生态共建共享视域下京津冀区域生态补偿机制探究

赵 萌 杜艾琳 吴永立

(1.河北出版传媒集团有限责任公司 河北 石家庄 050061；2.河北师范大学商学院 河北 石家庄 050024)

改革开放四十多年来，我国在国家建设与经济发展方面均取得了伟大成绩。2010年起，我国GDP全球排名位列第二，国家综合实力遥遥领先。国家统计局数据显示，自1979年国家实施改革开放政策以来，经过三十多年的发展，至2012年，我国对全球经济增长的贡献率由1.1%增加至15.9%。2017年，这一比例飞跃至27.8%，超过日美两国贡献率之和，位列世界第一。但经济的飞速发展也为我国诱发了不计其数的环境弊端。例如，我国耕地、草地、水、煤、油、天然气等的人均占有率远低世界人均水平，能源紧张、生态污染惨重等问题突出，这严重阻碍着我国经济和社会的和谐发展。对此，党的十七大初次提出了“生态文明建设”这一概念，党的十八大把“生态文明”相关内容作为一项重要指标纳入了经济发展评价体系，党的十九大将“实施区域协调发展战略”作为绿色革命的首要使命。各省份积极响应政策号召，积极推进国家生态文明建设，努力开辟生态共建共享新路径。京、津、冀生态环境呈现出显著的一体性特征，推进生态协作，重点完善京津冀区域生态补偿机制，是京津冀区域合作与发展题中的应有之义。

一、生态共建共享视域下京津冀区域生态补偿机制的特征

(一)区域内生态及利益共建共享。京津冀三地间要做到相互沟通与配合，在合理运用区域现有资源及配置的基础上，努力落实区域内自然、经济、产业的统一协同发展，实现地区间生态及利益的共建共享。

(二)区域内资源及要素统一配置。京津冀三地间的资源及要素要统一进行配置，明确好三地间的资源要素总量及生态环境目标。京津冀区域的生态资源及要素要实现区域内自由协调分配，确保生态资源能够得到科学高效使用。

(三)区域内责任及利益相互协调。京津冀三地的生态补偿形式要多样化，生态补偿标准要统一化，要将三地间的不平衡问题转化为三地间的沟通合作，实现三地间开放友好协作，促进生态补偿工作的顺利进行。

二、京津冀区域生态补偿机制建设存在的困境

(一)区域生态补偿条例缺失

早在几年前，我国已将生态补偿相关条例拟定成形，但由于其复杂多样，正式的《生态补偿条例》一直未颁布，各政府、各部门主要依据自身特点对相关问题做原则性规定，对于生态补偿的金额、途径、主客体等内容还没有一个明确的规定。此外，我国跨省市的政府合作法律条例也极为缺乏，这都直接导致京津冀跨区域生态环境治理缺乏统一指导，最终导致三地间出现利益或环境冲突等一系列问题。

(二)区域生态补偿标准不统一

统计年鉴数据表明，2019年河北地区人均GDP分别为京津两地的28.32%和51.44%，人均可支配收入分别为京津两地的37.91%和60.61%，区域经济发展的不平衡性较为突出，这也直接导致了京津冀三地间生态补偿标准不统一问题的出现。例如，河北省生态公益林建设项目拟定的补偿为每公顷150元，但北京地区为每公顷515元；河北省赤城县退耕还林项目拟定的补偿为每亩160元，而临近北京的延庆县为每亩800元，生态补偿标准不统一问题严重。此外，京津冀地区特点使得河北省承担了较多的生态治理任务而获得了较少的生态补偿，生态治理利益向京津两地外溢。在生态共建共享发展视域下，依据谁受益谁补偿原则，京津两地应向河北给予一定的生态环保补偿，否则，对经济发展较为落后的河北来说是有失公允的。

(三)区域生态补偿资金严重不足

充足的生态补偿资金是京津冀三地实现生态环境绿色发展这一目标的有效保障，但当前京津冀三地生态补偿金额有限，例如，河北赤城县退稻还旱项目补偿标准为每亩550元，但这一补偿标准远低于农民栽植水稻的每亩平均收益1460元；河北省新造林树木项目的投入成本为每亩1500元，但补偿标准仅为每亩200元，补偿金额不足问题严重。如果不能加大生态补偿资金的标准，将严重妨碍区域生态补偿机制的构建与实施。

(四)区域生态补偿方式较为单一

目前，我国生态补偿方式主要涉及政府补偿和市场补偿两种。政府补偿手段主要是专项基金补偿，市场补偿手段主要是减免与生态环境相关的税费等。当前，京津冀跨区域生态建设项目以政府补偿为主，具体途径为政府以货币资金的形式向保护个体支付损失，这一方式的优势是工作实施效率高，操作简单。但仅通过货币资金进行补偿未必能够满足所有生态保护主体的需求。此外，相比京津两地，河北地区还存在科技落后、工业企业密集等问题，这些问题仅通过专项基金补偿是难以解决的，如果不能丰富技术、投资等多样化生态补偿方式，京津冀三地间环境可持续发展问题将难以解决。

(五)区域生态补偿监管不到位

要想实现区域内生态补偿机制的健康持续发展，必须要对三地间生态建设项目工作实施全过程监督，例如，要及时评估相关生态保护项目是否提升了当地人民的经济及生活水平，是否提升了区域内生态环境质量，是否实现了生态系统的可持续发展等。当前，京津冀区域内生态补偿工作缺乏相应的监管，相关资金的使用是否合理，实施效果是否显著等问题难以评估，这在一定程度上限制了京津冀三地间生态补偿项目的有效实施，不利于区域整体的生态建设。

三、京津冀区域生态补偿机制完善措施

(一)完善区域生态补偿法律法规

完善区域内生态补偿建设法律法规是实现生态环境建设高标准发展的必然要求。因此，国家要尽快出台统一的生态补偿条例，对补偿主体及客体、补偿的金额、方式、范围、程序等内容进行详细的规定与说明，对于违反相关法律法规的责任主体或责任人要严格按照相关规定进行处罚，保障各地区的生态环境保护工作能够顺利进行。此外，对于跨地区生态补偿项目，要依据区域发展水平及区域环境特征，制定出符合区域发展特点的地方性生态补偿实施细则，为区域生态补偿机制的构建提供法律保障。

(二)科学制定区域生态补偿标准

当前，我国区域生态补偿标准制定的途径是协商或核算。协商主要是指区域内各补偿或受偿主体依据生态补偿项目实际情况，共同讨论之后确定的各主体都能接受的补偿标准。核算主要是指以生态系统服务功能的成本或价值为基础，在生态管理部门的协调下，综合考虑区域内与生态保护相关的各因素后确立的，各项目实施主体都能接纳的补偿标准。京津冀政府部门可以依据生态补偿项目实际情况合理选择区域生态补偿标准的制订方式。此外，京津冀三地的环保管理部门还应多学习借鉴国内外其他类似区域生态补偿标准制定的成功案例，不断丰富区域生态补偿标准制定方案。

(三)拓宽区域生态补偿资金来源

当前，京津冀三地间生态补偿资金不足问题严重，因此要积极拓宽资金的来源渠道。一是要继续将专项基金作为区域间生态补偿资金的首要来源，并直接以货币资金的形式发放至各受偿主体。二是要重点发挥市场在资源配置中的作用，建立财政、公益捐赠、投融资等多元化融资渠道，以缓解财政压力。三是要重点培育打造与区域生态环境保护有关的产业，将生态与产业相结合，保障生态补偿资金的充足稳定。

(四)创新区域生态补偿方式

生态环境本身所具有的多样性特征意味着生态补偿方式也应该是多种多样的。但当前京津冀三地间大部分生态补偿资金都来源于专项基金，补偿方式较为单一。而多元化补偿方式既能够提升区域生态环境质量，又能够有效促进区域内经济社会的快速发展。因此，京津冀地区要在充分吸收国内外其他区域生态补偿成功经验的基础上，结合京津冀三地环境特征，构建多元化生态补偿方式。例如，京津两地在技术、产业、政策、教育、信息等方面存在较大优势，京津两地可以将这些优势作为一项补偿输送给发展较为落后的河北地区，实现区域内互利共赢。

(五)共建区域生态补偿监管机构

要想高质量建设京津冀区域生态补偿监管机制，首先，必须共建各受偿或补偿主体都参与在内的生态补偿监管机构，确保跨区域生态环保建设项目的公平有序开展。其次，要定期或不定期评估各项目的实施情况，强化机构的监督职能。此外，还要建立奖惩机制，依据评估结果对受益主体或补偿主体给予奖励或惩罚，提升生态补偿效果。最后，要完善区域生态补偿监管制度，监管人员要依据制度对各生态补偿项目进行全程、全方位监督，保证补偿资金能够及时、足额分发至各受益主体，提升资金的使用效益。