践载体

十九届四中全会《决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”〔18〕同前注〔4〕。坚持共建共治共享的社会治理制度，建设社会治理共同体，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理新局面，这是实现社会治理体系和治理能力现代化的动力源泉和价值依归。从民族国家形成以来，社会中的人与人的关系就是一种以生产关系为基础、以一定的物质经济关系、政治法律关系和思想文化关系等为纽带所形成的共同体。这个共同体既是权利义务共同体，也是实践行动共同体，更是利益关联共同体。因此，坚持和完善中国特色社会主义制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，是加强和创新社会治理的社会主体动力和价值依归。

为达到此目标，必须构建社会治理共同体的多元责任机制、行动参与机制和利益共享机制。

第一，通过“人人有责”，构建社会治理的责任共同体。所谓责任共同体，是指在社会治理过程中，每个人都是社会治理的主体，都充当着在社会共同体中的特定角色并承担着相应的责任。党员干部、政府官员、自治组织成员和普通公民都应当有各自的责任担当，任何人都不能漠然置之。具体说来，党员干部和政府官员是社会治理的“关键少数”，他们在社会治理中承担着社会治理和服务的领导者、负责者、担当者和垂范者的责任，这些责任都应当是通过法定化的制度形式予以明确而且“必须为”的责任，任何推诿责任、失职渎职、懒政怠政、不作为和乱作为的现象都应当禁止和避免。同时，要针对社会治理中公民个人角色认知模糊、参与权利虚化、参与能力不强、参与动力不足、参与渠道不畅和参与效能低下的现象，着力构建公众参与治理的平台、载体和渠道，提升公众参与意识和参与能力，建立健全权利和义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重的制度架构，完善公众参与机制，从而调动广大群众特别是基层群众参与的广泛性、积极性和主动性。第二，通过“人人尽责”，形成多元共治的行动共同体。任何制度都必须依靠行动来落实，否则将形同虚设。现在的问题是，如何才能实现人人尽责的行动共同体，这是当下社会治理中的突出问题。社会治理行动共同体的形成，需要多元的治理主体协同发力才能实现，这就必须在完善体制机制上下功夫。通过完善统揽全局、协调各方的党委领导体制，完善联动融合、集约高效的政府负责体制，完善开放多元、互利共赢的社会协同体制，完善人人尽责的公众参与机制，充分发挥党委领导、党建引领作用，强化政府推动经济社会发展、管理社会、服务民众的职能作用，健全人民团体、社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的制度化渠道，强化公民在社会治理中积极主动参与者的角色地位，真正实现多元治理主体的协同共治。通过强化党委的领导能力、政府的执行能力、社会的自组织能力、公众的参与能力，从而凝聚成社会多元治理的协同动力系统，共推社会治理行动共同体的形成。第三，通过“人人享有”，实现治理成果共享的利益共同体。马克思曾经说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”〔19〕《马克思恩格斯全集》第1 卷，人民出版社1995 年版，第187 页。利益既是社会发展的物质动力，也是社会纷争发生的深刻根源。党的十九大报告指出：“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”〔20〕习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017 年版，第44-45 页。因此，各级党委政府应当把人民利益的实现摆在至高无上的地位。在社会治理过程中，以人民利益、公共利益的实现为中心，利用法治方式和制度保障平衡各种利益矛盾，化解社会利益冲突，满足社会共同体成员日益增长的多层次多样化需求，使改革发展成果、社会治理效能更多更公平地惠及全体人民，使人民对“人人享有”的社会治理利益共同体有着实实在在的亲和感和认同感，从而进一步激发民众对建设社会治理共同体的支持度、参与度、满意度和认同度。总之，我们在建设社会治理共同体的过程中，需要凝聚共同体意识，强化共同体责任，发挥共同体力量，满足共同体需求，实现共同体利益，激发共同体活力，这是实现社会治理体系和治理能力现代化永不枯竭的内生动力。〔21〕参见龚廷泰，《努力构建人人共建共治共享的社会治理共同体》，载《中国社会科学报》2019 年12 月24 日第10-11 版。

（二）良法善治是实现市域社会治理现代化的价值依归

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”〔22〕引自中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第3 页。市域社会治理现代化的价值追求是达致“良法善治”。法治所追求的正义、公平、民主、自由、人权、秩序、和谐、安全等基本价值，则是我们评价法律是否为 “良法”的重要尺度，也是创制良法的价值原则。有学者认为判断法律的良善与否有三个衡量尺度：“ 一是制定完备，即法律应当是类别齐全、规范系统、大体涵盖社会生活的主要方面，且各项制度相互之间保持大体协调的制度体系；二是法律应当有效规范社会生活，并在制定过程中吸纳大多数社会成员的参与，进而符合社会和人民的需要，符合社会一般公平、正义的观念； 三是法律应当保持内在的一致性，立法者应当不断通过修改、补充等方法来使法律符合社会的需求与时代的发展”。“善治”就是要把制定良好的法律付诸实施，依照宪法法律的 “统治”，实现“良法”的价值追求。因此，“善治”又主要是制度之治、规则之治、法律之治，而绝不是 “人治”。〔23〕朱未易：《城市法治的要义与结构分析》，载《法制与社会发展》2014 年第6 期，第60 页。

西方学者也提出了各种善治的原则。对政府而言，无论其级别，需要具备在变化的环境中增强其预测和管理风险，以及对复杂问题做出反应的能力。政府必须在关于其所负责之实体何去何从的整体视野中，确定清晰的政策和目标。人们需要更好地理解政治工程。需要明确的长期目标并设定优先事项和治理原则。这些原则主要包括： 政治步骤的稳定性和灵活性、组织良好，遵循辅助性原则，对人民而言是可理解的；制定质量更高的法律及其他法规、汇编；法律法规的有效实施和可靠的有组织的日常管理；以人为中心；“利益相关者参与”决策，等等。〔24〕参见［德］乌尔里克·卡蓬：《论善治》， 姜孝贤译，载《现代法治研究》2020 年第1 期，第84 页，第88 页。

良法善治是法治追求的整体性价值目标。整体性是系统方法的出发点，最优化是系统方法所追求的价值目标。社会有机体是由个人与群体通过特定的关系为纽带而联结起来的有机系统，这个系统要达到最优化的运行状态，必须通过人的有目的地调控才能实现。在社会的调控系统中，宗教、道德、法律是三种重要的方式。进入现代社会以来，法律成为现代文明国家进行社会调控最主要的方式。通过法律的社会控制，是民主法治国家的重要标志。良法善治则是国家法治文明的价值依归。拿破仑因为滑铁卢之战惨败被流放而客死他乡，他在临终前发表了一番感慨：“人们说我是常胜将军，滑铁卢一战将我所有的战功归于灰飞烟灭。人们说征服世界要么是军队，要么是宗教，其实真正征服世界的既不是战争也不是宗教，而是我留给你们的法典。”〔25〕徐显明：《全面依法治国与第五宪法修正案》，2018 年10 月16 日在广东省依法治省委员会的演讲。《法国民法典》即《拿破仑法典》是一部早期资产阶级民法典，与当时自由竞争的经济社会条件相适应，体现了“个人最大限度的自由、法律最小限度的干预”的立法精神。其基本原则是全体公民民事权利平等的原则、绝对所有权制度、契约自由及过失责任原则等，这些都是西方古典自然法倡导的“自然权利论”“社会契约论”“法治论”等理论在法国民法典中的具体体现。拿破仑给后世留下的民法典是一部良法，因而被瑞士、比利时、意大利等欧洲大陆国家民法所采纳。对此，恩格斯评价说，《拿破仑法典》是一部“典型的资产阶级社会的法典”，〔26〕《马克思恩格斯选集》第4 卷，人民出版社1995 年版，第253 页。因为它以法国大革命的社会成果为依据并把这些成果转变为法律的唯一的现代民法典，“把商品生产者社会的第一个世界性的法律即罗马法及对简单商品所有者的一切本质的关系（如买主和卖主、债权人和债务人、契约、债务等）所作的无比明确的规定作为基础”。〔27〕同前注〔26〕，第252 页。《拿破仑法典》对于巩固和发展资产阶级的所有制关系，促进法国资本主义的发展，并且创立资本主义的法律制度体系都有着重要意义。诚如恩格斯所说的那样：“法国的这部革命的法典,直到现在还是所有其他国家，包括英国在内，在改革财产法时所依据的范本”。〔28〕《马克思恩格斯选集》第3 卷，人民出版社1995 年版，第450 页。

十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，促进国家治理体系和治理能力的现代化。实现良法善治，“以良法促进发展、保障善治”，是依法治国要达到的最优化目标。要达成这种最优化目标，必须优化中国特色社会主义法治体系，稳步扎实地推进法治中国建设。为此，我们必须创设实现全面依法治国最优化目标的基础保障体系：必须贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，进一步解放和发展生产力，全面建成小康社会，为法治中国建设提供坚实的经济基础；必须健全人民当家作主制度体系，加强人民当家作主制度保障，为法治中国建设提供民主政治基础；必须进一步深化机构行政体制改革，建设社会公信力高、行政执行力强、工作效率高、人民获得感多的服务型政府，为建设法治中国提供行政基础；必须深化司法体制改革，建立司法公正和人权司法保障体系，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为法治中国建设提供司法保障基础；必须坚持民生保障体系建设，补强民生短板，保证全体人民有更多的获得感和满意度，为法治中国建设提供广泛民意基础；必须坚持总体国家安全观，完善国家安全体系和安全能力建设，确保国家长治久安、人民安居乐业，为法治中国建设提供平安环境基础。

（三）协同联动是市域社会治理现代化的综合动力

历史唯物主义认为，社会发展的动力是社会各领域、各方面、各要素相互作用而形成的综合动力协同联动的结果。同样，市域社会治理发展的动力也是一个综合性的系统。实现国家治理体系与治理能力现代化的宏伟目标，有赖于中国法治发展各个动力源之间的内在联动和协同发力。从这个动力系统来看，包括执政党、政府、社会组织、法治工作队伍和广大人民群众等若干多元主体系统。

党的领导是市域治理现代化的政治领导力量。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。党在推进依法治国、依法执政过程中，在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的过程中，通过党的代表大会、中央全会、中央政治局作出重大决策，制定国家发展的重要宏观政策，引领和推动国家物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明“五位一体”建设过程，使我党在长期的法治实践中形成的法治体系更加系统化和科学化，从而极大地丰富和发展了中国特色社会主义治理体系和治理能力的现代化。可见，党对依法治国的领导，党对中国法治建设的顶层设计和整体推进，党的全国代表大会和党中央领导集体的政治智慧和科学决策，各级党委对中央决策的创造性实践，乃是市域社会治理现代化最重要的政治保障。

各级政府是区域法治发展的主导力量。中国的法治现代化不是西方那种内生型法治的现代化模式，而是政府推动型的法治现代化模式，“因为中国的法制现代化的进程不是源自内部社会条件的逐渐成熟而自下而上地渐进地展开，而是在外域（主要是西方）法律文化的冲击下由政府主导推动的自上而下的突变过程。”〔29〕公丕祥：《法制现代化的挑战》，武汉大学出版社2006 年版，第447 页。改革开放以来，随着党的工作重心的转移，随着我国由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本转变，政府工作也从传统的高度集权的行政管理模式向适应社会主义市场经济要求的新体制转变。在这样的时代背景下，由政府主导推进区域法治发展，是一项开创性的法治事业，也是建设法治中国法治发展的主要特征。市级政府主导推进本区域社会治理现代化建设的力度，决定着该区域社会治理现代化发展的广度和深度，也深刻地影响着该区域经济、政治、社会、文化和生态文明建设的发展水平。各地方政府通过法治市县区的创建活动，提升市域治理体系和治理能力现代化水平，增强国家法律在本区域范围内的实施效果，提升政府依法行政能力和成效，从而优化区域法治发展环境，使法治成为经济社会发展核心竞争力的重要标志。

社会组织是市域社会治理现代化的内生力量。如果离开了以社会组织为主要载体的市民社会，中国的法治建设也就失去了其赖以存在和发展的内生动力。实现市域社会治理现代化，就其动力机制来说，仅仅靠政府的强力推动是不够的，需要构建政府和社会组织良性互动的新模式，探寻市域社会治理和法治发展的新动力。当下中国法治建设的顶层启动者是党和政府。在中国法律体系已经形成的新的法治条件下，法治发展必须依赖多元动力机制的构建。〔30〕参见周汉华：《构筑多元动力机制，加快建设法治政府》，载《法学研究》2014 年第6 期，第30-31 页。因此，培育和壮大市民社会，大力发展社会组织，对于夯实国家治理和地方治理现代化的社会基础意义重大。要发挥人民团体和社会组织在社会治理现代化建设中的积极作用，发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。

从我国目前社会组织的现状来看，尽管它们在发育、规范和自组织功能方面还不够完善，但不可否认的是，它们在制约公共权力、提供由政府购买的公共服务、承担社会责任、发挥自治功能等方面对社会治理现代化建设正在发挥着重要作用，成为市域社会治理现代化建设的社会基础。如果没有社会组织的协同，仅仅依赖政府单打独斗，市域社会治理必然呈现出内生力不张的局面。因此，要按照十八届三中全会、四中全会、十九大和十九届四中全会的部署，加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，消解社会组织的行政化、官僚化和形式化倾向。要认真实施社会组织培育管理计划，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。要针对不同类型的社会组织，制定相应的管理办法，明确各类社会组织的地位、活动范围和活动方式，确立与各类社会组织相适应的权责范围和行为规范，将各类社会组织的管理和监督纳入法治化轨道，形成一套较为完整的社会组织规范管理体制和机制。苏州太仓市是全国较早探索政府和社会组织有效衔接和良性互动理论研究和实践探索的县级市之一，先后出台了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》《基层群众自治组织协助政府工作事项》《基层自治组织依法履行职责事项》等规范性文件。政府通过与基层自治组织签订协助政府管理协议书，建立起政府与自治组织“履约双向评估”机制，这一机制，既转变了政府职能，又充分发挥了社会组织在社会治理中的协同作用。江苏省太仓市的“政社互动”新模式的实践探索经验，很快在苏州市域内得以推广，成为江苏省社会治理的先进典型，并且被纳入江苏法治建设指标体系之中。〔31〕参见侍鹏主编：《江苏法治建设指标体系解读》，南京师范大学出版社2016 年版，第221 页。

法治工作队伍是实现市域社会治理现代化的中坚力量。法治建设需要一批具有良好政治素质和专业素养的法治人才，因此，专业化法治工作队伍建设是加快建设社会主义法治国家、实现国家治理体系与治理能力现代化强有力的组织人才保障，他们是市域法治建设重要的中坚力量。这批队伍具有较高的法学理论素养、扎实的法律专业知识，丰富的法律实践经验和较高的法治建设能力，他们的政治立场、政治水平、政治责任、政治态度，直接关乎市域社会治理现代化的进程和方向。专业法治工作队伍包括三种类型：一是法治专门队伍，即专门的立法队伍、行政执法队伍和司法队伍，他们对于设区市人大的科学立法、对行政执法机关的严格规范公正文明执法、对司法机关的严格公正司法发挥着决定性的作用。法治专门队伍的素质高低、法治能力的强弱、法治效果的好坏，直接决定着本区域法治发展的水平；二是法律服务队伍，包括社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍，以及公证员、基层法律服务工作者、人民调解员和法律服务志愿者队伍。他们通过高质量的法律服务，在维护公民合法权益，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险，化解社会矛盾纠纷方面发挥着生力军的作用；三是法治人才培养的教学和研究队伍，包括高校法学院系和法学科研机构的教学研究人员。这是法治专业人才中最为基础的一支重要力量。他们在法律知识生产、法治理念传播、法治精神弘扬、法治后备人才培养等方面发挥着无可替代的重要作用。他们中的一批优秀人才分别担任了各级地方党委、人大、政府、司法等机关的法律顾问和法律咨询专家，直接为市域社会治理现代化和法治发展贡献了自己的智识。法治工作队伍是党和人民值得信赖的法治专业人才群体，是市域社会治理现代化和法治发展不可或缺的中坚力量。

人民群众是社会历史的创造者，也是推进包括市域法治在内的中国法治发展的决定力量。法治是人民的事业，也是人民的活动，法治发展规律是社会主体自觉活动的规律。中国法治实践和法治理论的发展，离开了人民群众积极而广泛的支持和参与，就成了无源之水、无本之木。从市域社会治理现代化的决定力量看，人民群众对市域社会治理现代化的期待和需求是市域治理现代化的主观动力；人民群众对市域社会治理的创造性实践，是市域治理现代化最终的力量源泉；人民群众对市域社会治理成效的参与程度，决定着市域社会治理现代化的历史走向，决定着法治中国建设的广度、深度与进程；人民群众对市域社会治理现代化建设的“认同度”“支持度”和“满意度”状况，人民对市域法治建设成效的情感认同、价值认同和行为认同的程度，乃是我们评价包括市域治理效能在内的法治建设成效的最高标准。〔32〕参见龚廷泰：《坚持人民主体地位的法理意蕴》，载《光明日报》2018 年12 月3 日第11 版。

（四） 社会系统发展的过程递进是市域社会治理现代化的实践阶梯

社会系统的发展是一个历史过程，过程论思想是辩证法的基本思想。恩格斯说过：“一个伟大的基本思想，即认为世界不是一个既成事物的集合体，而是过程的集合体。”〔33〕《马克思恩格斯选集》第4 卷，人民出版社1995 年版，第244 页。中国的法治发展也是一个过程，是一个从量变到质变、从初级到高级，波浪式前进螺旋式上升、从阶段性目标向总目标迈进的辩证递进过程。中国的法治发展也遵循着这样的发展轨迹而不断前行。从新中国成立71 年的历程来看，我们党在探索怎样建设新民主主义和社会主义法治，经历了社会主义法制的初创—停滞—恢复—发展这样几个阶段。改革开放以来，从党的十一届三中全会提出健全社会主义民主和加强社会主义法制的目标，到党的十五大确立依法治国基本方略，十六大提出把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一起来，十七大作出加快建设社会主义法治国家新的战略部署，十八大明确提出法治是治国理政的基本方式。党对依法治国的目标越来越明确，路径越来越明晰，措施越来越具体，实践越来越深入。党的十八届三中全会决定第一次在全面深化改革的层面提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多、更公平惠及全体人民。十八届四中全会决定第一次提出全面依法治国，推进全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。可见，从十八大到十九大的五年间，在党的领导下，我国已经形成体系化的“整体性法治”。党的十九大报告又从总体上描绘了“三个阶梯”实现“两个一百年”奋斗目标的时间表和路线图：从十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，向第二个百年奋斗目标进军；从2020 年到2035 年，基本实现现代化；2035 年到21 世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。〔34〕同前注〔20〕，第28-29 页。伴随着这一过程，法治建设和国家治理体系与治理能力现代化的目标任务也有“三个阶梯”：第一个阶梯要“健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定的法治保障。”〔35〕《习近平在第一次中央全面依法治国委员会上的讲话》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/24/content_5316286.htm.2020年9 月19 日访问。第二个阶梯要实现法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度国家完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。第三个阶梯要在我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升的基础上，实现包括法治现代化在内的国家治理体系和治理能力的现代化。〔36〕同前注〔20〕，第29 页。十九大报告清晰地向世人勾勒出中国“整体性现代化”的宏伟愿景，在“整体性现代化”的目标下，揭示出社会主义现代化发展阶梯与中国法治现代化、国家治理现代化的发展阶梯是同步共进、层层递进、不断融进、相互促进的关系。

三、市域社会治理现代化：整体目标定位与体系重构

市域社会治理现代化的目标，可以分为国家层面的总体宏观目标、社会治理层面的中观目标和基层社会治理的微观目标， “三大目标”共同构成了国家治理现代化的整体性目标体系。《决定》 提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035 年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100 年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”〔37〕同前注〔4〕。《决定》第九部分提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。必须加强和创新社会治理，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。《决定》在构建基层社会治理新格局这部分，提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节，以及居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”〔38〕同前注〔4〕。从《决定》的内容来看，我们必须牢牢把握市域社会治理现代化目标定位的三大面向：在“宏观领域”，要把市域社会治理现代化放置到国家治理体系和治理能力现代化的“总体目标”的背景中来审视；在“中观领域”，要通过共建共治共享的社会治理制度，将“社会治理目标”嵌入到市域社会治理现代化建设的整个过程之中；在“微观领域”，要以基层治理和服务为重心，通过完善城乡治理体系，以为基层民众提供精准化和精细化服务的水平来检验市域社会治理现代化的效能。总之，推进新时代市域社会治理现代化，必须坚持树立市域治理现代化的目标导向、政治导向、为民导向、问题导向和效果导向。〔39〕参见同前注〔12〕，陈一新文，第4-5 页。

《决定》还指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。〔40〕同前注〔4〕。这个体系是由“七大治理要素”有机构成的有机整体。这七大治理要素，包含“四大治理主体要素”——党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和“三大依托要素”——民主协商、法治保障、科技支撑。其中，民主协商和科技支撑两大要素是党的文件中第一次正式提出，它标志着我们党对社会治理规律认识的不断深化。这就迫切需要我们坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，实现社会治理理念的科学化、治理结构的合理化、治理方式的精细化、治理过程的民主化、法治化、智能化。

社会治理体系本身是一个由相互作用、相互联系的“八大”子体系构成的有机整体。这八大子体系〔41〕这些子体系包括：“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”；完善和健全“社会心理服务体系”；“健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”和“政府治理与社会调节、居民自治”良性互动的社会治理模式；“完善社会治安防控体系”；“建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系”；“优化国家应急管理能力体系建设”；建立“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障”的国家安全体系；“健全国家安全法律制度体系”。参见同前注〔4〕。可以分为如下四种类型： 第一，加强社会治理内生主体动力体系最重要的社会基础——民众参与体系的建设。因此，《决定》要求：各治理主体在正确处理人民内部矛盾过程中，要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。这是坚持以“人民为中心”和以人民为目的的社会治理理念的必然要求，要通过顺畅的通道和顺达的工作机制，保障人民的知情权、表达权、参与权和监督权等各项权利的真正实现。要切实破解基层民众诉求表达权不畅、权益保障程度不足、参与积极性不高和参与能力不足的瓶颈等市域治理难题，有效增强市域治理的内生主体动力。

第二，加强社会积极向上的心理健康保障——社会心理健康服务体系的建设。要培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，健全“社会心理服务体系”。加强社会心理服务体系建设，是党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的重要任务。〔42〕同前注〔20〕，第49 页。社会心态是指在一定社会环境条件下，社会个体或群体对社会生活现状的心理感受和情绪反应，具有显著的大众性和弥漫性。社会心态产生于每一个社会成员个体，又以一种整体的形态存在和影响着每一个社会成员，社会心态不仅能够折射出社会变迁过程中的各种社会问题，也有助于了解社情民意、社会热点和社会情绪。〔43〕参见贺培育：《加强社会心理服务体系建设》，载《光明日报》2019 年1 月22 日第6 版。积极向上的社会心态，对社会发展具有重要的促进作用；反之，消极悲观的社会心态对社会发展无疑有着很大的消极影响乃至破坏作用。在今年武汉抗击新冠肺炎战役中，广大心理医护人员奔赴武汉为患者及罹难者亲属提供心理干预和心理治疗服务，为打赢疫情防控构筑起一道坚实的心理防线。〔44〕新冠肺炎疫情发生后，国家卫健委共派出300 多名心理医护人员到武汉，与湖北和武汉的心理医护人员共同协力，为打赢疫情防控阻击战构筑起一道坚实的心理防线。另外仅教育部华中师范大学心理援助热线平台，就汇聚了1200 多所高校和相关机构的轮值和后备心理咨询师4000 多人，通过电话、公众号和小程序接入，为广大一线医护人员、确诊人员、隔离人员和病人家属的心理疏导及支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导服务，构筑了一条更长的抗疫战线。参见《教育部华中师范大学心理援助热线平台有序运行》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659657717215379209&wfr=spider&for=pc.2020 年9 月23 日访问。当今中国，社会心态的基本面是理性健康的。但是，社会心态中的不适应感、不公平感、被剥夺感、困惑感、矛盾感、焦虑感、不安全感、失落感，甚至厌世感等非理性因素和改革开放初期相比，却有增有减。〔45〕参见《专家谈当前中国社会心态演变趋向:哪些问题需深切关注》，http://www.coolqq.cn/xlzs/7223.2020 年9 月20 日访问。因此这样的情势下，中央强调加强“社会心理服务体系”建设，补强这一社会治理的短板，就显得尤为重要和及时。

第三，推进“自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”和“政府治理与社会调节、居民自治”良性互动的社会治理模式。“健全自治、法治、德治相结合”的治理体系，最初是在党中央在实施乡村振兴战略中，为加强农村基层基础建设工作而提出的重要任务。〔46〕参见同前注〔20〕，第32 页。《决定》把“三治结合”由乡村向城区延伸和拓展，是因为“三治结合”是一套基层社会治理的机制和方法，体现了基层社会治理的一般规律，而城市社区也是基层，具有基层社会固有的特点和共同的问题，在城市社区推广“三治结合”是可欲和可行的。〔47〕同前注〔9〕，第14 页。自治、法治、德治相结合的治理体系也是一种“整体性之治”，它意味着城乡治理不能单独依靠某一方面的治理主体和治理资源，体现了多元主体合作共治、多元规范优化合治和多重环节系统融治的整体性特征。〔48〕参见高其才：《健全自治法治德治相结合的乡村治理体系》，载《光明日报》2019 年2 月26 日，第16 版。“政府治理与社会调节、居民自治”良性互动的社会治理模式，是新时代城乡基层社会治理的新模式。这种新模式的基本特征是构建“政社民”之间的新型关系，其价值依归是达致社会的和谐善治，其动力机制是政府、社会组织和居民之间的良性互动。“政社民”互动模式不仅是社会治理模式的根本变革，也是一种社会新秩序的重构；它是自治活力、法治秩序和德治精神的三重融合，也是社会治理尤其是基层治理各主体融汇互动的基本路径。只有坚持和完善这一新模式，才能形成治理主体、治理力量、治理资源的聚合效应，不断推进市域社会治理现代化进程。

第四，加强社会治理最为重要的社会基础和法治保障——社会和国家安全体系建设。这其中包括：为提高预测预警预防各类风险能力，要“完善社会治安防控体系”；为完善和落实安全生产责任和管理制度，要“建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系”；为建构统一指挥、专常兼备、反应灵活、上下联动的应急管理体制，要“优化国家应急管理能力体系建设”；为坚持国家总体安全观，统筹发展和安全，要健全和完善“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障”的国家安全体系；为切实有效地构筑起坚实的国家安全人民防线，要“健全国家安全法律制度体系”。这些子体系涉及社会治安、安全生产、公共安全、突发事件应急管理和国家安全的法治保障体系和能力建设等一系列重大问题，是精准回应“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”〔49〕《习近平就加强和创新社会治理作出重要指示强调 完善中国特色社会主义社会治理体系 努力建设更高水平的平安中国》，载《人民日报》2016 年10 月13 日，第1 版。的需要，从制度体系上充分展现出市域社会治理体系和能力的整体性。诚如张文显教授所指出的那样，“进入21世纪以来，公民的人身安全、人格安全、财产安全、信息安全，住宅安全、私域生活安全、公共生活安全、国家生活安全，生产安全、交通安全、食药安全问题越来越突出，人民赖以生存和发展的制度安全、领土安全、政治安全、政权安全、经济安全、资源安全受到前所未有的侵扰和挑战，宗教极端势力、分裂势力、恐怖主义势力、黑恶势力、各种敌对势力对人民的安全生活构成严重危害和威胁。人民对安全的担忧日渐升级，对安全的需要日益显现，迫切要求把保护和保障安全作为一项基本人权，迫切要求以建设平安社区、平安区域、平安社会、平安国家为目标实施社会治理，使人民有更多的安全感。”〔50〕同前注〔9〕，第8 页。社会和国家整体性安全建设艰巨而复杂的系统性目标任务的达成，离开市域社会治理现代化是根本难以想象的。

四、结语

2019 年12 月，全国市域社会治理现代化工作会议召开。郭声琨强调，要全面部署启动市域社会治理现代化试点，支持大胆探索、勇于突破，为本地区乃至全国创造更多可复制可推广的经验，充分发挥试点示范、突破和引领作用。为此，中央政法委已经研究制定了《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》和《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，既为开展试点工作提供了基本遵循，又为试点成效评估提供了衡量标准。〔51〕参见《全国市域社会治理现代化全面启动》，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54219/2019-12/03/content_12306788.shtml.2020 年9 月21 日访问。这次试点，在理念、思路和方法上本身也是一次全新的创新。中央政法委制定的《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，为市域社会治理现代化城市的合格评估提供了一个可操作、可考评的基本标准和行动规范。各设区市申请试点前，对标《工作指引》进行自我评估，预计2022 年可实现目标的，则申报第一期试点；预计2025 年可实现目标的，则申报第二期试点。未列入试点的地市，则对标《工作指引》参与“同步起跑”。由所在省、市自主决定是否参与或什么时候参与试点工作。凡是被批准参与试点的市，通过3 年的分年度考核，获得90%以上分值并通过中央审核验收，验收合格后才能被授予“全国市域社会治理现代化试点合格城市”。这充分体现了实事求是的精神。基于推进市域社会治理现代化是一项庞大的系统工程，市域社会治理是一种整体性治理，涵盖了社会各个领域、各个方面，此次试点城市达标考核指标之严、建设任务之重，是不难想象的，绝不是靠运动式、突击式的方式就可以一蹴而就的。因此，实现市域社会治理现代化，必须确立整体性思维、采用系统性方法、建立协同性机制、厘清阶梯型路径，把市域社会治理现代化建设放置到建设社会主义现代化强国的整体性宏伟目标导引下，把市域社会治理现代化嵌入到国家治理体系与治理能力现代化的整体性目标下来定位，把市域社会治理现代化纳入系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的多层次多领域依法治理的整体性法治视域中来推进，把市域社会治理现代化纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的国家发展整体性战略布局的架构内来落实，把市域社会治理现代化并轨到国家全面建成小康——基本实现现代化——建设社会主义现代化强国的阶梯性发展路径上来建设。唯有如此，市域社会治理现代化的实现才具有现实的可能性。