我国农村环境保护法律问题研究——以S 省Q 县为例

吴亚楠

（广西师范大学法学院，广西 桂林541006）

一、农村环境污染问题问卷分析

（一）调查内容

本文选取S省Q县的村镇为调查样本，对Q县乐昌镇、里村镇农村环境问题进行了实地调研，发放问卷200份，回收问卷192份，回收率96%，有效率96%。问卷主要从当前环境污染情况、居民对环境问题及环保政策的关心度、政府对环境保护的重视度及执法情况等方面进行了设计。此外还走访了县政府以及几个行政村，收集了县政府对于农村环境治理的实施方案以及各村镇的环境治理实施情况。

（二）问卷分析

从问卷总体情况来看，当前农村环境污染主要集中于生活垃圾污染、空气污染和农业面源污染。当前Q县许多行政村都制定了关于环境保护的村规民约，而且乡镇政府积极组织清洁卫生队清理垃圾，监督焚烧秸秆等行为，并通过广播、标语、微信群等方式宣传环保知识和法律政策。经调查了解，当前各村镇响应县政府的号召，从大气污染、水污染、生活垃圾污染等多方面采取治理措施。

通过问卷调查以及走访可以发现，当前农村地区垃圾围村现象严重，垃圾缺乏“三化”，急需当地政府采取有效措施。农村地区环境保护还存在一些法律问题，如：村民法律知识匮乏，缺乏环保法律意识，执法部门执法不规范，环境保护缺乏司法救济等。

二、农村环境污染的主要原因

经调查了解，目前Q县各乡镇的环境污染主要集中于大气污染、生活垃圾污染、农村面源污染。

（一）大气污染

近年来，Q县农村环境持续恶化，雾霾较为严重。主要原因在于：高污染钢铁、焦化企业污染治理有待提高；秸秆、生活垃圾的焚烧；农村燃煤取暖做饭，尤其是冬季取暖期内，各家各户使用燃煤锅炉，燃用散煤或劣质烟煤，排放了大量二氧化硫。加之Q县南北有山，形成盆地效应，大气环流不畅，加剧了污染的程度。对此，Q县展开了一系列大气治理措施，积极推进农村环境综合整治，如：高标准治理涉气企业，开展散乱污企业专项整治，并积极推进“煤改气”“煤改电”等清洁取暖改造。

（二）生活垃圾污染

当前农村生活垃圾乱堆乱放现象严重，尽管乡镇政府设立了垃圾中转站，各村修建了垃圾池，各家各户发放了垃圾桶，但仍有随意在路边丢弃、堆放垃圾的现象，垃圾就地填埋的情况较为普遍。从调研的情况看，村委会为减少生活垃圾的堆放，净化乡村街道，从前几年利用荒沟荒坡填埋，到如今已无处填埋，只得堆存在村子周边隐蔽之处，有的已形成垃圾围村之势，近两年，各村组建了卫生清洁队，专门负责道路的净化及垃圾收集工作，实现垃圾的规范收集、统一清运、集中处理，但形势依然严峻。

（三）农村面源污染

农业生产中的秸秆焚烧，不合理使用的农药、化肥和残留在农田中的农膜，以及处置不当的农业畜禽粪便等农业面源污染严重。同时，农村生活废水、乡镇企业污水的排放，对农村生态环境也造成了很大的污染。

三、当前我国农村环境保护法治建设存在的问题

通过问卷及走访发现，当前我国农村地区不仅环境污染严重，在环境保护方面还存有一些法律问题尚需解决。

（一）农村环境保护立法不够健全

我国环境保护的立法一直以城市和重污染企业为主，①尚未制定关于农村环境保护的专门性法律，农村环境污染防治在立法上存在许多空白。通过整理问卷可以看出，很多村民对环保法缺乏了解，了解的仅仅是一些环保方面的权利和义务。立法的缺失使得农村环境问题没有有效的法律规制并得不到及时有效的解决。执法机关无法可依，出现环境纠纷时，找不到相关法律依据。

（二）农村环境保护执法不够规范

当前我国乡镇一级并没有专门的环境检测机构，环境监管的重点在县、市级以上。在调查中发现，一些乡镇设立了环保工作站，对环境污染问题进行监管，但是由于执法不专业，实施效果并不是很理想，再加上农村环保工作人员文化素质还有待提高，没有关于环境执法及环境保护法的相关专业知识，使得他们环境执法经验不足。②

（三）农村环境保护司法救济存在问题

当前我国关于环境保护问题的司法救济主要有两种：一是向法院提起环境民事诉讼。但我国农村是个熟人社会，③在问卷中，被问到当遇到环境纠纷如何救济时，部分关心不足，还有部分人选择向村镇干部反映、拨打投诉电话等方式解决，只有不到5%的村民会选择民事诉讼。二是提起环境公益诉讼。虽然2015年修订的《环境保护法》对环境公益诉讼的主体和范围作了明确规定，但是主体范围太小，仅限于符合法律规定的环保组织，这在一定程度上限制了农村居民的环境公益诉讼权。

（四）农民缺乏环境保护的法治意识

受传统思维的影响，当前村民普遍存在着“厌诉”“息事宁人”的思想。在农村这种熟人社会中，农民遇到纠纷时，通常会选择自行解决，如私力救济、民间调解。问卷中被问到在周边地区遭受环境问题时，村民如何解决时，大部分人通常选择默不作声的态度持续忍耐，并没采取有效手段。因此，有必要提高农村居民的法治意识。

四、我国农村环境保护法治建设的路径

（一）发挥村规民约的独特作用，加强环境监管力度

在农村这一熟人社会，根据当地情况制定的村规民约，在一定程度上比法律更容易使村民信服，为村民所用。因此，要充分发挥村规民约的积极作用。要完善村规民约的内容，制定并细化村民环境保护的权利和义务，以及污染、破坏生态环境的惩治措施，并通过广播、公告等方式保证村民的充分了解和遵守。同时，要积极发挥村委会的自治和带动力量，赋予并强化其环境保护职能，加强其对农村环境问题的监管力度。村委会还要做好监督检查工作，定期派员巡视检查村民焚烧秸秆、乱扔垃圾等现象，遇到问题及时解决。

（二）加快推进农村环境保护的立法工作

1.加强地方立法

当前我国关于农村环境保护的法律法规存在许多空白和漏洞，因此，要完善《环境保护法》中关于农村环境保护的具体内容，结合我国国情和各地区环境状况，构建完善的地方环境保护法律法规体系。

在地方立法过程中应做到以下两方面：首先，要积极听取农村居民的意见和建议，以保护农村居民的切身利益为出发点，体现民主立法；其次，法律法规条文应具体明确，充分体现地方特色，有较强的针对性和可操作性，以填补上位法条文的空白和漏洞，体现科学立法。据悉，Q县所在的临汾市《农村环境卫生建设与管理办法》（草案）正在征求意见，这是设区的市人大享有地方立法权以来，一个地方针对农村环境保护制定的专门的地方性法规。

2.立法中实现垃圾“三化”处理

所谓“三化”即减量化、资源化和无害化。调查发现，Q县农村垃圾由生活、生产和建筑垃圾三部分组成，要开展垃圾分类，实现减量化；砖石等建筑垃圾作无害化填埋；生产和生活垃圾实现资源化利用。针对当地实际情况，Q县出席临汾市人大会的代表于2019年初在临汾市人大会上，联名提出了《关于制定某市城乡垃圾终端处理办法的议案》，力主垃圾资源利用，工厂化发电，推动以地方立法的形式彻底解决农村环境卫生当中垃圾无序占用耕地的现状。

（三）完善农村环境保护政策措施和执法队伍建设

地方政府要配套完善的政策措施，实现环境的有效治理。2018年9月，Q县出台了“打赢蓝天保卫战三年行动计划”，2019年10月，Q县开展了秋冬季大气污染防治综合治理攻坚行动，对农村环境保护提出了具体的政策和措施。

在实施政策的同时，加强农村环境执法队伍建设，提高执法人员素质，对于解决农村环境问题也有着至关重要的作用。首先，为提高执法人员的能力和水平，要定期轮训，新招聘的执法人员要进行岗前培训，熟练掌握有关环保的法律法规，熟悉并运用防治农村环境污染的措施。其次，建立完备的农村环境治理信息传达、反馈系统，有条件的乡镇可以配备专业的环境监测设备以及环境远程监控执法系统。村级组织应设立环境监督报告员，畅通环境保护信息。第三，地方政府要为农村环境治理提供充足的经费保障，加强对农村环境执法人员的监管和指导，同时建立完善的责任追究制度和奖惩制度。

（四）加强农村环境纠纷的司法救济

首先，推行环保法庭制度。为有效解决农村环境纠纷，可在基层人民法院设立环保法庭，并对环保法庭的制度和程序加以改革和完善，统一审判标准，拓宽受案范围，促使更多环境案件进入环保法庭。④其次，建立和完善农村环境问题的法律援助制度。县乡两级政府可以充分发挥法律援助中心和乡镇司法所（法律服务所）的作用，并利用大中专院校、法学研究会（所）等社会资源，建立起制度化的农村环境污染的法律援助制度，切实维护农村居民的环保权益，从而维护社会和谐稳定。第三，发挥同级检察机关公益诉讼的职能，助力绿色发展和生态文明建设。检察院公益诉讼对于农村环境保护有着巨大的示范和推动作用。

（五）提高村民的环保法治意识

首先，应加强对农村基层干部环保意识和相关法律知识的教育和培训，使村干部带头学法、知法、守法，并制定出更适合乡村自治的村规民约，更好地引导村民保护环境。同时，应将环境保护纳入村干部的考核指标当中，从而在制度上约束村干部不作为情形，并积极监督村民保护环境。

其次，增强村民的环保法治意识。村民作为农村环境保护的主体和受益者，只有提高环保法治意识，转变其观念，才能确保法律的有效实施。对此，要加强农村环境保护和相关法律法规政策的宣传力度，利用报纸、广播、电视、网络等媒体进行广泛宣传和教育，使广大村民随时随地、多渠道、多方面了解环境保护的法律、政策和信息。⑤

五、结语

农村环境保护是实现乡村振兴战略的重要举措。在我国法治化建设进程中，要加强农村环境保护立法，增强农村环境保护执法，提高农民的法治意识，完善多元化司法救济渠道，为美丽中国的建设提供切实充分的法治保障。

注释

①赵英杰，游雪妍，谢溯洋，等.我国农村环境污染法律对策实证分析［J］.安徽农业科学，2018（12）：220-223。

②杨莹.我国农村环境污染防治法律对策研究［D］.昆明：昆明理工大学，2008。

③费孝通.乡土中国［M］.北京大学出版社，2012：42。

④魏生.农村环境污染治理法律对策研究［D］.东北大学，2014。

⑤孙永祥.农村环境污染的法律规制分析［J］.农业经济，2013（2）：3-5。