后补贴时代光伏产业发展困境的制度克服

崔红宇

（西南科技大学法学院，四川 绵阳621010）

为应对大规模消耗传统能源带来的日益紧迫的能源安全问题和气候环境威胁，积极开发新能源，构建安全、高效、清洁、经济的现代能源体系显得十分必要。目前全球范围内已经形成了节能减排的共识，德国、美国、日本等发达国家都积极开发新能源，将清洁能源技术作为未来能源转型的方向。可再生能源电力行业在发展的前期阶段，我国政府给予了补贴资金支持，促进可再生能源发电技术的研发，随着可再生能源发电项目装机规模的不断扩大，降低补贴也将成为新阶段的发展趋势。

我国政府在“十三五”期间，提出各地电网负责接收可再生能源发电、电力市场化交易维护可再生能源电企利益、创新可再生能源电企融资渠道等政策来减轻可再生能源电力进一步市场化交易的负担。国家能源局在2017年提出2020年中国将实现光伏发电用户侧平价上网目标，2025年将实现发电侧评价上网的目标。2019年，光伏电力行业启动除户用分布式光伏、国家光伏扶贫项目外的全行业竞价机制，按照国家光伏建设项目补贴资金总量控制、全国光伏装机统一排序、地方组织竞争配置等手段确定光伏建设项目。2019年，从全行业角度来看，光伏发电竞价项目的平均补贴水平将落到0.065元/千瓦时。基于对过往光伏发电技术水平的评估和光伏发电装机规模的预测，光伏发电项目有望在“十四五”初期进入平价上网阶段。也就是说，“十四五”初期，技术水平成熟、市场占有率高和应用覆盖面广大的光伏发电项目将进入光伏行业的后补贴时代。

一、光伏发电项目实施现状

（一）技术水平不断提高

“十三五”以来，我国光伏发电技术水平不断提高，装机发电成本持续降低。全行业技术水平不断提高、成本持续降低、经济性和市场化显著提高，为光伏行业补贴退坡提供了良好的条件。

与此同时，非技术成本较高将是制约可再生能源电力行业发展的瓶颈。去除地方性非技术成本、解决可再生能源电站建设的土地利用和税收问题是后补贴时代促进可再生能源电力行业必须重视的问题。

（二）补贴政策差异化特征明显

1.要求分布式光伏发电自发自用、就近消纳，以6兆瓦为分界线分为小型光伏发电设施和小型分布式电站两类。小型光伏电站即为容量超过6兆瓦，但小于2万千瓦，这部分光伏发电量要求全部“自发自用”；6兆瓦以内的项目包含户用光伏系统和工商业屋顶光伏，这一部分小型分布式光伏电站要求除户用之外的项目“自用为主，余电上网”，而且要求余电上网的电量不超过50%。不符合上网电量要求的项目将被剔除出分布式光伏阵营，执行普通光伏电站政策。鉴于分布式光伏项目在电价补贴、市场交易等各方面都优于普通光伏电站，被剔除出分布式光伏阵营的小型光伏电站其收益将会大幅下降。

户用光伏项目，即建在居民固定建筑物、构建物及附属场所自建的不超过50千瓦的为户用光伏发电系统，仍然可以选择“全部自用”“余电上网”“全额上网”三种运营模式。除户用项目之外，其他的分布式项目从光伏新政后都有了电量自用比例的要求。这样的政策变动就是要在保证光伏装机容量的同时减少分布式光伏发电并网带给电网的压力。纳入规模化管理之后，分布式光伏只能在规划内发展，分布式光伏将告别“野蛮生长”阶段。

2.国家能源局发放《关于无需国家补贴光伏发电项目建设有关事项的函》明确表示：不享受国家补贴的光伏建设项目，各地可按照有关可再生能源发电政策，结合电力市场化改革情况，在满足土地利用条件和电网接纳能力的前提下自行组织建设光伏发电项目。这也就意味着，新增分布式光伏电站的收益水平和建设规模，将极大程度地受到不同地方政策的影响。①

但完全放手，让地方对光伏建设项目进行调整，也会存在一定的问题，例如，多样化的地方保护主义和地方性保护条款，要求分布式光伏在建设中选用本地生产的组件产品，如安徽省马鞍山市，明确要求在该市注册、装机的分布式光伏发电项目，需全部使用该市企业生产的光伏组件，方可享受补贴政策。虽可带动本地工商业发展但长期实施不利于市场良性竞争。②

二、后补贴时代光伏发电项目的发展建议

（一）后补贴时代光伏建设项目进一步市场化的建议

1.降低光伏建设项目的非技术成本。光伏发电项目经过十年的发展，技术水平已经达到了一定程度，现阶段技术投入资金已经不是制约光伏建设项目的难题。但是，光伏电站建设所需要的土地、税收等非技术成本仍然是制约光伏电站建设的难题。我国耕地、林地、草地等土地类型有明确的划分标准，而光伏电站的建设必然要占用部分土地，基于此，各地区能源管理部门要认真落实《国家能源局关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》，减少光伏电站建设所需要的土地成本，合理规划土地利用方式，优先利用闲置土地、鼓励多种方式复合用地，避免在适用城市土地使用税和农村耕地使用税的地区大规模建设光伏电站。

2.增加融资渠道，降低投资风险。在国家金融创新要求和“互联网+”的时代背景下，“众筹”模式也可以成为分布式光伏项目的融资途径之一，从国外经验来看，户用分布式光伏总投资额不大、不存在第三方融资风险，是应该鼓励发展的领域。所以，应鼓励基于个人投资的“屋顶光伏”的发展。

另外，也可以鼓励金融机构将可再生能源开发利用纳入绿色金融体系，拓宽可再生能源开发的信贷渠道，建立完善项目风险评估机制，并吸引保险机构的介入，建立风险共担机制，从而为电站产权交易等新型光伏项目融资机制的建立创造条件。③成熟的融资途径和完善的商业模式是补贴退坡形势下发展光伏电力产业、实现光伏发电进一步市场化的重要引擎。

（二）后补贴时代光伏建设项目进一步市场化的制度保障

1.根据产业规模，适当调整补贴政策。我国地域辽阔，各地区太阳能分布情况、经济发展水平、光伏发电技术等存在很大差异，因此，对光伏建设项目不能采取“一刀切”的政策模式。

例如：各个地方可每年制定并发布当地光伏发电电价补贴装机容量指标，采取“先到先得”的政策；如果当年享受电价补贴的装机容量指标用完，投资者只能紧盯下一年度的电价补贴装机容量指标。以控制补贴装机容量的办法合理控制补贴资金规模。对已成规模的光伏发电项目，根据技术水平、光伏发电成本和市场消纳情况，及时调整电价水平和财税支持政策，改变“一刀切”的光伏政策带来的市场恐慌。逐步完成度电光伏发电补贴金额不断下降的目标，反映光伏行业技术进步促进发电成本下降的市场化趋势。另一方面，要做好各地区分布式光伏发电电价补贴资金管理办法。目前全国各省市分布式光伏发电电价补贴政策存在差异，为了规范分布式光伏建设项目的发展，各省市要根据《中华人民共和国可再生能源法》、国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》以及各地方节能减排相关规定，做好分布式光伏发电电价补贴资金申报、审核、拨付和监督管理等过程。

2.从进一步市场化的角度促进可再生能源配额制与绿证制度的有效衔接。一方面严格科学的配额考核机制，是促进电厂遵循配额制的有效手段，违反配额制的代价应大于购买绿色证书的成本，使配额制和绿证制度能够落到实处。另一方面加强政策与机制的协同建设。配额制能够为可再生能源电力行业发展“兜底”，而绿证交易在一定程度上可以引导产业发展，需要协同推进建设，④以此提高可再生能源发电在电力市场的市场份额。

3.可再生能源电力消纳保障机制要发挥长效作用。可再生能源电力消纳保障机制的发布旨在通过建立具有一定强制性和约束力的消纳责任机制和规定权重责任指标，加快形成可再生能源电力消费引领的氛围，构建供应侧促进和消费侧责任双轨并行、共同发力的可再生能源电力发展机制。⑤通过合理调整消纳指标，一方面促进可再生能源进一步融入电力市场，另一方面促进能源消费结构转型。

根据可再生能源电力消纳保障机制的精神，以每年度可再生能源消纳能力作为衡量可再生能源市场化的唯一目标是不合理的，可再生能源的消纳既要反映可再生能源的市场化水平，又要与传统能源相协调，为保证衡量可再生能源进一步市场化的合理性，可以制定中长期衡量目标，以3年、5年或10年为界限，建立可再生能源市场化的长效考评机制。

三、结语

过去十年间，可再生能源电力行业实施固定上网电价和费用补偿机制使可再生能源发电行业直接获得经济性支持，推动了光伏发电技术的进步和发电成本的降低，推动可再生能源电力行业进一步市场化，实现产业质变是现阶段新的历史使命。光伏产业由快速发展到高质量发展的转型过程中，即使补贴退坡，出现暂时的行业动荡，行业发展前景依然是良好的，可再生能源产业仍然是国民经济中具有强大发展潜力的部分。

后补贴时代的政策机制与以往的政策机制相比应有较大的调整，要有创新，但也要与以往的政策机制相衔接并和当下及未来的发展环境相适应。与此同时，电力体制改革也在同期进行，随着电力市场化相关机制的实施，以及可再生能源发电量在电力系统中的占比不断扩大，后补贴时代将是可再生能源逐步推进并全面参与电力市场竞争的时代。多方面、多维度等不确定因素将是可再生能源政策机制在实施过程中的更大挑战。

注释

①凯奇.“5·31”新政满月光伏行业何以应对“后补贴时代”[J].新能源经贸观察，2018（07）：28-31。

②刘蕾，楚春礼，鞠美庭.中国分布式光伏发电政策演变和发展探讨[J].未来与发展，2018，42（06）：6-14。

③谢旭轩，高虎.当前制约我国分布式光伏发展的问题调研及建议[J].中国经贸导刊，2015（12）：46-49。

④井然.如何实现后补贴时代新能源高质量发展[J].中国电力企业管理，2019（01）：20-23。

⑤时璟丽.关于后补贴时代可再生能源发展机制的思考[J].风能，2019，(08)，12-14。