英国公共体育服务治理经验及启示

王占坤 彭艳芳 许昌 高继祥

摘    要：20世纪四五十年代以来，英国率先建立了公共服务体系，并对公共服务进行了多次改革。20世纪80年代末，英国的公共服务改革具有了示范作用，各国政府纷纷效仿。总结英国的公共体育服务治理经验对中国的基本公共体育服务治理有借鉴意义。英国的公共体育服务多元主体共治的基础是分权;英国的公共体育服务治理模式是共治。而中国的基本公共体育服务治理存在一些制约因素，包括：体育场地配置不平衡、不充分制约了基本公共体育服务均等化;体育社会组织发展不充分;基本公共体育服务供给主体市场机制不健全;基本公共体育服务治理碎片化。得出启示：促进中国的基本公共体育服务的平衡发展;构建中国的基本公共体育服务治理的“强政府-强社会”模式;建立健全中国的基本公共体育服务供给体系的市场机制;加快中国的基本公共体育服务治理从碎片化向协同性的转向。

关键词：中国;英国;基本公共体育服务;公共体育服务治理;均等化;市场机制

中图分类号：G 80-051          学科代码：040301           文献标识码：A

Abstract：Since the 1940s and 1950s， Britain has taken the lead in establishing a public service system and carried out many reforms in public service. At the end of 1980s， the public service reform in Britain had an exemplary role， and governments in various countries followed suit. Summarizing the experience of British public sports service governance has reference significance for Chinese public sports service governance. Decentralization is the basis of the co-governance of multiple subjects in British public sports service， and co-governance is the governance mode of British public sports service. However， there are some restrictive factors in the governance of public sports service in China， including the unbalanced and insufficient allocation of sports venue resources restricting the equalization of public sports services; insufficient reform and development of sports social organizations; imperfect market mechanism of public sports service supply subjects; the fragmentation of public sports service supply. The enlightenments drawn include： improve the balanced development of public sports service; build a“strong government and strong society” model of public sports service governance; establish and improve the market mechanism of public sports service supply subjects; and accelerate the transformation of public sports service governance from fragmentation to integrity.

Keywords：China; Britain; basic public sports service; public sports service governance; equalization; market mechanism

20世紀四五十年代以来，英国率先建立了公共服务体系，并对公共服务进行了多次改革。20世纪80年代末，英国的公共服务改革具有了示范作用，各国政府纷纷效仿。与此同时，英国也是现代体育的主要发源地之一，从1996年亚特兰大奥运会仅获1枚金牌的低谷到2016年里约奥运会27枚金牌位居金牌榜第2名，英国的竞技体育快速崛起的原因之一就是侧重公共体育服务，尤其注重公共体育服务供给体制机制创新。英国的公共体育服务治理模式与社会制度密不可分，随着英国社会管理体制变化而呈现出不同的特点，其为英国的精英体育、社区健身和体育产业发展奠定了基础。尽管中国与英国的社会制度不同，但是在改革开放后，随着中国的经济发展，中国人民的体育需求日趋多样化，特别是2012年以来，中国体育改革不断深化，公共体育服务体系逐步建立;但公共体育服务市场机制还不健全，社会力量参与不充分，如何进一步促进公共体育服务发展，是一个值得深思的问题。近年来，国务院相继出台了《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《“健康中国2030”规划纲要》《全民健身计划（2016—2020）》《体育强国建设纲要》都对公共体育场地及设施提出了要求。尤其从《体育强国建设纲要》可知，我国要逐步推动基本公共体育服务在地区、城乡、行业间的均等化。这就要求要加强公共体育服务治理。英国在公共体育服务治理方面积累了一定的经验。本文通过分析英国公共体育服务治理经验，以期为中国的公共体育服务治理提供借鉴。

1   英国公共体育服务多元主体共治的基础——分权

1.1  英国公共体育服务分权治理的依据

1.1.1  《大社会计划》的实施

英国公共体育服务分权治理思想源于布莱尔政府对政治体制的分权化改革，1997年布莱尔执政后提出了宪政改革纲领，对政治体制进行分权化改革，布莱尔提出了“下放权力和分权” [1]。2010年卡梅伦政府执政后，推行了《大社会计划》，提倡向社会组织分权，充分发挥社会组织在公共服务领域的作用。为了推进《大社会计划》的实施，卡梅伦政府修订了1998年出台的《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》（简称COMPACT），并在2011年颁布了《开放的公共服务白皮书》，阐述了英国政府未来几年的公共服务计划，提出了英国政府提高公共服务水平的5大原则：1）尽可能增加选择项目;2）向基层分权;3）公共服务供给主体应多元化;4）保障公共服务均等;5）公共服务应对用户负责。2012年颁布的《公共服务（社会价值）法案》意味着正式明确了英国政府的公共服务权利。

1.1.2  英国体育管理体制改革的推动

20世纪八九十年代，英国主要在治理结构和资助结构2个方面对体育管理体制进行了一系列改革：一是治理结构的变化。为了细化竞技体育和大众体育的管理，1994年，英国体育部长思博伊恩提议将大不列颠体育理事会分为英国体育理事会和英格兰体育理事会2个非政府组织，英国的各地方政府分别建立体育理事会，公共体育服务的供给主要由英格兰体育理事会负责，对地方公共体育服务的管理权限完全下放到各地方体育理事会，各地方体育理事会是地方社区体育最重要的推动者和决策者。二是资助结构的变化。英国公共体育服务最初是由政府财政资助，1994年，英国国家彩票开始发行，由卡梅洛特公司负责运营，并设立有专门的国家彩票公益金分配组织，负责将基金分配到文化、体育、教育、卫生等领域。国家彩票公益金分配组织具有独立性，与国家彩票监管组织和国家彩票运营组织并非上下级的隶属关系，卡梅洛特公司每周一次将彩票发行收益用作公益金的部分支付给国家彩票公益金分配组织，由国家彩票公益金分配组织根据英国文化、媒体和体育部（DCMS）规定的分配比例再分配给13个独立的基金分配组织，彩票部分发行收益被指定用于社区体育和精英体育。2013年英国国家彩票所筹集的所有公益金分配给体育的比例为20%，英国体育系统获得了大量资金，极大地促进了公共体育服务供给，彩票收入占英格兰体育理事会体育总拨款近70%，财政拨款占近30%（如图1所示）。

1.2  英国公共体育服务分权管理模式

1.2.1  “纵向梯次分权”模式

英国的“纵向梯次分权”结构对公共体育服务供给产生了重要影响，明确了中央政府、政府的体育部门、地方政府、地方体育理事会在公共体育服务中的权责。1）中央政府下属的文化、媒体和体育部负责公共体育服务的政策制定，其中最重要的是向体育组织分配财政资金和国家彩票基金，用于公共体育服务。例如，2010—2015年，英国在体育领域投入20亿2 600万英镑，其中负责提供公共体育服务的英格兰体育理事会获得13亿6 300万英镑的资助，主要用于新建或改善体育设施和促进大众的体育参与[2]。2）各地方体育理事会负责提供具体的公共体育服务，通过多种形式使用地方政府和DCMS的拨款，调动市场主体、体育社会组织和公民的积极性，提供多样的公共体育服务产品，促进公共体育服务发展目标的实现。地方政府非常注重社区公共体育服务，与社区体育社会组织建立了伙伴关系，例如社区体育中心为地方政府提供了大量体育设施和体育运动项目，地方政府每年用于公共体育和休闲体育服务供给的费用达到10亿英镑[3]。

1.2.2  英国政府与非政府体育组织采取“横向分权”合作

英国公共体育服务横向分权主要是政府、市场主体和体育社会组织之间的权力分配，通过横向分权治理，保障公共体育服务供给。一方面，各级政府将公共体育服务政策咨询项目委托给各类体育理事会[4]，各类体育理事会根据英国或地方政府体育发展战略制定公共体育服务政策与分配政府体育经费;另一方面，各类体育理事会和市场主体不隶属于政府，主要由体育领域的专家构成，通过契约形式将具體公共体育事务委托给各级体育理事会和市场主体，由其对资金和公共体育服务项目进行分配与决策。

2   英国公共体育服务的治理模式——共治

2.1  英国公共体育服务资金来源的多途径

英国政府对公共体育服务的资助形式有3种：1）英格兰体育理事会通过中介组织根据体育发展需要划拨财政资金支持体育组织，而不是直接向体育组织提供资金，拨款成为政府间接管理公共体育服务的方式，由英格兰体育理事会执行公共体育政策，以实现公共体育服务目标。2）调动体育社会组织进入公共体育服务领域。英格兰体育理事会和各地方体育理事会通常采用设立基金或补助金的形式向社区、体育社会组织、当地政府拨款，进行公共体育服务供给，而接受拨款的个人、社团和组织将更多的资金配置到各个公共体育服务项目，例如威尔士体育理事会投入232万英镑用于提高威尔士公民的体育参与率，有10个体育社会组织通过项目申请的方式获得了资金资助，每个体育社会组织又在承担的公共体育服务项目上增加资金投入，使项目投资达到360万英镑[5]。3）充分调动英国各地方政府资助公共体育服务的积极性。英国中央政府对公共体育服务的财政拨款是有限的，通过分权改革，地方政府获得了一定程度的自治权力，也激发了地方政府对公共体育服务资金投入的积极性，例如北爱尔兰在社区体育计划中，在2006—2007年投入70万英镑，却获得了额外的107万4 100英镑的税收资助，相当于每投入1英镑可以获得1.54英镑的额外资助[6]。

英国中央政府对公共体育服务的资助通常采用购买的形式，对社区、体育社会组织、志愿组织和地方政府而言，英国中央政府的财政拨款对象不是固定的，而是引入竞争机制，采用委托和项目申请的方式，在英格兰体育理事会的专家委员会对体育社会组织进行评估的基础上，确定获得资助的社团和组织，并开展事中监督与事后绩效评估。

英国中央政府还通过发行国家彩票和向社会组织融资等多种方式鼓励社会力量赞助和支持公共体育服务。其一是成立国家彩票，动员和鼓励全体公民投资体育。当前，英国国家彩票收入中投入到体育领域的数额占到体育拨款总额的75%，财政拨款占25%。英国国家彩票收入由英国政府负责体育的部门掌管，根据发展规划，按比例分配给英国的5大体育理事会，例如2016—2017 年，英国文化、媒体和体育部将约9 400万英镑拨款用于支持草根体育发展，提高公民的身体活动水平[7-8]。其二是向慈善组织、企业和社会组织开展融资。英国的《私人融资倡议》（PFI）和苏格兰的“非营利分配模式”促进了公共体育服务融资方式的多样化。近年来，英国社会部门资助公共体育服务非常盛行，主要采用补助和投资的形式。这2种资助方式存在区别：社会部门的补助资金通常主要为实现社会目标而设立;而社会部门的投资以可偿还的融资（贷款或股权投资）来扩大社会影响力及向投资者提供融资回报。体育俱乐部和社区组织的融资指的是补助金、商业融资或股票，而提供补助金的社会部门有大彩票基金、遗产彩票基金等。地方社会部门补助金还可从一些慈善信托基金会和企业获得[9]。其三是企业资助。例如，位于伦敦从事博彩业的某企业与其总部位于爱尔兰的某企业合并后，该企业加入“体育俱乐部补助金计划”为体育俱乐部提供补助金改善体育设施、购买体育设备、资助教练，资助社区体育俱乐部[10]。

2.2  英国公共体育服务参与主体的多元化

布莱尔执政以来，英国政府在公共体育服务中主要承担了拨款资助的作用，公共体育服务具体实施则由英国体育理事会和4个地方体育理事会（英格兰体育理事会、苏格兰体育理事会、威尔士体育理事会、北爱尔兰体育理事会）通过资助体育组织、社区、体育俱乐部等建立英国公共体育服务网络，形成了多元主体参与的运作模式。英国公共体育服务多元主体参与的运作模式具有政府主导下各类体育理事会、体育社会组织和公民参与“共治”的特点： 1）英国文化、媒体与体育部通过对政府财政资金和国家彩票投入资金的分配，由5大体育理事会负责资助和联络地方各类体育社会组织和有关人员，形成了政府主导下的社会力量共同参与的公共体育服务网络。例如苏格兰体育理事会设有36个地方体育治理组织（主要指各种单项体育协会），并与5个地方体育治理组织建立了合作伙伴关系。苏格兰地区有155个社区体育中心和1 141个体育俱乐部与体育组织，通过向体育治理组织和社区体育中心分配体育资金的方式，构建起了地方公共体育服务网络。2）各类体育理事会在公共体育服务中形成了组织网络。英国体育理事会为提高英国公民体育参与率，通过46个英国全国单项体育协会、49个郡的体育合作伙伴和15万1 000个体育俱乐部对公共体育服务进行管理和运作，以达到各地协同治理公共体育服务的目标[11]。 英国的各类体育社会组织通过与地方政府、企业、其他社会组织建立伙伴关系能够争取更多的社会资金来推动地方公共体育服务的开展。3）体育志愿者组织是英国公共体育服务的重要力量。1998年，英国政府与志愿者组织签订了《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，英国政府与志愿者部门建立了合作关系。2010年，卡梅倫政府为了配合《大社会计划》的实施，对《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》进行了修订。之后，英国每年有2 040万人参加志愿服务，其中有1 500万人经常参加志愿服务[12-13]。英国志愿服务需求最大的部门是体育部门，英国有350万体育志愿者，其服务于社区体育，活跃在各种地方体育俱乐部[13]。

2.3  英国公共体育服务供给的市场机制

英国公共体育服务供给的市场机制的建立与英国政府行政管理体制改革同步。英国公共体育服务供给的市场机制是其创新的重要举措之一。英国政府采取措施吸引社会力量、商业资本等成为公共体育服务的供给主体，运用项目申请制、委托管理制等方式购买体育社会组织的公共体育服务。

1）建立基金制度。这既是英国政府资助公共体育服务项目或企业的方式，也是私人捐助公共体育服务项目的方式，包括2个方面：一是设立体育基金。这是英格兰体育理事会分配资金的一种方式，并引入了竞争机制。一项基金由符合资格的多家体育社会组织、企业和个人申请，通过专家委员会的评审确定受资助者。例如英格兰体育理事会为了实现体育发展目标设立了多种基金，诸如老龄化基金、社区基金、体育设施基金、志愿服务基金等[14]，符合要求的个人、体育社团和体育组织都可以申请。二是建立体育基金会。英国有大量的体育基金会，例如青年基金会、妇女体育与健身基金会、足球基金会、橄榄球基金会、皮划艇基金会等。这些基金会接受企业、个人和社会团体的捐赠，根据各基金会自身发展目标分配资金[15]，例如足球基金会是英国最大的体育慈善组织，每年分配4 000万英镑用于发展草根体育，提高公民体育参与率与志愿服务参与率。此外，该基金会还资助提高足球参与度和其他体育项目参与度的活动、资助解决一些社会问题。英格兰青年体育基金会主要资助学校体育与体育保险，资金主要由英国政府部门、非政府公共服务部门、体育社会组织、基金会资助，英国青年体育基金会负责将这些资助资金分配到学校体育俱乐部、学校体育赛事、培养有运动潜能的青少年等。2017年英国青年体育基金会获得65万8 700英镑拨款以继续为青少年提供“改变生活”的体育服务，该项拨款资助了7 000个“改变生活”体育俱乐部和7万4 000名青少年学生[16]。

2）匹配投入制。这一制度是指根据体育运动项目发展需要由资金申请者通过其他渠道（私人捐赠或企业赞助）筹集资金，英国政府按照比例匹配投入资金，使该体育运动项目获得双倍资金资助，国家体育基金会和“草根体育匹配计划”都采用了匹配投入制，两者均优先资助由弱势群体组成的社区体育俱乐部，包括残疾人、老年人等[10]。

3）招投标制。这一制度是英国政府购买公共体育服务最主要的方式，通过公开招标，公共体育服务组织根据合同约定开展自主经营。这种方式使英国公共体育服务项目的所有权与经营权产生了分离。

4）建立体育有限责任公司制。英国慈善委员会开办了××体育基金会有限公司，该公司的成立是为了建设并经营一个在伦敦市中心、投入4 000万英镑、占地1万5 000 m2的室内体育中心。该中心位于新柏蒙塞区，而新柏蒙塞区是伦敦路易舍姆自治区最北端的一个未被充分开发的工业区。2004年，当地政府通过建立慈善性质的有限责任公司来促进社区居民参与体育活动，特别是为板球、篮球、网球、曲棍球、羽毛球、乒乓球、拳击、足球、体操等体育运动项目的参与者建设了体育場地和设施[17]。

2.4  英国公共体育服务治理的协同化

1997年上台执政的工党政府首相布莱尔在《公民服务会议》中首次将“整体性政府”作为其施政理念。随后，英国政府在1999年《现代化政府白皮书》中制定了“整体性公共服务供给”的政策。整体性治理理论起源于英国，1997年出版的《整体性政府》、1999年出版的《圆桌中的治理——整体性政府的策略》、2002年出版的《迈向整体性治理：新的改革议程》奠定了整体性治理的理论基础。其中，在《迈向整体性治理：新的改革议程》[18]一书中首次明确提出了“整体性治理”的概念。“整体性治理”目标主要涉及与民生有关的公共服务领域，公共体育服务便成为“整体性治理”的一个方面，实施公共体育服务多元主体协同治理。英国与公共体育服务供给相关的部门包括教育部、卫生部、交通部、社区与地方政府、财政部、环保部、就业与退休金部等。由于参与公共体育服务供给主体的多元化、复杂性，英国按照“整体性政府”的理念进行治理，以此促进政府不同部门协同参与公共体育服务供给。英国教育部主导学校公共体育服务的供给，例如通过《学校体育伙伴关系计划》，在2008—2011年间对体育教育、体育俱乐部链战略的投资超过7亿5 500万英镑，以及对学校相关体育设施的投资达6亿8 600万英镑[19]。英国卫生部为了促进公民健康，开展了身体活动方面的研究，并制定了相关政策。2009年1月英国卫生部发起了“改变生活”公共卫生计划，以解决部分公民肥胖的问题;2011年，建立了“改变生活”体育俱乐部，目的是增强缺乏运动的中小学生的体质。卫星俱乐部是由英格兰体育理事会资助的体育项目，于2013年启动，是英国体育部实施的青年体育战略的一部分。卫星俱乐部在中小学体育、大学体育和社区体育之间架起了桥梁，为青少年终身体育创造了条件。社区与地方政府主要通过建立社区体育中心为社区居民提供体育场地设施、体育指导、体育信息、开具运动处方等。

3   中国的基本公共体育服务治理的制约因素

3.1  体育场地配置不平衡、不充分制约了基本公共体育服务均等化

近年来，中国出台了一系列政策推动基本公共体育服务体系建设，各级政府和体育行政部门制定了一系列政策文件，推动基本公共体育服务均等化，例如《浙江省基本公共服务均等化行动计划（2008—2012）》《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020 年）》等。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》[20]，明确了各级政府应当提供的基本公共体育服务和保障。在中国的基本公共服务均等化进程中，基本公共体育服务供给仍然不平衡、不充分。主要体现在以下3个方面：1）区域基本公共体育服务供给不平衡。2017年中国东部地区的人均体育场地面积超过2 m2，中西部地区人均体育场地面积约1.6 m2，个别省份不足1 m2。2）城乡基本公共体育服务不平衡。体育场地供给是促进基本公共体育服务均等化的基础，据中国《第6次全国体育场地普查数据公报》[21]显示：分布在城镇的体育场地数量为96万2 700个，占全国体育场地数量的58.61%，场地面积为13亿3 700万m2，占全国体育场地面积的68.61%;分布在乡村的体育场地数量为67万9 700个，占全国体育场地数量的41.39%，场地面积为6亿1 200万m2，占全国体育场地面积的31.39%。可见，城乡公共体育场地分布较为不平衡。3）不同人群的基本公共体育服务供给不充分。中国的基本公共体育服务供给主要是针对弱势群体，其他人群享有的基本公共体育服务供给不充分。

3.2  体育社会组织发展不充分

体育社会组织在为公众提供个性化、多样化的公共体育服务方面能够发挥重要作用。中国的基本公共体育服务发展规划、政策制定、经费划拨和体育场地建设等[22]由政府主导，中国政府通过社会团体登记注册制度和双重管理制度来管理体育社团。据《2017年社会服务统计公报》[23]显示：中国的体育社会组织数量已经从2012年的2万3 000个增至2017年的4万8 000个，5年间数量翻番，增幅达到104%。体育社会组织出现了爆发式增长，但存在2个方面的不足：一是促进体育社会组织发展的法律法规有待完善。有关体育社会组织的法规主要以“条例”“意见”为主，例如《社会团体登记管理条例》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等。二是体育社会组织自治能力有待提升。体育社会组织内部结构需进一步调整，体育社会组织自治体制机制有待完善。

3.3  基本公共体育服务供给主体市场机制不健全

中国的基本公共体育服务供给主体市场培育不平衡，无法满足消费者个性化、多样化的体育服务需求。一是基本公共体育服务供给主体市场机制不健全。基本公共体育服务主体的市场机制完善的最大的特点是消费者对基本公共体育服务具有多元的选择权[24]，同时，消费者的选择又能促进公共体育服务供给主体之间的竞争，而当前的基本公共体育服务供给主体的市场机制建设不充分。二是基本公共体育服务的供给主体之间的竞争机制不健全。虽然基本公共体育服务的决策者与提供者实现了分离，但基本公共体育服务供给主体之间的竞争机制不健全。